Discurso pronunciado en el Foro Humanitario de Alto Nivel, Palais des Nations, Ginebra – 31 de marzo de 2004

Para comenzar, deseo expresar el sincero agradecimiento del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) por haber sido invitado a participar en esta reunión y compartir algunas observaciones iniciales sobre el importante tema que hoy nos ocupa.

Asimismo, quisiera agradecer a la OCHA (Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas), por el documento de debate, titulado "Enfrentar los desafíos que se plantean a la seguridad de la acción humanitaria".

El año 2003 sin duda ha sido difícil, y en ocasiones dramático, para llevar a cabo las actividades humanitarias. Algunas organizaciones de ayuda humanitaria, así como sus colaboradores, fueron objeto de amenazas y de ataques deliberados, lo cual puso en el tapete la cuestión de la capacidad de esas organizaciones para cumplir su cometido y generó un debate acerca del futuro de la acción humanitaria. El CICR tiene gran interés en ese debate y desea compartir algunas reflexiones y observaciones sobre esa problemática y sobre cómo prevé resolver algunas de las consecuencias más importantes que ella acarrea.

Contextos cambiantes
Los contextos en que actualmente se desarrollan los conflictos siguen siendo muy diversos en lo que respecta a las causas, las características y las tipologías. En un nivel general, se observa una polarización o radicalización renovada. Esa polarización ha adoptado formas diferentes, pero la que afecta los contextos de los conflictos de manera más significativa es la confrontación entre un número de Estados que llevan adelante lo que se conoce como la "lucha contra el terrorismo" y una serie de actores no estatales radicales, decididos a oponerse a esos Estados y dispuestos a recurrir al empleo de métodos no convencionales, incluidos ataques terroristas deliberados contra civiles y los llamados "objetivos blandos", por ejemplo las organizaciones humanitarias.

Si bien esa tendencia general determina algunos de los contextos en que se desarrollan conflictos, en muchas otras partes del mundo ellos se deben fundamentalmente a causas de orden local: económicas, sociales, sanitarias, y otras relacionadas.

Consecuencias para la seguridad de la acción humanitaria
Desplegar actividades humanitarias en zonas de conflictos armados o de violencia interna siempre ha sido una tarea difícil. Actualmente, el CICR tiene una plantilla de 10.000 colaboradores, que desempeñan su labor en 75 países. En todo momento deben trasladarse a zonas donde se han producido combates o atravesar las líneas de frente que separan a partes opuestas. Se reúnen, negocian o tratan con todos los portadores de armas, sean miembros de las fuerzas armadas o de la policía, paramilitares, rebeldes, niños soldados o mercenarios.

La seguridad del personal, así como la de los beneficiarios de las actividades que despliega, es una responsabilidad crucial para el CICR: si bien trabajar en situaciones de conflicto armado o de violencia interna evidentemente supone enfrentar niveles de riesgo elevados, la Institución siempre se ha esforzado por dotarse de iniciativas e instrumentos de gestión de la seguridad que limiten, en la mayor medida de lo posible, la exposición a esos riesgos.

El entorno de seguridad "típico" suele describirse como aquel en que el riesgo principal es encontrarse en el momento equivocado en el lugar equivocado. Cabe señalar, puesto que estamos examinando algunas de las características de los riesgos en los contextos actuales, que ese tipo de entorno de seguridad sigue siendo el más frecuente en las actividades que el CICR actualmente despliega en el mundo.

Dicho esto, en 2003, el CICR fue víctima de una serie de ataques deliberados en los que perdieron la vida cuatro de nuestros colaboradores, en Afganistán y en Irak. Otro colega resultó muerto en un tiroteo en Bagdad. Varias otras organizaciones, entre ellas la Media Luna Roja Afgana, organismos de la ONU y algunas ONG, trágicamente sufrieron pérdidas similares.

Dos de los tres ataques deliberados, específicamente los que se perpetraron en el norte de Kandahar en marzo y en el sur de Bagdad en julio, parecen haberse debido al hecho de que aparentemente se asocia la presencia del CICR con la acción política y militar que conducen las fuerzas internacionales en esos contextos; en cambio, el ataque con un coche bomba contra las oficinas del CICR en Bagdad fue deliberadamente dirigido contra la Institución.

