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30-09-2001 Revista Internacional de la Cruz Roja No 843, pp. 607-627 Refugiados y personas civiles desplazadas en el interior de un mismo país: línea de conducta del CICR  Resumen: Desde su fundación, en 1863, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, y particularmente el CICR, se ha preocupado por la difícil situación de los refugiados y de las personas civiles desplazadas en el interior de un mismo país. Por ello, la Cruz Roja promovió la creación de una estructura, de índole internacional, que se interesara por la suerte que corren los refugiados, y cuyo principal organismo es hoy el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. El artículo se refiere, sobre todo, al desafío relativamente nuevo que debe enfrentar la comunidad internacional: el desplazamiento de personas dentro de su país. A modo de conclusión, la autora pide que la comunidad internacional y las instituciones que se ocupan de la protección de los refugiados y las personas desplazadas, velen por la salvaguardia, en todo tiempo, en el interior de su propio país, de los intereses de estas personas y por la constante eficacia de la respuesta que se da a sus necesidades.
Sin enumerar las diferentes operaciones efectuadas por el Movimiento, especialmente por el CICR, para ayudar a los refugiados desde comienzos del siglo pasado hasta la caída del Muro de Berlín, habría que mencionar varias situaciones memorables por la magnitud del éxodo a que dieron origen y por la función significativa que el CICR pudo desempeñar en tales contextos. Como resultado de la Primera Guerra Mundial y sus secuelas, millones de personas estaban fuera de su país y tenían necesidades apremiantes. El Movimiento pudo intervenir y realizó importantes operaciones de socorro de emergencia. Cuando se hizo evidente la necesidad de una acción intergubernamental a largo plazo en favor de los refugiados, la Cruz Roja decidió alertar a la Sociedad de las Naciones, organización intergubernamental recientemente instituida, acerca de esa necesidad. Así pues la Sociedad de las Naciones estableció, en 1921, la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados, y nombró al noruego Fridtjof Nansen para ese cargo. En 1946, un año después del término de la Segunda Guerra Mundial, cerca de 1.675.000 personas en Europa, África y Oriente Próximo fueron consideradas como refugiadas, y era menester buscarles un nuevo hogar. Unas 320.000 de estas personas quedaron bajo la responsabilidad del CICR (refugiados de Alemania, Austria y Sudetes y España). Cuando se estableció la Organización Internacional de Refugiados (OIR) en 1947, las actividades del CICR y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja [1] fueron disminuyendo [2]. Entre las operaciones realizadas por el CICR y la Liga tras la Segunda Guerra Mundial, cabe destacar la que se inició en 1948 en favor de los refugiados palestinos. Habida cuenta del deterioro de la situación, el 14 de mayo de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió nombrar como mediador en Palestina al conde Folke Bernadotte, presidente de la Cruz Roja Sueca. En ocasión de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja [3] que se celebró en Estocolmo el año 1948, el conde Bernadotte solicitó ayuda para los refugiados palestinos. Este pedido se tradujo en una resolución, mediante la cual se instaba a todos los Gobiernos y a todas las Sociedades Nacionales a realizar los máximos esfuerzos posibles, utilizando las vías habituales, tanto gubernamentales como de la Cruz Roja, para aliviar el sufrimiento de las víctimas de las hostilidades, independientemente de su raza, credo o inclinación política. Basándose en dicha resolución, la Asamblea General de las Naciones Unidas creó, el 19 de noviembre de 1948, el Organismo de Socorro para los Refugiados Palestinos (United Nations Relief for Palestine Refugees, UNRPR) para realizar un programa de socorro a gran escala, en cooperación con el CICR, la Liga y el Comité de Servicio para los Amigos de Estados Unidos (American Friends Service Committee, AFSC). La ONU suscribió acuerdos tanto con el CICR como con la Liga, reconociendo la independencia de estas dos organizaciones respecto de las Naciones Unidas, y les asignó fondos para que atendieran a las necesidades básicas de los refugiados. El CICR se hizo responsable del cuidado de cerca de 395.000 refugiados; la Liga, de 300.000; y el AFSC, de 245.000. El 8 de diciembre de 