Monsieur le Président,
Excellences,
Mesdames et Messieurs les Délégués,
Mesdames, Messieurs,

Avant toute chose, je tiens à faire part à la Commission des affaires juridiques et politiques de la profonde gratitude du Comité international de la Croix-Rouge pour avoir convoqué cette réunion spéciale sur des thèmes d’actualité ayant trait au droit international humanitaire.

Depuis 1999, année où l’OEA a pris l’initiative d’organiser des réunions sur cette branche du droit, celles-ci ont toujours constitué un forum d’échange privilégié entre les États américains et le CICR. Elles viennent en effet enrichir de manière très constructive le dialogue permanent que le CICR entretient bilatéralement avec l’Organisation et avec tous les gouvernements de cette partie du monde – surtout par l’intermédiaire de ses délégations et bureaux de Bogota, Buenos Aires, Brasilia, Caracas, Ciudad Guatemala, Lima, Mexico, Puerto España, Puerto Principe, San José et Washington.

Ce dialogue tend à un but qui, en soi, est simple mais dont la réalisation est extrêmement complexe, aujourd’hui peut-être plus que jamais. Brièvement dit, il s’agit pour le CICR de protéger la vie, l’intégrité et la dignité des victimes des conflits armés et d’autres situations de violence, telles que troubles et tensions internes. C’est précisément sur ce dernier sujet que porte la présente réunion.

Monsieur le Président,

Il y a quelques semaines, la Banque mondiale a publié son Rapport sur le développement dans le monde 2006, dont le thème central est le problème de l’inégalité. Il en ressort que la région de l’Amérique latine et des Caraïbes reste celle qui connaît les niveaux les plus élevés d’inégalité, juste après l’Afrique. Il ne fait effectivement pas de doute que cette région doit toujours faire face à des problèmes économiques et sociaux considérables, qui menacent la stabilité politique et entravent la croissance économique de la plupart des États. La déliquescence sociale qui en résulte se traduit par une criminalité galopante – souvent liée au narcotrafic –, des manifestations de mécontentement social ou encore un taux d’émigration élevé. Dans de nombreux pays, sinon dans la majorité, on enregistre une augmentation progressive des tensions et des épisodes sporadiques de troubles internes, lesquels peuvent à leur tour donner lieu à des situations alarmantes sur le plan humanitaire.

C’est là une source de préoccupation croissante pour le CICR en Amérique latine et dans les Caraïbes. Ces dernières années, l’institution a observé des schémas de violence récurrents dans nombre des situations de troubles et de tensions qui ont surgi dans la région. Ces phénomènes ont de lourdes conséquences sur le plan humanitaire et se paient souvent cher au niveau politique.

Plusieurs facteurs contribuent au degré de violence qui se manifeste dans une situation déterminée. Il en est sur lesquels une organisation comme la Croix-Rouge n’a que très peu de prise, si bien qu’elle ne peut pas prendre de mesures efficaces pour prévenir les souffrances qu’ils causeront. En outre, les conditions de sécurité peuvent l’empêcher d’avoir accès aux victimes. Étant donné les niveaux de violence que l’on observe dans certaines zones – surtout urbaines – du Brésil, d’El Salvador, du Guatemala, du Honduras, de la Jamaïque ou de Haïti, la capacité de la Croix-Rouge à mettre en place des programmes de prévention est compromise. Le CICR n’est certes pas indifférent aux besoins en assistance humanitaire des victimes, mais il est conscient que cette violence limite les possibilités d’action à tel point qu’il faut une approche à la fois plus globale et plus intégrée que celle qu’il peut proposer dans le cadre de son mandat.

D’autres facteurs, en revanche, se prêtent à une approche stratégique à visées préventives. Autrement dit, ils permettent de prédire que les interventions de la Croix-Rouge – et en particulier du CICR – donneront des résultats concrets. Ces facteurs se situent surtout au niveau des autorités, ou plutôt des possibilités dont disposent celles-ci pour limiter la violence et garantir que la vie, l’intégrité et la dignité des personnes seront protégées, conformément au droit international.

