本文介绍了红十字国际委员会在2008年的主要行动方向和工作重点。本文详细分析了大约80个一线代表处和任务团在世界各地所遭遇的局势，概述了红十字国际委员会的相应目标和资金需求。本文列出了该组织考虑周详的行动计划，旨在有针对性地应对受武装冲突和其它暴力局势影响之人的需求。这些需求是在2007年10月末撰写本文时所确定的。

下文是行动部主任皮埃尔•克朗恩布尔所作介绍的节选。

分析世界各地武装冲突的发展变化始终是一项微妙的工作。经验表明当今大部分武装冲突的根源是地方或国家层面上的各种因素的结合。过去，冲突大多是两个或多个部族或国家统治者之间为获得影响力或领土控制权而进行的争斗。这些冲突涉及正规的、常设的和有组织的武装部队，他们在指定的战场上作战，在常规地图上可以标记前线的位置。这些武装对抗旨在通过武力取得交战各方仅仅通过对话、谈判、诱骗或威胁所无法实现的目的。

随着我们进入21世纪，战争的模式也在演变。尽管有些战争包含很强的领土方面的因素或潜在影响，例如以色列-巴勒斯坦冲突，但是越来越少的战争是为了完全控制领土，而且越来越少的战争（像冷战时期的战争那样）是为了深层意识形态而战。

现在，战火燃起似乎常是迫于即时获得或长期掌控重要自然资源的压力。因此经济因素常常发挥着重要作用，武装力量沉迷于经济掠夺。与此同时，许多国家依然遭受着本来就很薄弱或已然瘫痪的卫生、供水和社会福利等公共服务带来的苦难。

这样的发展变化因许多其它因素而变得更加复杂：维护身份、武器扩散、环境恶化以及水土资源的稀缺；大量人口迁移增加了新形式的城市暴力；以及在一些情况下，政治暴力与犯罪行为之间界限模糊。

当前冲突环境的另一个特点是对抗形式的多样性，涉及地方性、区域性和全球性动态的相互作用。2007年，国家间的战争为数不多，但是涉及多个参与者的高度复杂的非国际性武装冲突则数量增多，冲突的起因多种多样，有的时侯也具有国际化的趋势。

非国家参与者（尤其是那些从事武装暴力的参与者）的影响明显增加。这些团体常常很不稳定，具有分裂为各个小派别的趋势，并在新的指挥系统下重新组合。2007年，与近几年一样，在全球范围内数个武装团体开展了与多个国家的对抗。一方面，在一些国家中这主要表现为“恐怖主义”行径，另一方面，则表现为反“恐”行动。

武装冲突局势常常具有下列特点：持续时间长、长期性、一般强度低但影响范围广。不论是武装冲突，还是暴力局势，都不可避免地造成大量人口丧生、受伤、被拘留、与家人离散或失踪。此外，还有很多人受到间接影响，例如由于战斗或不安全局势，生病的人无法获得医疗救治。

红十字国际委员会认为在应对当前武装冲突及其它暴力局势方面，有两大挑战：一个是清楚地了解武装冲突和其它暴力局势的多样性以及每个冲突的特殊性；另一个是有针对性地解决受影响之人所面临的多种需求。

根据红十字国际委员会的分析，目前有将平民作为特定目标以及间接受难者数量增加的趋势。对平民安全的威胁，常常是因为交战各方对国际法（尤其是国际人道法）的相关规范和规则缺乏尊重。

2007年的发展态势已经证实：正是这些因素的相互作用使理解和应对这些局势变得极为复杂。

就行动而言，2007年对红十字国际委员会来说是重要的一年。年初，该组织的一线预算总额为8亿4330万瑞士法郎，在这一年中，该组织9次追加预算，追加总额达到1亿2240万瑞士法郎。

在这一年中，红十字国际委员会的承诺体现为下列两方面的结合：一方面，它致力于缓解受到忽略的长期危机所造成的人类苦难，例如在中非共和国、哥伦比亚、海地、菲律宾、索马里和也门等国家的危机；另一方面，它致力于应对受到媒体关注的冲突，例如在阿富汗、伊拉克、以色列及被占和自治领土、斯里兰卡和苏丹等国家。在几个国家或地区中，红十字国际委员会中立调解者的身份也得到再次肯定，而且该组织因其独立和公正的工作方法而获得广泛认可。

