Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) a le plaisir de présenter ses appels d’urgence 2009, qui donnent une vue d'ensemble des priorités et des défis opérationnels les plus importants pour l'année à venir. Il y analyse les situations auxquelles sont confrontées ses délégations et ses missions sur le terrain dans quelque 80 pays à travers le monde et met en relief les objectifs et les besoins de financement correspondants. Les appels d’urgence établissent le plan d’action du CICR pour répondre aux besoins des personnes touchées par des conflits armés ou d'autres situations de violence, tels qu’ils ont été définis au moment de la rédaction de ce document en novembre 2008.

Extrait de l’introduction rédigée par Pierre Krähenbühl, directeur des opérations au CICR.

Dans les conflits armés et autres situations de violence, l’action humanitaire est centrée sur les populations, les risques, les vulnérabilités et les souffrances auxquels elles sont exposées, ainsi que sur les mesures qui doivent être prises pour prévenir, atténuer ou faire cesser ces souffrances. Quoique cela semble aller de soi, il convient de souligner qu’il est essentiel pour le CICR de toujours placer le sort des individus et des communautés au cœur de son analyse et de son action.

Une telle démarche implique de comprendre les nombreux facteurs qui ont des incidences sur la sécurité et le bien-être des populations, ainsi que les séquelles physiques et psychologiques profondes dont souffrent les personnes qui ont survécu à la violence armée. Depuis toujours, l’objectif prioritaire de l’action humanitaire est de sauver la vie des personnes directement touchées par un conflit, telles que les blessés, les civils en danger, les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays qui fuient les zones de combat et les détenus exposés aux risques de mauvais traitements ou de disparition. Toute action destinée à répondre aux besoins vitaux immédiats de personnes en danger doit viser ce même objectif.

L’extrait ci-dessous, tiré d’un document de planification d’une délégation du CICR, illustre de façon poignante les diverses façons dont un conflit peut accroître la vulnérabilité des populations :

« (…) La plupart des violations du droit international humanitaire ont donné lieu à des déplacements, massifs ou non, en contraignant les civils à fuir pour sauver leur vie, à abandonner leur communauté, leur foyer et leurs terres, et ont généré la crainte de représailles, la ségrégation sociale, l'incertitude quant à l’avenir et une vulnérabilité accrue. Les victimes d’attaques militaires directes, de mauvais traitements, de violence sexuelle et de contamination par les armes ont subi des conséquences physiques graves telles que des handicaps temporaires ou permanents, des maladies, des grossesses non désirées et des stigmatisations. Elles ont également souffert des conséquences psychologiques de ces événements, qui se traduisent par des cauchemars, des états dépressifs et des troubles mentaux. »

Les conflits armés ont en outre des effets indirects, à savoir des restrictions de déplacement prolongées et diverses formes d’humiliation, la détérioration progressive des conditions sanitaires et d’hygiène dans les zones d'affrontement et les régions alentour, causant des décès dus à des maladies transmissibles qui peuvent en grande partie être évitées, ainsi que des difficultés d’accès à l’eau potable, à des terres arables, à des services élémentaires ou à une aide humanitaire.

Outre ces conséquences physiques directes et indirectes, les conflits armés ont un impact sur la santé mentale et la sécurité des populations. Là encore, la priorité, l’essence même de l'action humanitaire est de sauver des vies et d’avoir un réel impact en réduisant les souffrances humaines. Dans les efforts qu’il déploie pour prendre en compte les différents besoins des victimes des conflits, le CICR s’est rendu compte de l’énorme impact qu’un traumatisme persistant peut avoir sur les mécanismes de survie et d’adaptation des populations, que ce soit dans un contexte de crise chronique ou du point de vue de leurs capacités à retrouver ou à rétablir des moyens de subsistance et à se tourner vers l’avenir une fois que le conflit a pris fin.

Il convient également de noter que, même si les populations rurales restent au centre de l’action humanitaire dans de nombreux contextes – du Darfour (Soudan) à l'est du Tchad, et des Philippines à Sri Lanka –, ailleurs, notamment à Bagdad, à Mogadiscio ou à Port-au-Prince, l’attention se concentre de plus en plus sur les besoins des populations touchées par des formes urbaines de conflit et de violence..

Le XXIe siècle a vu l’émergence de conflits armés et d'autres situations de violence qui tendent à être moins idéologiques que par le passé. La polarisation qui a marqué la guerre froide s’est caractérisée par la confrontation de visions du monde antagonistes, le risque omniprésent de catastrophe nucléaire et de multiples affrontements par allié interposé, essentiellement en Afrique, en Asie et en Amérique latine.