Monsieur le Président,

Le droit international qui protège les personnes dans les situations de troubles ou de tensions internes ne semble pas exempt de certaines faiblesses (ou d’un certain manque de ressources). Celles-ci tiennent, d’une part, à la différence qui existe entre ces situations et les conflits armés, et, d’autre part, au fait qu’il n’existe pas de régime visant spécifiquement à protéger les personnes dans ce type de circonstances. Je m’explique.

Les troubles et tensions internes sont des situations qui n’ont pas de définition juridique propre. Les traités de droit international humanitaire ne les mentionnent que pour les distinguer des conflits armés.

C’est le cas, en particulier, de l’article 1.2 du Protocole additionnel II de 1977, de l’article 1.2 du Protocole II de 1996 annexé à la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, du paragraphe 2 de l’amendement à l’article premier de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, de l’article 22.2 du Deuxième Protocole de 1999 relatif à la Convention de 1954 pour la protection des biens culturels, et des alinéas d) et f) de l’article 8.2 du Statut de Rome de 1998.

Ces dispositions permettent de délimiter le champ d’application du droit international humanitaire. Elles précisent que ce droit ne s’applique ni en cas de troubles ni en cas de tensions internes.

Les troubles revêtent généralement la forme de perturbations de l’ordre public, accompagnées d’actes de violence. Les tensions internes, elles, ne sont pas nécessairement accompagnées de violence, mais l’État recourt à des pratiques comme la détention massive des opposants ou la suspension de certains droits humains – souvent pour éviter, précisément, que la situation ne dégénère en troubles.

L’une et l’autre situations diffèrent du conflit armé. Toutefois, si l’on n’a pas de difficulté à distinguer une situation de troubles d’un conflit armé international, il n’en va pas de même dans le cas des conflits armés internes.

Dans un conflit armé interne, en effet, des forces ou des groupes armés engagent des hostilités ouvertes qui ne se limitent pas à des actes de violence isolés ou sporadiques. Pour qu’une situation soit qualifiée de « conflit armé », il faut que la violence atteigne un certain niveau d’intensité. La conduite des hostilités suppose alors que les parties au conflit disposent d’un minimum d’organisation, faute de quoi elles ne pourraient pas mener des activités concertées et, qui plus est, généralement axées sur un objectif déterminé.

Or les troubles peuvent être très violents, et même la partie non étatique peut être assez organisée. Il en résulte une ambiguïté qui ne permet de qualifier les situations qu’en les évaluant concrètement au cas par cas. Le critère décisif demeure l’intensité de la violence.

Qualifier une situation est bien plus qu’un exercice théorique : la qualification a des conséquences directes pour les victimes de la violence. Elle conditionne l’application de règles offrant une protection qui s’avère plus ou moins détaillée selon que l’on est en présence de troubles ou d’un conflit armé. Or l’expérience montre qu’en matière de protection des personnes, plus les règles sont détaillées, plus on a de chances qu’elles soient effectivement respectées.

Si une situation est qualifiée de conflit armé, le droit international humanitaire s’applique. Dans le cas d’un conflit armé non international, l‘article 3 commun aux Conventions de Genève de 1949 pose des limites à la conduite des parties au conflit.

Cet article garantit une protection contre la violence et l’arbitraire aux personnes qui ne participent pas ou plus aux hostilités, y compris lorsqu’il s’agit de membres des forces armées. Il dispose que les blessés et malades devront être recueillis et soignés sans discrimination. De plus, il prévoit des modalités pour que les organisations humanitaires, et en particulier le CICR, puissent accomplir leur travail en faveur des victimes.

L’article 3 commun oblige aussi les parties à un conflit à faire tout leur possible pour que d’autres dispositions du droit humanitaire puissent s’appliquer, en particulier les dispositions ayant trait aux conflits armés internationaux – qui, de manière générale, ont été beaucoup plus élaborées.