1949, la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el Organismo de Obra Pública y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), a fin realizar, en forma directa, programas de socorro y de tareas en la zona. Se confió la operación al OOPS el 1 de mayo de 1950, cuando terminó el programa de socorro del CICR, la Liga y el AFSC en Oriente Próximo [4]. Desde entonces, la relación entablada entre los organismos internacionales que se ocupan de los refugiados y los diferentes componentes del Movimiento ha sido un factor significativo en todas las actividades de asistencia a los refugiados. Cabe destacar, al respecto, la vasta operación realizada por el CICR y el UNICEF desde 1979, para ayudar a los cientos de miles de camboyanos que huyeron de la hambruna inminente y solicitaron asilo en Tailandia y las regiones fronterizas [5]. Este capítulo introductorio no estaría completo si no se mencionara la función indispensable que desempeñó la Agencia Central de Prisioneros de Guerra, ahora transformada en la Agencia Central de Búsquedas (ACB), del CICR. Si bien su primera tarea fue el restablecimiento del contacto entre los prisioneros y sus familiares, a partir de la Primera Guerra Mundial también se ocupó de reunir a civiles separados por la guerra [6]. Durante la Segunda Guerra Mundial, la Agencia Central de Prisioneros de Guerra estableció un registro de datos sobre civiles separados a raíz de las hostilidades, incluidas miles de víctimas del trabajo forzoso y de deportados, que en el futuro serían los desplazados internos y los refugiados. A pedido de las autoridades de los países aliados, este registro fue entregado en 1945 al Servicio Internacional de Búsquedas (SIB), establecido por esos países en Arolsen, Alemania. El CICR ha estado a cargo del SIB desde 1955 [7]. La Agencia Central de Búsquedas del CICR sigue teniendo una función primordial [8]. También en 1945, el CICR creó el documento de viaje, que se sigue usando actualmente. Este documento está destinado a los desplazados internos, los apátridas, y los refugiados que, por falta de documentos de identidad propios, no pueden regresar a su país de origen o de residencia habitual, ni viajar a un país de su elección dispuesto a brindarles asilo [9]. Entre las actividades que el CICR despliega en el desempeño de su cometido, las que efectúa en favor de la población civil desplazada en el interior de un mismo país ocupan un lugar central. En otras palabras, en todas las actividades realizadas en relación con los conflictos armados, la Institución ha prestado protección y asistencia a toda la población civil y ha tomado en cuenta las necesidades particulares de las personas desplazadas –mujeres, niños y ancianos–, de conformidad con las responsabilidades que le han sido confiadas por los Estados en tales situaciones. Además de las amplias operaciones desplegadas por el CICR en los decenios de 1980 y 1990 en Etiopía, Sudán, Angola y Mozambique, cabe destacar la que se llevó a cabo en Ruanda para socorrer a un millón de civiles desplazados por las hostilidades en 1993 [10] y a 1.200.000, en 1994 [11]. Actualmente, el CICR trabaja para ayudar a cinco millones de desplazados internos en unos cincuenta países. Esta breve reseña histórica nos muestra la relación entre el destino del Movimiento, especialmente del CICR, y el del ACNUR. Por consiguiente, no es posible explicar el papel del CICR sin definir el del ACNUR, aunque sólo sea en forma concisa, no exhaustiva. Así pues, daremos cuenta brevemente de los diferentes textos jurídicos que rigen la división de responsabilidades entre la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Movimiento, particularmente el CICR. Se estudiarán en forma detallada las responsabilidades de ambas Instituciones respecto de los refugiados y de las personas desplazadas a raíz de un conflicto, para mostrar que aquellas pueden ser coincidentes o paralelas, primarias y, por último, subsidiarias en ambas partes. Independientemente de si las personas implicadas son refugiados o desplazados internos, la función que desempeña la Agencia Central de Búsquedas del CICR es permanente.
Doctrina del Movimiento y del CICR en particular A. Algunos desarrollos clave Sin examinar el marco de protección jurídica proporcionado por el derecho internacional humanitario en su totalidad [12], conviene recordar aquí los instrumentos jurídicos –tanto resoluciones como acuerdos– que determinan la doctrina del Movimiento, especialmente la del CICR, en materia de refugiados y de desplazados internos.