对于红十字国际委员会而言，四年前，即2003年底是该组织受到特别考验的一年，在该组织内部以及整个人道领域，都有很多争论和合理的自我反省。提出的问题之一就是“中立且独立的人道行动的未来在哪里？”。“在当今这个多极世界中不存在中立的领域”，“《日内瓦公约》已经过时”，这样的论断成为当时常见的论调。

当时，红十字国际委员会在阿富汗和伊拉克的几个当地和外籍工作人员成为杀害的目标，该组织深受影响，作出了一些今天依然很有意义的重要决定。第一个决定是重申其行动方法是真正基于近距离接触危难中的人以及冲突各方对该组织的广泛认可。第二个决定是在安全管理方面保持其分权的工作方式。考虑到在这个日益多极化的世界，红十字国际委员会需要并希望与所有能够为其使命提供便利的利益相关者建立联系，第三个决定是采用一种更加系统且全球化的方式，从而在穆斯林世界内部，与私立或公立学术机构、政治运动团体和武装参与者的代表们建立关系。

这些战略的基石是红十字国际委员会决心通过其坚定的行动承诺和具体行动来展示其中立且独立的人道行动的附加价值。这包括尽可能留在常常很危险且无法预知的环境中，并努力保持或重新获得各个利益相关者的认可。这也要求该组织展现其增强的迅速应对能力以及在持续时间越来越长的危机中一直保持大规模行动的能力。此外，红十字国际委员会继续发展与一系列重要国家参与者的关系，牢记世界的势力和权力中心正在区域和全球层面上逐渐取得新的平衡。

针对武装冲突和其它暴力局势下产生的需求，采取一致且专业的人道应对行动

一直以来，应对世界各地各种武装冲突中出现的需求对于红十字国际委员会而言都是至关重要的。同时，该组织主要在其作用和行动不可或缺的冲突活跃地带开展工作，这对于该组织的整体行动特点而言是至关重要的。这要求该组织具备在紧急危机或需求增加的情况下迅速有效地采取行动的能力。红十字国际委员会相信基于有效的早期预警系统以及应对突发事件的计划能力，该组织能够提供具体专业技能和附加价值，从而迅速应对需求并迅速根据汲取的教训对行动予以调整。

同样重要的是该组织必须具备相应的能力，从而维持对持续危机（包括向和平过渡的早期阶段以及很少或几乎没有引起外界关注的暴力局势）的长期投入，以及发现新形式的武装对抗并评估其对红十字国际委员会在未来开展行动的影响。

专业的人道应对工作包含许多因素。首先，它意味着对人及其个人尊严的关注以及在满足其需求方面的敏感性。在作为任意暴力的受害者，身受巨大苦难的男人、女人和儿童身边工作，这要求该组织关注应对行动的质量、及时性和有效性。这也需要该组织具备与冲突地区的各利益相关者寻求对话和互动的决心。

专业的工作方法需要能够胜任的工作人员，不论是本国的还是国际的，也不论是专家还是通才，他们需要熟悉并了解他们所工作的不同环境。他们需要具备特殊素质：敏感、好奇、善于倾听，以及在高度复杂的环境中寻找最棘手问题的解决办法的愿望。

另外也有必要致力于发展红十字国际委员会在特殊专业领域中的能力从而确保该组织在未来依然具有重要性。2008年，红十字国际委员会将通过认真选择并定义其保护策略和应对行动来加强其保护活动。正如过去一样，这些工作将特别集中于为被剥夺自由之人开展的活动，保护平民，重建家庭联系以及澄清失踪人员的命运。红十字国际委员会将进一步努力实现目标，加强其在医疗领域，特别是在基本卫生保健、医院管理方面的工作能力；并满足拘留场所的卫生需求。

最后，专业的人道应对活动还包括能够结合各种人道行动因素，例如保护与援助或保护与预防，能在确保针对特殊需求（例如妇女和女孩或国内流离失所者的需求）的多方面应对活动的同时，坚持红十字国际委员会援助所有受难者的工作方法。红十字国际委员会认为其目前所能够开展的广泛活动是构成其附加值的重要因素，这使得该组织能够针对受到日益复杂的危机局势影响之人的各种需求，采取综合应对行动。