Il faut ajouter que ces règles ont été étoffées et complétées par le Protocole additionnel II de 1977. En outre, on a adopté un nombre croissant de traités dont les dispositions s’appliquent à la fois aux conflits armés internationaux et non internationaux. C’est notamment le cas de l’article 1.2 du Protocole additionnel II de 1977, de l‘article 1.2 du Protocole II de 1996 annexé à la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, du paragraphe 2 de l’amendement à l’article premier de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, et de l’article 22.2 du Deuxième Protocole de 1999 relatif à la Convention de 1954 pour la protection des biens culturels.

L’efficacité de ces règles est renforcée par le droit pénal international. Ainsi, les infractions graves à l’article 3 commun constituent, en principe, des crimes de guerre. En effet, l’article 8.2.c du Statut de Rome de 1998 mentionne quatre crimes de guerre qui constituent des infractions à l’article 3 commun, auxquels il ajoute à l’alinéa 2.e douze autres crimes qui sont autant de violations graves des lois et coutumes applicables aux conflits armés ne présentant pas un caractère international.

C’est la première fois qu’un traité multilatéral reconnaît explicitement que des crimes de guerre peuvent être commis dans le contexte d’un conflit armé non international. Jusqu’en 1998, les traités qui réglementaient la répression de tels crimes – notamment les quatre Conventions de Genève et leur Protocole additionnel I – ne s’appliquaient qu’aux conflits armés internationaux.

Toutefois, avec l’adoption du Statut du Tribunal pénal international pour le Rwanda en 1994, la jurisprudence du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie à partir de 1995 et une pratique de plus en plus répandue des États dans les domaines législatif et judiciaire, on voyait s’imposer la conviction que des crimes de guerre pouvaient également être commis dans le cadre d’un conflit armé non international et que l’obligation de punir ces crimes, énoncée dans les Conventions de Genève et leur Protocole additionnel I, existait indépendamment de la nature du conflit armé en question.

L’élément essentiel à retenir est que le droit international humanitaire réglemente de manière assez détaillée la protection des victimes d’un conflit armé interne – d’abord par l’article 3 commun, mais aussi par les dispositions d’autres traités, notamment le Protocole additionnel II de 1977. En outre, le droit international coutumier permet de combler certaines lacunes dans la mesure où il confirme que bon nombre des normes relatives aux conflits armés internationaux s’appliquent également aux conflits armés non internationaux. Ces normes, si elles sont correctement utilisées et dûment appliquées, constituent un des moyens les plus efficaces d’alléger les souffrances causées par les conflits armés.

Monsieur le Président,

La difficulté principale rencontrée dans l’application du droit international humanitaire tient non pas au contenu du droit, mais à la qualification de la situation, c’est-à-dire la question de savoir si une situation de violence peut ou non être assimilée à un conflit armé.

Le droit international des droits de l’homme, par contre, ne présente pas la même difficulté car il s’applique en toute situation.

En cas de troubles et de tensions internes, le problème que pose le droit des droits de l’homme provient du fait qu’il n’offre manifestement pas de régime de protection comparable à celui du droit international humanitaire.

Premièrement, la protection qu’offre le droit des droits de l’homme peut faire l’objet de dérogations. Même si celles-ci sont soumises à des exigences strictes de nécessité et de proportionnalité, la possibilité de suspendre certains droits humains en cas d’urgence affaiblit forcément la protection des personnes. Malgré l’existence d’un noyau dur de droits indérogeables, la suspension d’autres droits peut créer un climat favorable à des infractions. Ce risque s’accroît si un État peut suspendre des droits sans que les conditions formelles et matérielles justifiant une dérogation ne soient remplies. Il n’existe pas toujours de mécanismes garantissant le respect de ces conditions. Et même s’il en existe, ils ne sont pas toujours utilisés comme ils devraient l’être.