1. Resoluciones del Movimiento Desde la fundación del Movimiento, se han aprobado muchas resoluciones en este ámbito [13], pero la resolución XXI relativa a la «Acción de la Cruz Roja Internacional en favor de los refugiados» adoptada por la XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja en Manila en 1981 y, sobre todo, la Línea de Conducta adjunta, sin duda merecen particular atención. Al consolidar las prácticas previas y guiar las acciones futuras, esta resolución dotó al Movimiento de una auténtica doctrina sobre ayuda a los refugiados, los desplazados internos y las personas que regresan a su lugar de origen. Mediante la Línea de Conducta adjunta, se establece una clara división de competencias entre el Movimiento y el ACNUR, por un lado, y entre los diferentes componentes del Movimiento, por otro. En esa resolución, el Movimiento se sintió en la obligación de subrayar que la responsabilidad de prestar protección y asistencia a los refugiados incumbe, en primer lugar, a los Gobiernos. Además, el ACNUR tiene jurídicamente el cometido fundamental de prestar protección y asistencia material en el plano internacional. El papel subsidiario y complementario de la Cruz Roja queda claramente definido en esta resolución. El Punto 1 de la Línea de Conducta señala que: «La Cruz Roja estará preparada, en todo tiempo, para prestar asistencia y protección a los refugiados, a las personas desplazadas y a los repatriados, cuando se trate de personas protegidas, de conformidad con el IV Convenio de Ginebra de 1949, o de refugiados, según el artículo 73 del Protocolo I adicional de 1977, o en virtud de los Estatutos de la Cruz Roja Internacional, especialmente cuando esas víctimas no se beneficien, de hecho, de otra protección o asistencia, como es el caso de personas desplazadas en el territorio de un mismo país». La Línea de Conducta también recuerda la necesidad de coordinar las actividades tanto dentro del Movimiento, como con el ACNUR y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que trabajen en favor de los refugiados. Del mismo modo, se pone de relieve el papel que debe cumplir la Agencia Central de Búsquedas del CICR. Por último, se invita al Movimiento y al ACNUR a efectuar, con regularidad, consultas sobre asuntos de interés común, así como a coordinar su asistencia humanitaria. Posteriormente, se aprobaron otras resoluciones, pero ninguna de ellas cuestionó la norma de actuación decidida en 1981 [14]. Sin embargo, también se debería mencionar la resolución 1 de la XXVII Conferencia Internacional, celebrada en Ginebra el año 1999, que adopta una nueva perspectiva, mediante la aprobación de un plan de acción para los años 2000-2003 [15]. Este plan proporciona las medidas que las Sociedades Nacionales, la Federación Internacional y el CICR deben tomar, de conformidad con sus cometidos respectivos y el derecho internacional humanitario, a fin de prestar ayuda a los refugiados y los solicitantes de asilo en cooperación con el ACNUR, así como a los desplazados internos.
2. El Acuerdo de Sevilla El Acuerdo sobre la organización de las actividades internacionales de los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobado por el Consejo de Delegados [16] en Sevilla, el año 1997, se propone promover una cooperación estrecha entre los componentes del Movimiento respecto de sus actividades internacionales y dirimir las diferencias en cuanto a la definición y a la organización de sus respectivas actividades y responsabilidades internacionales [17].
Por otra parte, en el acuerdo se especifica que «la expresión 'consecuencias directas de un conflicto' se aplica, además, a las situaciones en que se encuentren víctimas de un conflicto en el territorio de un Estado que no sea parte en el conflicto ni esté afectado por disturbios internos, especialmente tras movimientos de refugiados en gran escala»[18]. «Para mantener entre los componentes un enfoque coherente que preserve la unidad y la independencia del Movimiento, la Sociedad Nacional que desee concertar un acuerdo de cooperación con un organismo especializado de las Naciones Unidas, deberá mantener informados al respecto a la Federación y/o al CICR, según el caso. En particular, la Sociedad mantendrá informados a la Federación y/o al CICR acerca de cualquier negociación que pueda desembocar en un acuerdo oficial con el ACNUR, y que deba emprenderse en asociación con la Federación y/o el CICR» [19]. Las partes siguientes del presente artículo se refieren a la repartición de responsabilidades entre el ACNUR y el CICR. Es menester subrayar la importancia de la función desempeñada por las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como por la Federación, en las operaciones de asistencia a los refugiados.
B. Responsabilidades del CICR Según la resolución de Manila antes mencionada, pueden presentarse varias situaciones: responsabilidad común o paralela del ACNUR y el CICR, que debería asumirse en un espíritu de complementariedad; responsabilidad subsidiaria o incluso complementaria respecto de los refugiados; y responsabilidades primarias y subsidiarias con respecto a los civiles desplazados a causa de un conflicto.
1. Refugiados El derecho internacional de los refugiados define dos categorías de refugiados: en primer lugar, las personas que huyen debido a fundados temores de ser perseguidas y que se encuentran fuera del país de su nacionalidad [20]; y en segundo lugar, las personas que huyen a causa de un conflicto armado o de disturbios y que también se encuentran fuera del país de su nacionalidad [21]. Con la excepción de unas pocas disposiciones especiales, los refugiados no reciben un tipo particular de protección según el derecho internacional humanitario [22], ni existe una definición específica de los refugiados como personas protegidas por ese derecho. Los refugiados son, ante todo, personas civiles, las cuales están protegidas como tales por el derecho internacional humanitario, especialmente por el Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (IV Convenio de Ginebra). Sin embargo, en el IV Convenio sólo se establece el criterio de ausencia de protección por parte de todo Gobierno.
