Resumen

Introducción

Entre el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el derecho internacional humanitario (DIH), hay una relación especial, que reconoce expresamente la misión del CICR y da un fundamento jurídico al cometido que la comunidad internacional ha encomendado a la Institución. El CICR ha promovido la codificación de la mayor parte de las normas de DIH hoy vigentes, o ha participado en ella.

Desafíos que afronta el CICR

El principal desafío que afronta el CICR en sus actividades operacionales es obtener acceso a las víctimas de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia. El contacto directo con esas personas es esencial para comprender su situación y tratar de responder a sus necesidades. Sin embargo, en el entorno cambiante de los conflictos actuales, el acceso se vuelve cada vez más difícil, debido a las restricciones que impone la falta de seguridad.

La seguridad supone la aceptación de la presencia y las actividades del CICR por todos los beligerantes. A fin de mantenerse cerca de las víctimas y estar en contacto permanente con todas las partes activas o potenciales en un conflicto, el CICR ha creado una red de más de 230 delegaciones, subdelegaciones y oficinas en todo el mundo. La Institución procura ampliar constantemente su red de contactos con todos los portadores de armas y con las personas que pueden influenciarlos.

Sin embargo, esos contactos son inútiles si no se tiene la capacidad de cumplir con las expectativas creadas por la presencia y el cometido del CICR. Por ende, el CICR también gana aceptación por su eficacia en el terreno y por las actividades que realiza para aliviar el sufrimiento de las personas afectadas por conflictos armados.

Hoy en día, son muchos los actores dedicados a la acción humanitaria. Se trata de organismos humanitarios internacionales y locales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y, en algunas regiones, unidades militares. Por el mandato que ha recibido, el CICR propugna una acción humanitaria neutral e independiente. Al no tomar partido por alguna de las partes en conflicto, aumentamos nuestras posibilidades de prestar protección y asistencia a quienes las necesitan. Es un verdadero desafío lograr que esa identidad sea debidamente percibida y respetada por todas las partes, sobre todo los beligerantes. Pero estoy convencido de que esa identidad redunda en beneficios tangibles para las víctimas.

La diversidad del sector humanitario y la magnitud de las necesidades que procura satisfacer exigen que los diversos actores coordinen sus actividades debidamente. Por ello, el CICR acoge con beneplácito todo esfuerzo serio por mejorar la coordinación en el ámbito humanitario, y sigue de cerca y alienta las iniciativas destinadas a tal fin. Sin embargo, una independencia creíble no es compatible con una participación en iniciativas donde la Institución no conserve su capacidad de tomar decisiones o donde corra el riesgo de que su identidad no se perciba correctamente, a causa de su asociación con otras entidades cuyo programa no sea exclusivamente humanitario.


La interpretación y el desarrollo del derecho internacional humanitario

Durante muchos años, si no décadas, la comprensión y la interpretación del DIH incumbían principalmente a los expertos gubernamentales y militares, así como a otras personas que participaban en el mando de las fuerzas armadas o las instruían acerca del comportamiento en la guerra. Sin embargo, durante los últimos años, las cuestiones relacionadas con el DIH han pasado a ocupar las primeras planas de los periódicos. Las referencias a los Convenios de Ginebra, los crímenes de guerra, el estatuto de prisionero de guerra y el artículo 3 común, son ahora de dominio público.

El derecho internacional humanitario es un ordenamiento jurídico desarrollado a lo largo de los siglos, que hoy rige los conflictos armados entre Estados, entre Estados y grupos armados no estatales, o entre esos grupos. Sus tratados principales, los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 para la protección de las víctimas de la guerra, se adoptaron después de la hecatombe de la Segunda Guerra Mundial. Esos instrumentos se concibieron como un delicado equilibrio entre la necesidad militar legítima y las exigencias básicas de humanidad, que siguen siendo válidas incluso en tiempo de guerra.