De nos jours, les conflits sont de plus en plus de nature économique et liés essentiellement à la concurrence qui s’exerce pour l’accès aux ressources énergétiques vitales. Il arrive également qu’ils prennent une dimension tribale, ethnique ou religieuse et qu’ils se caractérisent par la coexistence d’acteurs politiques et non politiques, en particulier des groupes armés dont la raison d’être tend à passer du banditisme à des revendications en matière de propriété foncière et de redistribution des richesses nationales.

Une des caractéristiques les plus frappantes des situations de violence et des conflits actuels est la coexistence de facteurs multiples et leur impact simultané sur les populations menacées. À titre d’exemple, un État faible, des infrastructures délabrées et des hostilités ouvertes entre divers groupes criminels et acteurs mus par des intérêts politiques, conjugués à la dégradation de l’environnement, à la sécheresse, à des inondations ou à des pandémies rendent l’ensemble de la population extrêmement vulnérable, et la définition d’une réponse appropriée sur le plan humanitaire en devient particulièrement difficile.

Ces tendances provoquent également des crises de déplacement tragiques, à mesure que les populations fuient la violence des combats, les menaces que d’autres communautés font peser sur elles, les violences liées à des élections ou à des gangs et d’autres dangers. Les personnes déplacées peuvent tantôt être accueillies par d’autres communautés de leur pays, tantôt se joindre à des mouvements de migration massifs vers les principaux centres urbains ou à des groupes traversant la frontière à grands risques pour trouver la sécurité dans d'autres pays.

Les guerres opposant des États ont été peu nombreuses en 2008, à l'exception des conflits en Géorgie et entre l'Érythrée et Djibouti. Par contre, le nombre de conflits armés non internationaux très complexes et faisant intervenir une multitude d’acteurs est resté élevé. Ce type de conflits prouve l’influence marquée de groupes armés, qui sont souvent instables et ont tendance à se fractionner en groupes dissidents pour se rassembler sous un nouveau commandement. En 2008, comme ces dernières années, plusieurs groupes armés étaient impliqués dans des affrontements avec des États à l'échelon mondial qui, dans certains cas, ont essentiellement pris la forme d’actes de « terrorisme » ou de « contre-terrorisme ».

En 2008, le CICR a continué de consolider la valeur ajoutée de son action humanitaire neutre et indépendante dans plusieurs contextes critiques. Il a ainsi amélioré son accès à certaines zones, étendu la portée de ses opérations en Afghanistan, en République démocratique du Congo (RDC), en Géorgie, en Irak, au Pakistan, aux Philippines, dans la région du Sahel et en Somalie, et poursuivi son action dans des contextes très difficiles, notamment en République centrafricaine, au Tchad, en Colombie, à Sri Lanka, au Soudan et au Yémen. Au cours des 12 derniers mois, il n’a trouvé aucune solution aux problèmes rencontrés en 2007 en Éthiopie et au Myanmar, en dépit du dialogue qu’il a maintenu en permanence avec les autorités concernées.

Fort de son engagement et de sa détermination, le CICR a pu faire face aux contraintes imposées simultanément par un budget initial rigoureux de 933 millions de francs suisses pour le terrain et par 13 rallonges budgétaires de 143 millions de francs allouées aux opérations en Afghanistan, en RDC, en Géorgie, au Kenya (délégation régionale de Nairobi), au Myanmar, au Pakistan, aux Philippines, dans la Fédération de Russie (délégation régionale de Moscou), dans la région du Sahel, au Sénégal (délégation régionale de Dakar), en Somalie, au Soudan, au Yémen et au Zimbabwe (délégation régionale de Harare). Le CICR a ainsi prouvé sa capacité à maintenir un champ d’action étendu et à s’adapter à l’évolution des besoins tout au long de l’année.

Cette année, la stratégie de déploiement et d’intervention rapides adoptée en 2007 a été mise en œuvre avec succès au Kenya (en janvier), au Myanmar (en mai) et en Géorgie (en août). Plusieurs aspects de cette stratégie se sont avérés particulièrement efficaces et utiles, notamment la liste des ressources humaines (mobilisation et qualité), le processus de prise de décision plus rapide de la phase d’évaluation initiale à l’appel préliminaire, la mise en œuvre, et l’apprentissage rapide des leçons tirées de l’expérience.