1.1. Responsabilidad paralela o común del CICR Los Estados han confiado al CICR el cometido de proteger y asistir a las víctimas de conflictos armados internacionales y no internacionales. Por ejemplo, en el caso de personas que se refugian en un país vecino devastado por un conflicto interno o que se ve involucrado en un conflicto internacional con el país de origen de los refugiados después de la huida de éstos, es normal que, en tales circunstancias, el CICR se interese por la situación de esos refugiados, que también son víctimas civiles del conflicto. En los dos casos antes mencionados, los refugiados están protegidos por el derecho de los refugiados y por el derecho internacional humanitario. Consecuentemente, ambas Instituciones tienen una responsabilidad paralela, y las tareas se asignan en un espíritu de complementariedad, según las necesidades y los distintos criterios que se describirán más adelante. Por ejemplo, el CICR intervino para asistir a 25.000 iraníes de origen kurdo, que habían solicitado refugio en Irak y que habían sido internados en el campamento de Al Tash, cerca de Ramadi. A pedido de las autoridades iraquíes, el CICR también procuró buscar países de acogida para otros iraníes que habían huido a Irak y que eran visitados con regularidad por personal del CICR en los campamentos de Shomeli y Ramadi [23]. Estos refugiados estaban protegidos por la Convención de 1951 y, por consiguiente, su atención incumbía al cometido del ACNUR. Después de haber encontrado refugio en Irak, se vieron atrapados por el conflicto que se desencadenó entre Irán e Irak y, a partir de entonces, fueron también víctimas de ese conflicto internacional. Como tales, estaban protegidos por el IV Convenio de Ginebra y su cuidado incumbía al cometido del CICR. Esto dio lugar a responsabilidades comunes, pero la división de tareas se hizo sin problemas, dado que las autoridades iraquíes no quisieron que las Naciones Unidas intervinieran en favor de los refugiados. Después de consultar al ACNUR, el CICR se hizo cargo de su cuidado. Sin embargo, tropezó con algunas dificultades en el cumplimiento de su cometido, ya que si bien la protección de los refugiados en campamento se enmarca dentro de su actividad tradicional de visita a los detenidos civiles, no ocurre lo mismo con la búsqueda de soluciones duraderas. En consecuencia, el CICR hizo una excepción cuando se ocupó del reasentamiento de esos refugiados en terceros países. Es similar la situación de los liberianos y los sierraleoneses que se refugiaron en Guinea: a partir del momento en que el conflicto se extendió a su país de asilo, en 2000, reciben la protección tanto del derecho de los refugiados, en particular la Convención de la OUA sobre los refugiados, como del derecho internacional humanitario. Desde entonces, el ACNUR y el CICR tienen responsabilidades comunes. Dado que el ACNUR ha mostrado su disposición y sus capacidades para cumplir con su cometido de proteger a los refugiados, el CICR se ha concentrado en prestar protección y asistencia a los civiles desplazados en Guinea.
1.2. Responsabilidad subsidiaria del CICR Para que una persona refugiada pueda recibir la asistencia del CICR, debe ser, en principio, víctima de una situación de conflicto interno o internacional. Pero no es un requisito absoluto su pertenencia a la categoría de personas protegidas por el derecho internacional humanitario, pues, en virtud del derecho de iniciativa del CICR, la Institución puede intervenir en situaciones no contempladas por los Convenios de Ginebra o cuya índole no esté definida. El CICR desempeña este papel subsidiario si ya está presente sobre el terreno, si las necesidades son urgentes y si es capaz de satisfacerlas hasta que el ACNUR tome el relevo; o si es la única institución capaz de intervenir cuando el ACNUR está impedido de hacerlo (o sea, si el Estado anfitrión no es parte en la Convención de 1951 y/o rechaza la participación de las Naciones Unidas; o si el Comité Ejecutivo del ACNUR no desea actuar, como en el caso de Sudáfrica, a causa de la política de apartheid). Por ejemplo, como se señaló en la introducción, el CICR realizó una operación con el UNICEF en favor de los refugiados camboyanos en zonas fronterizas con Tailandia, porque este país rechazó la intervención del ACNUR. Después de consultar al ACNUR, entonces, y con el consentimiento del gobierno tailandés, el CICR actuó en virtud del derecho de iniciativa establecido en sus Estatutos [24]. Dado que los campamentos de refugiados eran el blanco de ataques armados, el CICR también habría podido apelar al derecho humanitario para intervenir [25].