¿Fue esto algo nuevo? A decir verdad, no: el CICR ya había sido objeto de ataques deliberados en ciertos contextos, en los que perdió a varios de sus colaboradores. Esos ataques se cometieron en Burundi y Chechenia en 1996, en la República Democrática del Congo en 2001. En esos casos otras organizaciones también sufrieron trágicas pérdidas.

Así pues, ¿qué es nuevo en la actualidad? Desde el punto de vista del CICR, lo nuevo en el contexto actual es la índole general de la amenaza, el hecho de que no está circunscrita geográficamente. El concepto de seguridad que el CICR ha adoptado fue definido esencialmente sobre la base de cada contexto. Cada delegación en el terreno evalúa su entorno de seguridad sobre la base de una serie de indicadores institucionales –los llamamos pilares de seguridad-, entre los que figura de manera predominante el de la aceptabilidad.

Sin embargo, hoy en día esos indicadores pueden ser adecuados en un contexto dado y, no obstante, nuestros colaboradores pueden ser objeto de ataques cometidos por actores externos.

Un factor que complica las cosas es que el acceso a los grupos que cometen esos ataques es, en la actualidad, muy difícil, si no directamente imposible. De todos modos, para el CICR, el diálogo con todos los actores involucrados en una situación de conflicto o que puedan influir en la solución de ésta es un elemento fundamental de sus procedimientos operacionales. Sin ese diálogo, es imposible alcanzar los niveles de aceptabilidad requeridos y, por lo tanto, resulta imposible llegar hasta las poblaciones en riesgo para realizar nuestras actividades de protección y asistencia.

Además, en un contexto polarizado, se espera que cada actor tome partido. Uno es amigo o enemigo, aliado o contrario. Esto hace que la acción de actores como el CICR, que invoca los principios de independencia y de neutralidad, se vuelva muy compleja. De allí surge manifiestamente un problema de percepción de la legitimidad de la acción humanitaria y, en particular, de la modalidad independiente y neutral con la que el CICR trabaja.

Ello conlleva, para los actores humanitarios, dos riesgos específicos: ser rechazados o ser instrumentalizados.

En la actualidad, se encuentra potencialmente en riesgo todo actor cuya acción es percibida como una contribución, de la manera que sea, a la estabilización o a los esfuerzos de transición que se realizan en Afganistán o a la ocupación de Irak. Por otra parte, dado que la identidad del CICR es percibida en algunos ámbitos como fundamentalmente occidental –debido a nuestros fondos, nuestro emblema, nuestra Sede-, es elevado el riesgo de que erróneamente se considere a nuestra Institución como integrante de la acción política y militar que conduce la fuerza internacional.

Independientemente de los motivos que los hayan causado, el CICR condenó con vehemencia los ataques contra su personal, que afectan gravemente su capacidad de prestar protección y asistencia en la medida en que lo requieren las situaciones en Irak y en Afganistán.

Otro riesgo que corre la Institución es el de ser instrumentalizada; en otras palabras, el riesgo de que algunos actores estatales que realizan una acción humanitaria la incluyan dentro de la gama de instrumentos a su disposición para la conducción de su campaña contra las actividades terroristas. En los últimos meses, se han observado diversas expresiones en ese sentido. Entre ellas, declaraciones de algunos Gobiernos que describen su acción militar en Irak y en Afganistán como "principalmente humanitaria". Otro ejemplo es la instauración del concepto de Equipo de Reconstrucción Provincial por las fuerzas internacionales en Afganistán. Como resultado, se difuminan las líneas que separan el papel y los objetivos de los actores políticos y militares, por un lado, y los de los actores humanitarios, por otro, lo que genera graves problemas tanto en lo que respecta a la imagen como a las actividades operacionales, para una organización como el CICR.

La respuesta del CICR
¿Cómo el CICR prevé abordar algunas de las consecuencias más acuciantes de ese problema? Para responder a esta pregunta, me gustaría compartir con Ustedes algunas de nuestras reflexiones actuales y retomar algunas de las ideas que surgieron en el documento de debate que nos remitió la OCHA para esta reunión.