致力于行动和安全方面的管理工作

红十字国际委员会的行动哲学是尽可能在那些它努力保护和援助之人的身边开展工作，这要求它在其开展行动的各种环境中发展并维持一个广泛的工作人员网络，这一哲学是以安全管理方面的高度分权概念为基础的。这一哲学还要求该组织对当前各种各样且无法预知的环境中的危险具备一般性的了解。

必须时常监督某一特定情况下的所有利益相关者对红十字国际委员会的认识方式以及对该组织的接受程度。当前，某个地区对红十字国际委员会的认识可以迅速影响到另一地区对该组织的认识，并因而影响到安全问题。该组织必须进一步锻炼处理这些不同层次的认识问题的能力。

正如已经指出的那样，如欲确保对红十字国际委员会的准确认识，就需要与一系列国家参与者建立可预知的关系，并接触不论是政治方面的还是刑事方面的其它参与者，它们常常最初具有清晰的指挥链条，但后来就分裂为不断转变目的和联盟的多个小团体或派别。总而言之，有必要与各种参与者打交道，不论是强大的正规军，还是激进的武装团体和城市帮派，而且针对每个参与者调整方法的这种能力是红十字国际委员会行动方法中的一个重要特点。

在数个局势中，对于受影响地区的居民和人道工作者而言，地雷和战争遗留爆炸物的威胁依然是一个重大问题，需要他们一直保持警惕。此外，在许多局势中，犯罪的不断升级也在阻碍人道工作。

捍卫中立且独立人道行动的本质

2007年，在更广泛的人道领域有了进一步的发展。这包括现行的联合国人道改革进程，这涉及机构间常设委员会国家小组、中央应急基金、共同人道基金以及集群系统。综合危机管理应对活动与政治、军事、社会和人道目标及活动的结合是当今众多局势的一个特点。此类应对活动形式有：综合或多学科的联合国项目、国家管理的稳定化或实施运动。

尽管红十字国际委员会主动与所有相关人道参与者进行协调，但该组织坚持不采用这种综合性的工作方式。这样做的原因在于这与红十字国际委员会的严格工作原则和标准不符，这些原则和标准要求该组织努力与所有参与或有能力影响某一特定冲突的参与者进行对话并获得他们的认可，不论这样做可能是一件多么敏感的事情。

虽然其它参与者拥有包括政治和宪法改革或经济和社会转型在内的多种职责和不同的目的，但红十字国际委员会针对一线的现实与这些参与者开展合作。该组织坚持与所有参与方进行对话，旨在接触到受武装冲突和其它暴力局势影响的人并改善他们的生活。

为此，红十字国际委员会必须中立且独立，而且要向外界展示这一点。必须将“中立”理解为在冲突中不选择立场的慎重决定，并将其行动与任何其它参与者的政治或军事目的区别开。在开展行动的时侯，红十字国际委员会极为重视双边的保密对话。

红十字国际委员会不主张人道行动只有一种定义：互补性是很重要的。然而，该组织希望不论在紧急、长期或是过渡性的武装冲突局势中，其行动均被视为独立，并且其独特的附加价值也能得到认可。

改善合作伙伴关系和协调工作

红十字国际委员会将努力以基于现实且以行动为导向的方式与其它人道机构进行协作。

红十字国际委员会的一线和总部工作人员花费大量时间同与该组织在同样局势中开展工作并具有相似目标的组织进行协商和合作。该组织将继续致力于同红十字与红新月运动各组成部分（各国红会和国际联合会）以及各个联合国机构和非政府组织之间在行动和组织上的伙伴关系。

红十字国际委员会的主要目标之一就是与在其本国开展工作的国家红会开展更加密切的合作。在应对本国需求的行动中，各国红会正在寻求发挥更加积极的作用。他们也努力获得红十字国际委员会对其贡献和能力的更多认可。2008年，红十字国际委员会将继续在一系列局势中努力加强与各国红会的伙伴关系，仅举几例：在阿富汗、哥伦比亚、刚果民主共和国、伊拉克、索马里、苏丹和也门，合作对于有效满足需求是至关重要的。这一方法反映了国际联合会和红十字国际委员会在更广的人道领域致力于展示运动的附加价值的共同承诺。