También podemos citar ejemplos más recientes: · El CICR actuó temporalmente en lugar del ACNUR, para asistir a los refugiados de Ruanda en el norte y sur de Kivu en julio de 1994, y a los refugiados de Tanzania en Kenya, cerca de Mombasa, en 2001. Como ya se encontraba en el lugar, el CICR, con el acuerdo del ACNUR, prestó ayuda inicial de emergencia hasta que éste último pudo intervenir.
· Dado que el Gobierno panameño rechazó el permiso de intervención directa del organismo especializado de Naciones Unidas, el CICR está apoyando a la Sociedad Nacional en la prestación de asistencia a los refugiados colombianos en la región panameña del Darién.
· Dado que el CICR ya estaba sobre el terreno y tenía provisiones de emergencia, el ACNUR le pidió expresamente que atendiera a los refugiados albaneses que habían llegado a Kosovo desde Macedonia, en marzo de 2001. El CICR asistió a 8.000 refugiados en un mes.
1.3 Responsabilidad complementaria y permanente del CICR En los casos en que el ACNUR puede cumplir con su cometido, el CICR queda disponible para realizar tareas que puedan demandar sus capacidades específicas. Por ejemplo, y siguiendo lo que es ya una práctica de larga data, puede ofrecer, en cualquier momento, los servicios de su Agencia Central de Búsquedas, de conformidad con el punto 9 de la Línea de Conducta adjunta a la resolución de Manila de 1981. Aquí daremos sólo dos de los muchos ejemplos de este caso. En el transcurso de la operación de asistencia a las víctimas del genocidio en Ruanda, el CICR publicó, el 27 de junio de 1994, en colaboración con el ACNUR, el UNICEF y la Federación, una declaración conjunta en la que se destacaba la importancia de la reunión de familiares y la necesidad de llevar un archivo de todos los niños evacuados. Otras 150 organizaciones participaron en este programa en gran escala, entre 1994 y 1997, y se logró solucionar el problema de casi todos los niños no acompañados [26]. En Siria, y en el contexto del conflicto árabo-israelí, el CICR sigue dando la posibilidad a los miembros de familias dispersas a mantenerse en contacto mediante los mensajes familiares, tanto a los ciudadanos sirios como a los refugiados palestinos. En cooperación con el ACNUR, también ha emitido documentos de viaje para los refugiados admitidos en terceros países, pero que carecían de los documentos de identidad necesarios par viajar a ellos. Asimismo, el CICR hace posible que los refugiados reciban tratamientos quirúrgicos, se trate o no de heridas de guerra, poniendo su conocimiento y su experiencia a disposición. Así lo hizo para los refugiados camboyanos en Tailandia y los refugiados afganos en Peshawar y Quetta (Pakistán), y lo sigue haciendo actualmente en Lokichokio (Kenya) para las personas enfermas o heridas que llegan desde Sudán, algunas en calidad de refugiados.
1.4. Ámbitos de problemas particulares La repatriación de los refugiados es otra de las principales preocupaciones del CICR. Aunque, en general, la Institución no participa en operaciones de repatriación, considera que el momento y las condiciones para el retorno de los refugiados debe ser evaluado cuidadosamente por los Estados y las organizaciones interesados. Gracias a su buen conocimiento de los países de origen de los refugiados, puede considerar todos los aspectos de la situación y hacer recomendaciones para que los refugiados regresen en forma digna y segura. En varias ocasiones, cuando los refugiados estaban siendo repatriados a Camboya [27], Afganistán, Croacia, Bosnia-Herzegovina o Ruanda, el CICR advirtió sobre los riesgos de una repatriación prematura a zonas inestables y muchas veces sembradas de minas, o cuya infraestructura había sido destruida [28]. Con frecuencia, los problemas de repatriación se ven agravados por la presencia de minas antipersonal, que tienen efectos devastadores entre la población civil. Además de ser una posible causa de desplazamiento, también dificultan, en gran medida, la reconstrucción de los países afectados e impiden el retorno de los refugiados y las personas desplazadas. La aprobación de la Convención de Ottawa en 1997 y la consiguiente prohibición total de las minas antipersonal constituyen un avance muy importante. Sin embargo, la impresionante cantidad de minas que todavía no han sido removidas y las que se siguen sembrando a pesar de la prohibición total, muestran que los programas del CICR de sensibilización acerca del peligro que entrañan las minas siguen siendo fundamentales. Por último, el CICR también ha debido enfrentar el desafío de la presencia de combatientes en los campamentos de refugiados, particularmente en países africanos, como Zaire y la posterior República Democrática del Congo, Tanzania, Zambia y Liberia. El CICR siempre ha manifestado claramente que, de conformidad con la Convención de La Haya n° V de 1907 [29], las autoridades de Estados neutrales que reciban elementos armados en su territorio serán responsables de identificar y desarmar a los combatientes, y de separarlos de los civiles. Esta es una condición previa del CICR para visitar a cualquier ex combatiente, que –de conformidad con el III Convenio de Ginebra de 1949– no tiene derecho a recibir el estatuto de prisionero de guerra, pero sí un trato equivalente, y a ser repatriado después del término de las hostilidades [30].