Deuxièmement, le droit international des droits de l’homme est juridiquement contraignant pour les États et leurs agents. En principe, ce sont eux qui ont le monopole de la force. Néanmoins, dans une situation de troubles internes, les acteurs non étatiques peuvent commettre des actes extrêmement violents, qui peuvent prendre pour cible non seulement les autorités, mais aussi des personnes et des biens qui n’ont rien à voir avec elles. En avril 2004, au Pérou, des manifestants ont lynché le maire de la ville d’Ilave, dans le département de Puno. D’autres lynchages ont eu lieu en Bolivie, au Guatemala et au Mexique. Il semble qu’on ne sache pas très bien dans quelle mesure les acteurs non étatiques sont obligés de respecter le droit des droits de l’homme. En ce sens, ce droit semble accorder une protection asymétrique puisqu’il ne régit pas la conduite des acteurs non étatiques. Ceux-ci sont soumis au droit national, notamment au droit pénal qui permet de punir les actes violents commis contre des personnes et des biens.

Troisièmement, les normes des droits de l’homme ne tiennent pas particulièrement compte des caractéristiques d’une situation concrète, par exemple d’une situation de troubles ou de tensions internes. L’absence d’une réglementation détaillée comme celle que prévoient les traités de droit international humanitaire peut rendre l’application de ces normes plus difficile, malgré les contributions qu’apportent certaines instances telles que la Cour et la Commission interaméricaines des droits de l’homme.

C’est justement pour cette raison que le droit international humanitaire devient de plus en plus précis. Ainsi, il ne pouvait pas se contenter d’une règle prescrivant que les personnes civiles devaient être protégées contre les effets des conflits armés. Il était nécessaire de réglementer cette protection en détail afin qu’elle soit réellement appliquée par les parties au conflit.

Par exemple, il n’est pas facile de faire découler du droit à la vie des restrictions sur l’usage de la force, notamment lorsqu’il s’agit d’armes à feu dans un contexte autre qu’un conflit armé.

Avec, peut-être, la détention sans procès en bonne et due forme, l’emploi de la force et des armes à feu est un des risques majeurs encourus par des personnes prises dans une situation de troubles ou de tensions internes.

L’usage des armes à feu a été réglementé lorsqu’il s’agit de faire respecter la loi. Sur le plan international, il faut mentionner surtout les Principes de base sur le recours à la force et l’utilisation des armes à feu par les responsables de l’application des lois, adoptés en 1990, ainsi que le Code de conduite de 1979 pour lesdits fonctionnaires. Ce ne sont pas des textes juridiquement contraignants, mais ils jouissent d’une large acceptation et ils offrent des orientations susceptibles de faciliter, dans la pratique, le respect de droits comme le droit à la vie. En particulier, ils limitent l’usage des armes aux cas exceptionnels où celui-ci semble absolument nécessaire et inévitable pour atteindre un objectif légitime.

Malheureusement, l’utilisation arbitraire d’armes à feu en cas de troubles ou de tensions internes n’est pas rare. Elle a inévitablement des conséquences tragiques, et contribue à exacerber la violence.

Monsieur le Président,

En Amérique latine et dans les Caraïbes, les autorités qui interviennent pour maîtriser les troubles ou tensions internes ont une énorme responsabilité s’agissant de respecter la vie, l’intégrité et la dignité des personnes auxquelles elles font face.

Il est par conséquent dangereux de confier des missions de maintien ou de rétablissement de l’ordre public à des forces qui ne disposeraient pas d’un cadre juridique, doctrinal et opérationnel leur permettant de réduire au minimum les risques tout en donnant aussi à l’État les moyens de contrôler leur comportement. Il y a danger, en outre, si les forces n’ont pas pu assimiler les règles, principes et normes qui garantissent la protection des personnes, et si elles sont dotées d’armes conçues pour faire la guerre.

À cet égard, il convient parfois de se demander, quand on entend un certain langage, si l’idée n’est pas précisément d’assimiler à une guerre des situations qui n’en sont pas. En Bolivie, par exemple, on a parlé de la « guerre du gaz », ce qui engendre un climat très dangereux pour la protection des personnes et ouvre facilement la porte à toutes sortes de violations des droits de l’homme.