红十字国际委员会致力于管理文化的演变并测试新的方法以期确保其应对行动在未来的相关性，该组织将继续从对行动和能力的回顾和评估中吸取教训并据此开展行动。

红十字国际委员会的核心工作将依然是近距离援助受武装冲突和其它暴力局势影响的人，竭尽全力地为满足其需求开展富有意义的人道应对行动。红十字国际委员会将迅速有效地开展行动，将局势的不同性质及该组织所面临的各种需求考虑在内。

本文提请诸位注意，红十字国际委员会2008年一线活动的最初资金需求为9亿3260万瑞士法郎。

红十字国际委员会2008年的预算反映了该组织目前在世界各地开展行动的规模。这一预算比2007年的最初资金需求高出8900万瑞士法郎，也是红十字国际委员会有史以来最高的一线预算。

必须考虑到2007年所发布的9次追加预算的影响。如果追加预算是为了应对自然灾害或冲突强度突然增加而后又突然下降的局势（例如2006和2007年间黎巴嫩的局势），那么这对下一年的预算影响不大。然而，如果红十字国际委员会调用额外资金是为了应对已然非常不稳定的武装冲突（正如2007年的情况那样），那么这往往就会对下一年的预算产生影响。例如，在苏丹，2007年初，红十字国际委员会决定重新承担管理达尔富尔的朱莱达（Gereida）国内流离失所者营地所有服务的责任，该组织不得不在最初7300万瑞郎的行动预算之外，再调用3200万瑞郎。红十字国际委员会计划在2008年上半年继续管理这一营地，直到有望交接给其它机构。因此2008年苏丹的最初预算高于2007年的数字。

另一点值得注意的是红十字国际委员会2008年单笔预算最高的是在伊拉克的行动。这一数字是2007年最初预算的两倍，反映了该组织与伊拉克机构合作以满足该国迫切需求的再次承诺。预算的增加反映了红十字国际委员会应对紧急医疗需求和国内流离失所者的一般需求的目标。

红十字国际委员会将维持或加强其在数个复杂局势下的行动，包括阿富汗、中非共和国、哥伦比亚、乍得、刚果民主共和国、菲律宾、斯里兰卡和索马里。

2007年，红十字国际委员会在埃塞俄比亚和缅甸两国的行动有所缩减。红十字国际委员会的行动能力受到两国政府决策的严重限制。红十字国际委员会依然在这两个国家开展工作，努力与当局建立信赖关系，并努力使当局了解红十字国际委员会并解除相关的行动限制。

在世界范围内，该组织预算最高的十个国家或地区为：伊拉克（1亿730万瑞郎），苏丹（1亿640万瑞郎），以色列被占及自治领土（6820万瑞郎），阿富汗（6030万瑞郎），刚果民主共和国（3710万瑞郎），哥伦比亚（3420万瑞郎），索马里（3020万瑞郎），乍得（2790万瑞郎），斯里兰卡（2670万瑞郎）和乌干达（2320万瑞郎）。

结论

在如此多变且严苛的冲突环境下开展工作，需要面临多种挑战。这要求我们：具有分析和预测趋势的能力，并在变化发生时能够随机应变；就能够产生重大人道影响的个人和集体决策而言，要为承担风险做好准备以援助受影响的人群；红十字国际委员会的一线工作人员要具备能力、创造力和决心；得到广大利益相关者的认可和理解。这也需要来自捐助方、各国红会、民间社会和私营公司的大力支持。

在过去一年中，除了需要关注的正在进行的冲突外，还发生了一些新的紧急状况。红十字国际委员会非常感谢捐助方在这一年中给予该组织的支持和信赖。他们的慷慨和信任对红十字国际委员会履行使命非常重要。作为回报，红十字国际委员会已经进一步加强了报告和评估能力，旨在确保在如何决策和如何使用捐助资金方面的最佳透明度。

尽管面临着令人却步的种种限制，红十字国际委员会依然坚定地决心为受武装冲突和其它暴力局势影响的人开展工作。