2. Población civil desplazada internamente La definición de personas desplazadas a la que usualmente se refiere la comunidad internacional es la que sostiene el representante especial del secretario general de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los desplazados internos, Francis Deng. Se la puede encontrar en los Principios Rectores de los desplazamientos internos [31]. Estos Principios Rectores aprobados por las Naciones Unidas reflejan el contenido del derecho internacional humanitario y de la normativa internacional de derechos humanos. Sin embargo, la definición de personas desplazadas es tan amplia y abarca un grupo con necesidades tan diversas –como también lo son, por cierto, los motivos que impulsan los desplazamientos– que rebasa la capacidad de una sola organización. Se debe recordar que el CICR, por su parte, está presente y activo en situaciones de conflicto y de violencia interna principalmente, y que los Estados le han confiado el cometido de proteger y asistir a las víctimas de esas situaciones, las que por ende también abarcan a los civiles desplazados internamente. De conformidad con el principio de imparcialidad, el CICR da prioridad a aquellos que tienen necesidades más urgentes. En consecuencia, considera que una persona desplazada en el interior de un país es ante todo un civil que, como tal, está protegido por el derecho internacional humanitario. Si bien el CICR contribuyó en la elaboración de los Principios Rectores y apoya su difusión, únicamente recurrirá a ellos cuando el derecho internacional humanitario no sea aplicable, o lo sea sólo implícitamente, o cuando se necesite protección adicional. En varias ocasiones, el CICR ha subrayado que el derecho internacional humanitario, que es vinculante tanto para los protagonistas gubernamentales como para los no gubernamentales en situaciones de conflicto armado, es sumamente apto para solucionar la mayoría de los problemas relativos a los desplazamientos internos causados por tales situaciones.
2.1. Responsabilidad primaria del CICR 2.1.1. Posición basada en los principios Toda vez que la población civil se vea obligada a desplazarse internamente o afectada de algún otro modo por un conflicto, el CICR considera que no debe escatimar esfuerzos para actuar en su favor, de acuerdo con el cometido que le han asignado los diferentes Estados y, obviamente, en la medida en que las partes en conflicto, las condiciones de seguridad y los recursos disponibles lo permitan. Al tiempo que ponían de relieve, una vez más, que la responsabilidad primaria incumbe a las autoridades nacionales, los miembros del Comité Permanente entre Organismos (IASC), volvieron a destacar, en Roma, el mes de abril de 2000, el cometido específico del CICR respecto de los desplazados internos, que son víctimas de conflictos armados y de tensiones y disturbios internos [32]. La intervención del CICR en un país afectado por un conflicto trasciende las zonas en las que las hostilidades activas se están desarrollando, y consecuentemente, asiste a los desplazados internos en el lugar en que se encuentren dentro del país en cuestión. Además, en el famoso juicio de apelación del Tribunal Penal Internacional de La Haya, en el caso Tadic, el concepto de conflicto armado fue extendido a las zonas fronterizas del lugar donde se estén produciendo los enfrentamientos armados [33].
2.1.2. Algunos desafíos por enfrentar En general, los programas de asistencia del CICR buscan un equilibrio entre las operaciones destinadas a personas desplazadas y las que se destinan a la población civil en general. El CICR desea, ante todo, promover la autosuficiencia de las comunidades afectadas y, por lo tanto, fortalecerá la capacidad de la población anfitriona de integrar a las personas desplazadas. Al mismo tiempo, se hará todo lo posible para preservar los mecanismos de supervivencia de los desplazados, para evitar agravar la situación con un aumento de las disparidades entre los diferentes grupos de la población, o para impedir la corrupción y la apropiación indebida por parte de los beligerantes de los socorros provistos. Mediante sus esfuerzos para promover una mejor aplicación del derecho internacional humanitario, el CICR pretende mantener condiciones que permitan a la población civil permanecer en su lugar de residencia, proteger a las personas desarraigadas y fomentar su retorno siempre que las condiciones lo permitan. En este sentido, la falta de acceso a las víctimas por parte de las organizaciones humanitarias dificulta gravemente la aplicación del derecho internacional humanitario y el despliegue de las actividades humanitarias en general. Esa falta de acceso se debe a: · una obstrucción deliberada por las partes en conflicto; · una seguridad inadecuada para el personal humanitario; · la reubicación forzada de la población como estrategia militar.