Les efforts individuels et collectifs déployés par le CICR pour constituer des réseaux en engageant un dialogue avec un large éventail d’États et d’autres acteurs se sont révélés particulièrement déterminants dans plusieurs contextes. Son dialogue permanent avec divers protagonistes dans le monde musulman s’est à nouveau avéré efficace. En outre, une plus grande attention a été accordée au dialogue avec des acteurs étatiques émergents et particulièrement importants qui occupent une position influente.

En 2009, le CICR mettra l’accent sur deux grands défis opérationnels : comprendre clairement la diversité des situations dans lesquelles il est amené à travailler, ainsi que leur nature spécifique, et garantir une action efficace pour répondre aux besoins des populations touchées.

Accès et proximité

Le principal défi que le CICR doit relever en permanence est d'obtenir l’accès aux personnes touchées par un conflit armé ou d’autres situations de violence. L’institution entend avoir un réel impact et sauver des vies en menant une action adaptée au contexte et aux besoins. Quoiqu'essentielle, la proximité avec ces personnes n’est jamais garantie. Les questions de sécurité jouent un rôle fondamental à cet égard. Il est de plus en plus évident que la proximité signifie à la fois être physiquement proche des victimes (ce qui impliquera une plus grande décentralisation du personnel et des bureaux en 2009), être sensible aux réalités et aux vulnérabilités et les comprendre pleinement. Il faut pour cela accepter la diversité et être capable d’interagir sans s’attacher à des idées ou à des notions préconçues. Il convient de répondre aux besoins des populations en étant conscient de leur dignité, de leur sensibilité et de leur générosité respectives.

Perception, acceptation et dialogue avec toutes les parties prenantes

La perception et l’acceptation sont interdépendantes. Elles sont toutes deux influencées par la qualité des activités du CICR en faveur des personnes touchées par un conflit, la mesure dans laquelle son action est jugée pertinente, la crédibilité des efforts qu’il fournit pour faire respecter les règles du droit international humanitaire et la discipline à laquelle il se soumet pour se conformer à ses principes fondamentaux. Elles sont également conditionnées par la qualité du dialogue que le CICR établit avec toutes les parties engagées dans des conflits armés et d’autres situations de violence ou qui sont en mesure de les influencer.

Ces paramètres revêtent une importance particulière au vu de l’impression croissante parmi les nombreuses parties engagées dans des zones de conflit qu’il existe un décalage entre les intentions déclarées de la communauté humanitaire dans son ensemble, d’une part, et ses capacités et son impact effectifs sur le terrain, d’autre part.

Préserver le caractère neutre et indépendant de l’action humanitaire

Le secteur humanitaire en général continue d’évoluer à différents égards, tant dans le contexte de la réforme des Nations Unies qu’en raison de la consolidation dans plusieurs pays des approches dites « globales », qui font que l’action et les moyens humanitaires sont considérés comme étant profondément ancrés dans des stratégies militaires.

L’engagement dont fait preuve le CICR pour démontrer la valeur ajoutée spécifique de son action humanitaire neutre et indépendante et la pertinence du droit international humanitaire reste par conséquent un facteur déterminant dans les situations de conflit actuelles. En coopération avec les Sociétés nationales partenaires, le CICR s’emploie à rester centré sur l’objectif qu’il s’est fixé d’avoir un réel impact sur les populations vivant dans des zones de conflit à travers le monde. Il s’efforce aussi, dans la mesure du possible, de garantir qu'il fait tout ce qu’il a dit vouloir faire.

Mettre l’accent sur la gestion des opérations et de la sécurité

Les possibilités d’accès et l’impact des opérations demeurent étroitement liés à des paramètres de sécurité. Assurer la portée des opérations implique souvent de s’exposer au quotidien à une multitude de risques dans un contexte mondial où les organisations et les travailleurs humanitaires sont de plus en plus pris pour cible. En 2008, le CICR a dû faire face à de graves incidents de sécurité au Tchad, au Pakistan et au Soudan. En outre, une attention particulière a dû être accordée à la gestion et au suivi des conditions de sécurité en Afghanistan, en Colombie, en RDC, en Irak, aux Philippines, dans la région du Sahel, en Somalie, à Sri Lanka, au Yémen et dans plusieurs autres zones sensibles. C’est la raison pour laquelle rien ne doit être considéré comme acquis et il faut clairement reconnaître la fragilité inhérente des opérations dans de nombreux contextes. Beaucoup d’éléments doivent être mieux compris, consolidés et améliorés du point de vue de la sécurité.