Cette tendance ne fait qu’entretenir la confusion entre droit international humanitaire et droit des droits de l’homme. Or, si ces deux branches du droit international ont le même but, à savoir protéger la vie, l’intégrité et la dignité des personnes, elles partent de principes différents.

Certains concepts sont propres à la guerre et ne peuvent pas s’appliquer à d’autres situations de violence. L’un d’eux a trait aux objectifs dont la destruction est considérée comme légitime parce qu’elle contribue à affaiblir les forces de l’adversaire, avec pour corollaire l’interdiction d’attaquer, notamment, les personnes et biens civils.

Cette distinction manque dans les situations de troubles ou tensions internes, dans lesquelles, par définition, il ne peut exister d’objectifs militaires et le droit à la vie est absolu. Dans les troubles ou tensions, l’emploi d’armes létales se limite à ce qui est strictement inévitable pour protéger une vie, l’usage de la force ne peut être que défensif et jamais offensif, les dommages causés à des tiers ne peuvent être mis en balance avec la nécessité d’atteindre un objectif, et ce dernier ne saurait consister à causer la mort.

Monsieur le Président,

Les règles du droit international humanitaire ne sont pas toutes incompatibles avec la protection des personnes dans un contexte de troubles ou de tensions internes. De fait, il a été possible d’identifier une série de principes visant à protéger la personne humaine qui permettent de surmonter certaines des difficultés que nous avons mentionnées, en particulier en matière de qualification des conflits. Il s’agit de normes basées sur des principes fondamentaux qui sous-tendent le droit international humanitaire, à savoir les principes d’humanité, de non-discrimination et de respect des garanties fondamentales.

À cet égard, il convient de signaler un document appelé « Déclaration de Turku », du nom de la ville finlandaise dans laquelle cette déclaration fut adoptée en 1990. À l’origine élaboré par un groupe d’experts, il fut ensuite approuvé au niveau des Nations Unies.

La Déclaration de Turku constitue aujourd’hui une référence qui reprend bon nombre des règles coutumières liant les États et les acteurs non étatiques dans n’importe quelle situation de violence. Elle a même servi de fondement à des arguments de droit dans la jurisprudence du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie.

Les rapports sur les règles fondamentales d’humanité que le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies a présentés à la Commission des droits de l’homme entre 1998 et 2004 signalent des faiblesses importantes dans ce domaine. Quoi qu’il en soit, la plupart des normes ne peuvent servir qu’à orienter l’élaboration de mesures nationales plus détaillées. Les États se trouvent alors confrontés au même type de problèmes que lorsqu’ils mettent en œuvre les normes du droit des droits de l’homme.

Ce qui est certain, c’est qu’il existe aujourd’hui en Amérique latine et aux Caraïbes, en matière de sécurité publique, des situations qui exigent des mesures concrètes de la part des États. Devant l’accroissement des inégalités socioéconomiques, on ne peut exclure que le phénomène des troubles et tensions internes s’accentue ces prochaines années.

C’est pour cette raison que le CICR a entamé un dialogue avec des experts et avec certains États de la région au sujet des défis qui se posent dans le domaine du maintien de l’ordre public. Il a en particulier organisé en juin 2005, avec l’Institut interaméricain des droits de l’homme, une réunion d’experts sur cette problématique. Il s’agissait d’analyser l’ensemble de questions qui se posent en matière de protection des personnes dans les situations de troubles et tensions, notamment en ce qui concerne l’usage de la force. Cette réunion a été l’occasion d’examiner à la lumière de la réalité latino-américaine et caribéenne nombre des problèmes que nous avons évoqués. Elle a permis de définir une série de lignes directrices susceptibles d’aider les États à modifier certains modèles ou procédures qui semblent souvent agir en catalyseurs de troubles. Ce sont là des résultats qui méritent sans aucun doute d’être approfondis. Le CICR espère pouvoir avancer dans cette direction, avec l’appui des États américains.

Merci.