2.2. Responsabilidad subsidiaria del ACNUR Los organismos competentes de las Naciones Unidas (Secretario General, Asamblea General) pueden pedir al ACNUR, en determinadas situaciones, que asista a las personas desplazadas, como en el caso de Bosnia en 1992. A veces, esos pedidos provienen de los Estados que, para evitar un aumento del número de solicitantes de asilo que ya se encuentran en su territorio, desean que las personas desplazadas sean asistidas en su país de origen como medida preventiva. Asimismo, el ACNUR puede interesarse, si existe causa de preocupación, por la situación de los repatriados en su país de origen, que a su vez se relaciona con la de los desplazados internos en ese país. Por ejemplo, el CICR y el ACNUR acordaron sobre el terreno una división del trabajo de socorro en favor de los refugiados afganos repatriados desde Irán a zonas vulnerables de Afganistán. Una situación común es que los refugiados y los desplazados internos cohabiten en la misma zona. En Guinea Conakry, por ejemplo, el ACNUR se ocupa de las personas que se refugiaron allí antes del conflicto, mientras que el CICR asiste a la población civil y, particularmente, a los desplazados internos a causa del conflicto.
2.3. Ventajas comparativas Conviene recordar que, en un conflicto latente o en curso, el CICR tiene varias ventajas comparativas. En primer lugar, el CICR basa su trabajo en favor de los desplazados internos en tratados vinculantes, a diferencia del ACNUR, cuyas tareas se basan, principalmente, en los Principios Rectores de los desplazamientos internos. Estos principios no son vinculantes y pueden ser invocados por todas las instituciones de Naciones Unidas. Por lo tanto, la sustitución por parte del ACNUR sigue siendo excepcional, como lo es la del ACNUR por parte del CICR en el caso de los refugiados. A decir verdad, es igualmente excepcional que, teniendo en cuenta la Línea de Conducta adjunta a la resolución de Manila de 1981, se le confíe al CICR la tarea de asistir a los refugiados, cuando esa función ha sido asignada al ACNUR por los Gobiernos, en tratados vinculantes de derecho de los refugiados. Es fundamental que el CICR pueda cumplir su cometido en la mayor medida posible, pues, de lo contrario, los desplazados internos podrían verse en las situaciones siguientes: · una operación del ACNUR basada en el derecho indicativo (soft law) o que se apoye en el derecho internacional humanitario sin tener conocimientos especiales al respecto. Lo mismo ocurriría si el CICR empleara el derecho de los refugiados sin conocer sus complejidades; · se satisfacen sus necesidades sólo en los territorios controlados por el Gobierno; · el Gobierno restringe las actividades del CICR con el pretexto de que el ACNUR ya se está ocupando de las necesidades de los desplazados internos. En segundo lugar, el CICR tiene una ventaja operacional, ya que cuenta con alrededor de 10.000 colaboradores para realizar sus actividades de protección y asistencia al mismo tiempo. No ocurre lo mismo en el caso del ACNUR, que subcontrata diversas ONG para prestar asistencia. Además, gracias a su experiencia, su modus operandi y su proximidad física respecto de las víctimas, el CICR está mejor capacitado para satisfacer las necesidades específicas de los civiles afectados por el conflicto, incluidos los desplazados internos. Por último, el CICR puede actuar rápidamente, porque no necesita autorización del secretario general o de la Asamblea General para hacerlo. Una vez que se han identificado y evaluado las necesidades, puede actuar inmediatamente, con la condición obvia de que los beligerantes hayan dado su consentimiento. El ACNUR, por su parte y en su calidad de organización intergubernamental, está mejor ubicado y más próximo a los Gobiernos de lo que puede estar el CICR, a causa de la independencia del Comité y del diálogo que éste mantiene con todas las partes beligerantes para cumplir plenamente con su papel de intermediario neutral. El ACNUR, por ejemplo, gracias a su gran experiencia en legislación para la promulgación del derecho de los refugiados, ha podido aconsejar con éxito al Gobierno colombiano acerca de la legislación nacional sobre desplazamientos internos.