Le nombre de travailleurs humanitaires tués dans des zones de conflit, en particulier en Afghanistan, en Somalie et au Soudan, a été un des phénomènes les plus préoccupants en 2008. L’action humanitaire semble de plus en plus souvent rejetée par de nombreux groupes armés pour diverses raisons, allant de l’opportunisme politique à l’idée que le travail humanitaire s’inscrit dans un cadre politique et militaire plus général. Les attaques contre des travailleurs humanitaires sont devenues si nombreuses qu’elles font planer le spectre d’une crise profonde sur l’action humanitaire en général.

Le CICR a décidé de continuer à décentraliser la gestion de la sécurité par le biais de son vaste réseau de collaborateurs nationaux et internationaux.

Un ancrage véritablement universel

Plus généralement, la réflexion et l’action du CICR doivent désormais avoir une portée véritablement universelle. Il est essentiel que l’institution comprenne non seulement les situations locales, mais aussi à quel point les acteurs régionaux et mondiaux perçoivent les situations de crise à travers le monde et interprètent la dynamique humanitaire. L’approche qu’elle a préconisée ces cinq dernières années – prendre en compte l’interaction entre les composantes locales, régionales et mondiales – devient d’autant plus importante compte tenu de ces circonstances.

Par ailleurs, le CICR doit s’assurer un ancrage plus solide et plus authentique dans les différentes régions du monde. Son objectif est de plonger ses racines plus profondément et d’être mieux à même de s’adapter aux réalités et aux besoins propres aux différents contextes dans lesquels il intervient.

Champ d’action et capacité d’intervention multidisciplinaire

Le CICR continue de s’employer, comme il se doit de le faire, à garantir un champ d’action très large et une capacité d'intervention multidisciplinaire. Cela englobe la notion d’un centre de gravité dans des zones de conflit armé et d’autres situations de violence, les opérations en cas de catastrophe naturelle et dans les phases de relèvement précoce et de transition dans des régions en proie à des conflits armés, ainsi que la volonté d’explorer les contours des contextes politico-criminels propres aux milieux urbains, en vue d’en tirer des enseignements pour l’avenir.

Un ensemble diversifié de capacités d'intervention doit être assuré dans différents secteurs, allant de l’intervention rapide à la gestion des effets des crises chroniques et au rétablissement des moyens de subsistance. Le CICR a également dû développer des nouvelles capacités dans les domaines de la protection, de la santé, de la contamination par les armes et de la médecine légale. Une bonne planification, l’élaboration de stratégies et leur mise en œuvre supposent une intégration efficace des programmes et une combinaison de différents modes d’action.

Le large éventail de services que peut offrir le CICR aujourd’hui, soit seul, soit conjointement avec les Sociétés nationales, lui permet en principe une plus grande flexibilité dans la définition d'une action adaptée au contexte et aux vulnérabilités. Cela a des incidences importantes du point de vue du profil des collaborateurs et de la logistique, et représente un défi permanent en termes de gestion pour les cadres sur le terrain.

Gérer un vaste champ d’action implique également de cibler et de hiérarchiser les activités, notamment dans les domaines de la prévention et de la coopération. Il est aussi essentiel de pouvoir réduire les effectifs rapidement (par exemple lors des violences qui ont suivi les élections au Kenya) et de manière responsable lorsque la présence du CICR n’est plus requise dans les mêmes proportions (en Angola, au sein de la délégation régionale à Budapest, au Congo et en Sierra Leone).

Coordination et partenariats

Le CICR a intégré sa stratégie de coordination – basée sur les faits et orientée vers l'action – dans ses relations avec les autres acteurs humanitaires. Il réaffirme ainsi l’importance d’une interaction durable et fiable, notamment avec les partenaires du Mouvement, les institutions des Nations Unies et des organisations non gouvernementales (ONG) de premier plan dans le secteur humanitaire.

Les équipes du CICR sur le terrain et ses unités au siège investissent énormément de temps dans des activités de consultation et de coordination avec d'autres organisations qui œuvrent dans les mêmes contextes et visent des objectifs similaires. L’institution continuera d’établir des partenariats opérationnels et institutionnels avec d’autres composantes du Mouvement – tant les Sociétés nationales que la Fédération internationale –, des institutions des Nations Unies et des ONG.