El concepto de gestión de la seguridad del CICR se basa en los siguientes parámetros centrales:

• el CICR tiene una cultura de gestión en gran medida descentralizada y que tiene en cuenta las iniciativas provenientes del terreno. Esto también se aplica a la gestión de la seguridad. Se cree firmemente que el que está más cerca de las poblaciones en riesgo es el que está en mejores condiciones para analizar los acontecimientos y formular estrategias.
• Para ser eficaz, esa amplia autonomía del terreno debe incorporarse dentro de marcos institucionales claramente definidos: nuestro cometido, nuestros principios y el concepto de seguridad que hemos adoptado.

Para el CICR, la gestión de la seguridad supone que esa responsabilidad también recae en los responsables de las actividades operacionales. No existe una separación entre la gestión de la seguridad y la gestión operacional. La evaluación de los riesgos y las amenazas forma parte de la definición de la estrategia operacional.

Cuando, hace diez años, se anexó la unidad de seguridad al departamento de actividades operacionales en la Sede, los responsables de las actividades operacionales sobre el terreno establecieron una condición previa fundamental: que la responsabilidad por la gestión de la seguridad siguiera correspondiéndoles. Por ello, la unidad de seguridad tiene más una función de guardián y se ocupa, principalmente, de elaborar una política general y de realizar tareas de supervisión, apoyo y capacitación.

• El CICR también está convencido de que la seguridad, mucho antes de llegar a ser un asunto de protección física, es una cuestión de aceptación y percepción de la Institución, del comportamiento individual de los delegados y de la habilidad de escuchar, comunicarse y proyectar una imagen consistente y coherente ante todos los actores que intervienen en un conflicto. En otras palabras, la habilidad de ser predecible: que se perciba que la Institución hace lo que dice hacer.

¿De qué manera el contexto cambiante que antes describimos influye en esta visión general del CICR?

-Ante tragedias como las ocurridas el año pasado, el CICR podría verse tentado de centralizar más las decisiones en la Sede. Sin embargo, está convencido de que debe mantener la modalidad de la descentralización.

-Necesita incorporar la naturaleza global de la amenaza; en otras palabras, el concepto de gestión de la seguridad debe incluir acciones destinadas a sensibilizar acerca de los peligros y a mejorar el nivel de preparación ante éstos, que pueden surgir más allá de las fronteras de un conflicto dado e influir en él.

-Esto también exige nuevas maneras de comunicarse con las diferentes partes en una situación dada. Significa, en particular, hallar maneras de comunicación con los que hoy en día pueden malinterpretarnos o rechazarnos.

-Significa, asimismo, defender con vehemencia la acción humanitaria neutral e independiente. ¿Viejas recetas para un mundo diferente? No, por cierto, desde nuestro punto de vista. Más bien lo contrario: una posición basada en principios y mantenida con convicción ante el desafío que se presenta.

Sin duda, el CICR debe ser mucho más eficiente en los siguientes aspectos:

• lograr una mayor participación del personal local en el análisis y la evaluación de las condiciones de seguridad que se realizan en los respectivos contextos (este aspecto está debidamente subrayado en el documento de debate). Asimismo, debatir más sobre temas de seguridad con socios nacionales o locales importantes, como nuestros colegas de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
• explicar porqué los principios de imparcialidad y de independencia son importantes; porqué la neutralidad es pertinente.

Por imparcialidad entendemos, simplemente, que la acción humanitaria debería beneficiar a las personas independientemente de su origen, su raza, su género, su credo, etc. Es decir que nadie debería ser privado de asistencia y protección a causa de las creencias que pudiera tener. Sabemos que existen otras definiciones de este término, pero no es éste el principio que genera más controversias.

Por independencia entendemos que nuestra acción humanitaria debe estar separada, y ser percibida de ese modo, de los procesos de toma de decisiones políticas. La razón de esto es clara: en cualquier conflicto, las partes tenderán a rechazar a los actores humanitarios de los que sospechan que tienen motivaciones políticas ocultas.

Esto explica, y seguramente no los sorprenderá, porqué insistimos con tanta inflexibilidad por que se respeten las identidades, los cometidos y las modalidades de trabajo respectivos de cada organización. Nos complace comprobar que esa cuestión se incluye de manera destacada en el documento de debate. Sin embargo, diferentes tipos de enfoques integrados, donde se combinan herramientas políticas, militares, humanitarias y de reconstrucción, recomendados por la ONU y por algunos Estados, en nuestra opinión son contrarios a ese principio, y el CICR no puede suscribir, y no suscribirá, esas políticas.