C. Hacia una saludable complementariedad A pesar de existir un marco jurídico inequívoco, que comprende principalmente: · el derecho de los refugiados para los refugiados y un cometido claro para el ACNUR, así como · el derecho internacional humanitario para las personas civiles desplazadas en el interior de un mismo país a causa de un conflicto, y un cometido claro para el CICR, se han dado algunos casos de duplicación en el pasado y pueden volver a ocurrir en el futuro, en vista de la complejidad creciente de las situaciones en las que trabajan ambas Instituciones. Esos casos deberán reducirse lo máximo posible, ya que no son convenientes ni para los intereses de las víctimas (se corre el riesgo de provocar efectos adversos, poniendo en peligro a las personas que se desea proteger), ni para los de los donantes, en términos de eficacia operacional y de costos. Además, debemos ser realistas: en algunos países enormes, donde la zona de hostilidades se encuentra muy lejos de la zona donde prevalece la paz y no hay riesgo de expansiones del conflicto, el CICR no siempre podrá actuar solo en todo el territorio. En lo que concierne al Movimiento, sus componentes asistirán a los desplazados internos en países tan grandes como Rusia o Sudán, trabajando en el marco del Acuerdo de Sevilla, ateniéndose a sus cometidos respectivos y desempeñando sus funciones complementarias. Es importante que también se prevean las acciones complementarias entre el Movimiento y los organismos especializados de las Naciones Unidas. Toda vez que se solicita al ACNUR intervenir en una situación de conflicto armado para socorrer a los desplazados internos o, del mismo modo, cuando el CICR desea intervenir para prestar ayuda a los refugiados, la reacción inmediata de ambas Instituciones es, en principio, el inicio de un diálogo para intercambiar información sobre las actividades que ya se han organizado o que se deben planificar. Pero ese diálogo podría fortalecerse. Si no se logra un acuerdo entre el ACNUR y el CICR acerca de la división de las tareas sobre el terreno, las discusiones deberán continuar en las sedes de ambas Instituciones, comenzando por el nivel operacional y terminando, si es necesario, por el más alto nivel institucional, durante la reunión anual entre el Alto Comisionado para los Refugiados y el presidente del CICR.
Conclusión La conmemoración del quincuagésimo aniversario de la Convención sobre los derechos de los refugiados, aprobada en julio de 1951, nos brinda una ocasión legítima para referirnos al ACNUR en una reseña de la doctrina del Movimiento, y particularmente la del CICR, en favor de los refugiados y los desplazados civiles en zonas de conflicto armado. La breve reseña histórica presentado al principio del presente artículo muestra en qué medida la grave situación de los refugiados y de los desplazados internos ha sido una de las principales preocupaciones del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Esa revisión del pasado demuestra que, tanto el CICR como la Sociedad de las Naciones, por un lado, y luego las Naciones Unidas y finalmente el ACNUR, por otro, han trabajado con las mismas aspiraciones humanitarias para aliviar el sufrimiento de millones de personas desarraigadas. Asimismo, era importante recordar el ferviente deseo que llevó al CICR a promover el establecimiento de varios organismos intergubernamentales de ayuda para los refugiados, de los cuales el ACNUR es el más reciente; un deseo que se ha expresado en los llamamientos que se hicieron a los Estados, tras los éxodos provocados por las dos guerras mundiales, primero, y luego, el de los cientos de miles de palestinos que debieron huir a raíz de la situación en Oriente Próximo. No cabe, pues, hablar de competencia entre el ACNUR y el CICR. Si bien ciertas diferencias ocasionales entre ambas Instituciones pueden dar lugar a algunas duplicaciones sobre el terreno, la mayoría de las veces las responsabilidades se reparten armoniosamente. Para terminar, pues, recordemos dos aspectos fundamentales: · los intereses de los refugiados y de los desplazados internos deben ser salvaguardados; y
· se debe garantizar la eficacia de la ayuda prestada.
En cuanto al primer aspecto, es sumamente importante que los refugiados y las personas desplazadas reciban la protección o la asistencia que necesitan, por parte de la organización que sea. En cuanto al segundo aspecto, es fundamental evitar la duplicación y confiar las responsabilidades a la organización que presente las mayores ventajas comparativas, teniendo en cuenta los cometidos respectivos, primarios y subsidiarios, la experiencia y los conocimientos necesarios, así como la capacidad operacional de satisfacer las necesidades.
Notas 1. Ahora, Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. |