El DIH se aplica únicamente en conflictos armados donde participan fuerzas armadas organizadas, sean estatales o no estatales. No se aplica en situaciones en las que se puede recurrir a otras medidas, de tiempo de paz, para lograr el mismo resultado.

Consideremos, por ejemplo, las normas de derecho humanitario relativas a la privación de la vida y la detención de personas. Con arreglo al DIH, sólo pueden dirigirse ataques contra objetivos militares, es decir los efectivos o los bienes militares. Sin embargo, el DIH también reconoce que, en la incertidumbre de las batallas, puede causarse la muerte de personas civiles, por lo que procura prevenir y limitar esa eventualidad. Análogamente, el DIH reconoce que, por razones imperiosas de seguridad, puede resultar necesaria la detención de personas sin que se formulen cargos en su contra; pero establece que esa detención debe cesar tan pronto como desaparezcan las circunstancias que la justificaron.

Así pues, interpretar si, y en qué momento, una situación dada se equipara a una guerra es uno de los principales desafíos que afronta el derecho humanitario. Más recientemente, el desafío ha sido determinar en qué medida la "guerra contra el terrorismo" mundial es un conflicto armado regido por el DIH. Para el CICR, en función de las circunstancias, algunas situaciones pueden calificarse como conflictos armados para los cuales el derecho humanitario es el marco jurídico apropiado, mientras que otras no. Es peligroso en la práctica e inapropiado desde el punto de vista jurídico recurrir a las leyes de la guerra en una situación que no reúne los criterios para su aplicación.

En consecuencia, no hay un único enfoque con respecto al estatuto y a los derechos de las personas detenidas en la lucha contra el terrorismo. Las personas implicadas en una guerra, en el sentido jurídico, cuentan con la protección del DIH. La protección de los demás es regida por otros ordenamientos jurídicos, como el derecho de los derechos humanos y el derecho interno.

Como sucede con cualquier otra rama del derecho, los problemas que surgen en la práctica plantean el desafío de continuar elaborando los conceptos o las normas existentes. Permítanme citar el ejemplo del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, que regula los conflictos armados entre Estados y grupos armados no estatales, o entre los grupos armados no estatales. El artículo 3 común es, y debe seguir siendo, una base jurídica respecto de la cual no debe permitirse desviación alguna. Según el texto explícito del artículo, sus disposiciones constituyen una base mínima que las partes en un conflicto deben aplicar en toda circunstancia. Los Convenios de Ginebra, donde figura el artículo 3 común, han sido aceptados universalmente. En la actualidad, no hay ningún Estado en el mundo que no sea Parte en esos tratados.

El artículo 3 común se elaboró en 1949; su finalidad era abarcar sólo los conflictos armados dentro del territorio de un Estado. Sin embargo, con el tiempo, se reconoció que sus disposiciones son tan fundamentales que las prohibiciones del homicidio, las mutilaciones, la tortura, los tratos crueles, los atentados contra la dignidad personal, sobre todo los tratos humillantes y degradantes, la toma de rehenes y la denegación de un juicio imparcial, forman parte del derecho consuetudinario y deben observarse en todo tipo de conflicto armado, sea internacional o no internacional. Por consiguiente, se aplica a todas las personas detenidas en conflictos armados, independientemente de quiénes sean y de la autoridad bajo cuya custodia se encuentren.

El artículo 3 común establece obligaciones fundamentales con respecto a las personas detenidas. Sin embargo, no ofrece orientación sobre todos los aspectos de las operaciones de detención a las que podría aplicarse. Por ejemplo, no se refiere a las garantías procesales para el internamiento, una forma de privación de la libertad reconocida por el derecho humanitario. En opinión del CICR, sería preciso recurrir a otros ordenamientos jurídicos y fuentes de derecho, así como a políticas apropiadas, para elaborar un régimen que sea compatible con el artículo 3 común.