Une des spécificités essentielles de l'interaction entre le CICR et les Sociétés nationales actives dans leurs pays respectifs est qu’elle devient de plus en plus stratégique. Les Sociétés nationales cherchent à jouer un rôle plus dynamique dans les actions menées pour répondre aux besoins de leur population. Elles aspirent également à ce que leur contribution et leurs capacités soient mieux reconnues par le CICR. En 2009, le CICR poursuivra ses partenariats prioritaires dans différents contextes tels que l’Afghanistan, la Colombie, le Liban, le Népal, le Pakistan, la RDC, la Somalie et le Soudan, où la coopération est devenue une composante intrinsèque de la capacité globale à répondre efficacement aux besoins. Une telle approche rend compte de l’engagement pris conjointement par la Fédération internationale et le CICR de consolider et démontrer la valeur ajoutée du Mouvement au sein de la communauté humanitaire mondiale.

Composantes du budget et priorités opérationnelles pour 2009

Le présent document contient un appel initial d'un montant de 996,9 millions de francs destiné à couvrir les activités du CICR sur le terrain en 2009.

Tout comme l’an dernier, une des principales particularités du budget du CICR pour 2009 est qu’il tient compte du niveau actuel de l’engagement opérationnel de l’institution dans le monde entier. Le budget a augmenté de 64 millions de francs par rapport au budget initial de 2008. Il s’agit dès lors du budget le plus élevé de l’institution depuis 2000 pour les opérations sur le terrain. Il dépasse de 15 millions de francs le niveau des dépenses de 2008, qui est estimé à 982 millions de francs au moment de la rédaction du présent document.

Il est important de relever que l’augmentation des dépenses entre 2007 et 2008 qui se répercute dans le budget initial pour 2009 est due à une meilleure accessibilité et à l’intensification des activités dans certaines zones de conflit critiques, en particulier en Afghanistan, en Irak, au Pakistan, aux Philippines, en RDC, en Somalie, au Soudan (Darfour) et au Tchad. Le CICR est en effet déterminé à présenter des objectifs généraux et un budget correspondant pour le terrain qui reflètent son engagement d’apporter une aide efficace partout où des conflits éclatent. Ainsi, la hausse du budget en 2009 correspond à l’augmentation des besoins médicaux et des besoins spécifiques aux personnes déplacées dans plusieurs contextes.

Par ailleurs, les crises pétrolière, alimentaire et financière ont un impact considérable sur la sécurité et le bien-être des populations dans plusieurs régions et pays déjà en proie à des conflits ou à d’autres situations de violence, notamment en Amérique latine, en Afrique du Nord, en Afrique sub-saharienne et en Asie du Sud.

Les dix opérations les plus importantes du CICR dans le monde sont menées au Soudan (102,8 millions de francs), en Irak (95,9 millions), en Afghanistan (73,1 millions), en Israël et dans les territoires occupés et les territoires autonomes (67,3 millions), en RDC (52,9 millions), en Somalie (50 millions), en Colombie (38,6 millions), au Tchad (31,7 millions), à Sri Lanka (27,8 millions) et au Pakistan (24,2 millions).

Le rythme vertigineux des changements mondiaux et leurs effets multiples sur la sécurité, l’intégrité, la dignité et les moyens de subsistance des populations mettent constamment sous pression le CICR et ses 12 000 collaborateurs. La capacité de l'institution à avoir un réel impact dépend de plusieurs facteurs : sa capacité à analyser et à anticiper les tendances, sa capacité d’adaptation aux changements au cours de l’année, les risques qu’elle est prête à prendre pour atteindre les populations, les compétences dont elle dispose, la créativité et la détermination de ses collaborateurs sur le terrain, ainsi que la mesure dans laquelle son action est acceptée et comprise par un grand nombre d’acteurs.

Il est également essentiel de pouvoir compter sur le soutien des donateurs, à savoir les gouvernements, les Sociétés nationales, la société civile et le secteur privé.

Le CICR est profondément reconnaissant aux donateurs du soutien qu’ils lui ont apporté et de la confiance qu’ils lui ont témoignée au cours de cette année marquée par plusieurs nouvelles situations d’urgence et des conflits persistants qui ont nécessité une attention permanente. Nous ne saurions trop souligner à quel point leur générosité et leur confiance ont été décisives pour permettre au CICR d'être à la hauteur de ses responsabilités. En retour, le CICR a fait de nombreux efforts, en termes d’évaluation et d’établissement de rapports, pour garantir une grande transparence quant à la façon dont il prend des décisions et utilise les ressources qui lui sont confiées.

Le CICR est profondément convaincu qu’il a le devoir d'améliorer le sort des personnes touchées par des conflits armés. Il ne permettra pas que les problèmes et contraintes multiples auxquels il se heurte minent sa ferme détermination à remplir son devoir.