En ese sentido, quisiéramos subrayar nuestra preocupación respecto de la referencia, en el documento de debate de la OCHA, a un compromiso con una "acción común", como el "retiro de los actores humanitarios...en zonas donde se cometan sistemáticamente infracciones graves". Si bien entendemos el propósito de esa referencia, hemos experimentado situaciones en las que por ese tipo de condiciones, en Afganistán y en Irak por ejemplo, se abandonó a la población con el pretexto de que estaba bajo el control de una parte, a la que la comunidad internacional intentaba aislar o condenar al ostracismo.

El principio de neutralidad tampoco se entiende fácilmente. A menudo se lo confunde con la indiferencia. El CICR no es neutral ante las violaciones del derecho internacional humanitario. Lo que el CICR no hace es tomar partido en un conflicto o atribuir la culpa a una u otra parte. Consideramos los conflictos como hechos y hacemos comentarios sobre la conducción de las hostilidades.

Así pues, la neutralidad tiende a un fin, no es un fin en sí misma. Es una herramienta para mantener algunos canales abiertos que nos facilitarán la acción concreta. Tratamos de mantener el diálogo abierto con todas las partes; nunca nos negaríamos a dialogar con actores que tengan poder sobre la población. No nos pronunciamos acerca de su valor como interlocutores y tampoco les conferimos un rango particular.

La defensa de una acción humanitaria independiente y neutral también supone exigir que se mantenga una clara distinción entre la acción humanitaria y la acción política y militar. No porque el CICR huya de lo militar; por el contrario, queremos tener, y por lo general tenemos, un diálogo fluido con los militares. Tampoco porque sostengamos que en circunstancia alguna, cuando otros actores no pueden cumplir su misión, una unidad militar pueda ser un último recurso. Pero queremos evitar que se elimine esa distinción debido a que se caracterizan como humanitarias las campañas militares de "corazones y mentes" o los esfuerzos de reconstrucción.

En ese sentido, el CICR tiene un problema con los Equipos de Reconstrucción Provincial en Afganistán. No en lo que respecta a los objetivos militares o de seguridad propiamente dichos que se han fijado. En virtud de nuestra neutralidad, no es ése un aspecto que deseamos comentar. Sin embargo, estamos preocupados porque incorporan las respuestas humanitarias en un concepto militar y de seguridad general, en el que responder a las necesidades de partes de la población puede ser un componente de una estrategia para derrotar a un adversario o a un enemigo.

Puede haber argumentos para defender ese enfoque. Sin embargo, es importante subrayar que esa definición y ese enfoque de la acción humanitaria contradicen los principios del CICR y que el CICR no puede ni debe adoptarlos, ni participar en ellos.

Sabemos que esa postura puede hacer creer que el CICR quiere, una vez más, mantenerse "aparte", que el mundo cambia y el CICR sigue insistiendo con las viejas recetas. Nada está más lejos de nosotros. En el documento de debate, se incluyen numerosos comentarios útiles, que ilustran las contradicciones y las debilidades de la comunidad humanitaria en su conjunto. El CICR no se considera autosuficiente y está deseoso de aprender de la experiencia de los otros.

En ese sentido, estamos sinceramente decididos a participar con todos los actores humanitarios y otros interesados en un diálogo transparente sobre estas cuestiones, tanto en lo que respecta a situaciones de conflicto específicas en las que por lo general es vital compartir el análisis y la evaluación de las amenazas, como en debates más conceptuales, a través de los que se puede lograr avances en la comprensión de las respectivas interpretaciones de la acción humanitaria.

Reconocemos plenamente que hoy en día existen muchas definiciones de acción humanitaria diferentes de la nuestra. No estamos diciendo que todos los demás actores deberían o podrían adherirse a nuestra definición y a nuestra filosofía operacional. También reconocemos que ha habido, y puede haber en el futuro, situaciones en las que nuestro enfoque no logró alcanzar los resultados previstos y otros actores debieron intervenir.

Por otra parte, creemos firmemente que debemos dar a conocer nuestra posición: es importante que seamos capaces de transmitir que participaremos en, por ejemplo, un diálogo, un proceso de consultas o una acción coordinada con otros actores, y que no participaremos en, por ejemplo, acciones coordinadas o dirigidas por otros actores. Estamos decididos a mantener nuestro procedimiento operacional basado en principios, pues creemos que es eficaz y necesario.