Entre otras cosas, las personas internadas deben ser informadas de las razones de su detención y debe establecerse un procedimiento que les permita impugnarla. Las razones de la detención han de ser evaluadas por un órgano independiente e imparcial, con autoridad para decretar la liberación de la persona internada, si las razones que motivaron la internación han dejado de existir. Además, deben facilitarse otras condiciones para garantizar un trato humano, como el contacto con los familiares. En ningún caso podrá detenerse a una persona sin que se reconozcan los motivos de la detención.

La elaboración de los principios y las garantías procesales específicas que se ajusten a la lógica y al espíritu del artículo 3 común es una tarea pendiente. El CICR ha redactado directrices sobre la observancia del artículo 3 común, que forman parte de su diálogo con las autoridades detenedoras en diferentes contextos operacionales.

El artículo 3 común fue tema de importantes debates jurídicos y políticos durante el proceso que tuvo lugar en Estados Unidos, desde el fallo de la Corte Suprema sobre el caso Hamdan, hasta la aprobación de la Ley sobre Comisiones Militares de 2006. El artículo 3 común se reconoce ahora, en Estados Unidos, como una norma jurídica mínima aplicable a las personas detenidas en la lucha contra el terrorismo.

El Departamento de Defensa ha impartido instrucciones muy explícitas destinadas a asegurar la aplicación del artículo 3 común a los detenidos que se hallan bajo su autoridad. Otras novedades positivas en el ámbito jurídico y político son la divulgación del programa de detención de la CIA, así como el traslado de 14 detenidos que anteriormente se encontraban incomunicados, a Guantánamo, donde el CICR pudo visitarlos.

Sin embargo, la Ley sobre Comisiones Militares de 2006 plantea ciertas preocupaciones y preguntas relacionadas, principalmente, con la definición de combatiente enemigo ilegal, las distinciones normativas entre las prohibiciones contenidas en el artículo 3 común, determinados aspectos procesales relacionados con las comisiones militares, y el hecho de que la ley no aporta ninguna precisión sobre el futuro de la mayoría de los detenidos, es decir los que no comparecerán ante las Comisiones Militares.

La aplicación del derecho internacional humanitario

Lograr que el DIH se aplique y se observe en mayor medida es un desafío constante. Esa responsabilidad incumbe fundamentalmente a las partes en los conflictos armados, sean estatales o no estatales. Presupone tener acceso a la ley y comprenderla, así como contar con una formación y una supervisión de mando adecuadas. También significa aplicar a los infractores las sanciones correspondientes, incluidas las penales.

En los últimos 15 años, se han hecho importantes avances con respecto a la creación de mecanismos internacionales para regir la responsabilidad penal individual. Se han establecido tribunales ad hoc, así como una Corte Penal Internacional permanente y tribunales especiales o mixtos. Algunos Estados también se han mostrado más dispuestos que otros a ejercer la jurisdicción extraterritorial para perseguir y castigar las violaciones graves del derecho humanitario.

Aunque puede decirse, entonces, que se han hecho progresos con respecto al enjuiciamiento penal individual de los infractores, el desafío principal sigue siendo lograr que las partes, en su conjunto, respeten más el DIH durante un conflicto armado. Para que el DIH cumpla su función de protección, es necesario comenzar por prevenir las infracciones y los abusos. Aunque los tratados prevén determinados mecanismos para ello, el problema principal no es tanto la falta de estructuras, sino de voluntad política.

La finalidad de la labor del CICR es, entre otras cosas, alentar a las partes en los conflictos armados a que apliquen el DIH a fin de prevenir y aliviar el sufrimiento. Los métodos que la Institución utiliza con tal fin son muchos, desde la difusión pública y la formación, hasta las gestiones confidenciales ante las autoridades pertinentes en caso de infracciones. La función del CICR y de los demás actores humanitarios es importante, pero no puede sustituir la responsabilidad que incumbe directamente a las partes en un conflicto armado.