Introducción general

La labor de desarrollo del derecho humanitario

En virtud de una iniciativa que se ha hecho tradicional, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) se ha esforzado, desde sus orígenes, en desarrollar el derecho internacional humanitario, rama del derecho que tienen por finalidad reglamentar la conducción de las hostilidades a fin de mitigar su rigor. Así fue como preparó la aprobación y posterior revisión de los Convenios de Ginebra para la protección de las víctimas de la guerra de 1864, 1906, 1929 y 1949, mientras que el Gobierno de Suiza, Estado depositario de esos textos fundamentales, convocó y organizó las Conferencias Diplomáticas que dieron a luz dichos Convenios.

Los Convenios de Ginebra, que han salvado innumerables vidas, adquirieron en 1949 un volumen considerable. En efecto, tres de ellos, los relativos a la suerte que corren los militares heridos y enfermos, los náufragos y los prisioneros de guerra, eran las versiones revisadas y mejoradas de Convenios anteriores, y el cuarto, referente a los civiles, que era casi completamente nuevo, colmaba una laguna que se dejó sentir muy dolorosamente durante la II Guerra Mundial. Ahora bien, este último Convenio sólo protege a los civiles contra las acciones arbitrarias del enemigo, y no contra los efectos de las hostilidades, salvo en el caso específico de los heridos, de los hospitales y del personal y material médicos.

Pero, aunque en 1949 el derecho humanitario se desarrolló y adaptó a las necesidades del momento, los Convenios de Ginebra no abarcaban todos los aspectos del sufrimiento humano en los conflictos armados. Además, incluso en su forma más reciente, tenían ya un cuarto de siglo de antigüedad y evidenciaban, en algunos puntos, lagunas e imperfecciones.
Por otro lado, el derecho de La Haya –destinado a reglamentar la conducción de las hostilidades y el empleo de las armas– no había sido revisado a fondo desde 1907. Por eso, de común acuerdo con el Gobierno de los Países Bajos, se incluyeron en el orden del día de las tareas pendientes dos cuestiones relacionadas con el Reglamento sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre: el comportamiento de los combatientes y, ante todo, la protección de la población civil contra los efectos de las hostilidades.

Por lo que respecta a este último punto, considerado fundamental, el CICR había ya presentado a la XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, reunida en Nueva Delhi en 1957, un proyecto de normas que, aunque obtuvo una aprobación de principio, no logró el respaldo de los Gobiernos, debido, en particular, a que abordaba frontalmente el controvertido asunto de las armas nucleares.

Posteriormente, la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Viena en 1965, proclamó, en su resolución XXVIII, cuatro principios relativos a la protección de la población civil contra los peligros de la guerra indiscriminada. Además, pidió “encarecidamente al CICR que prosiga sus esfuerzos tendentes a desarrollar el derecho internacional humanitario”.

El CICR consideró esto como un signo alentador y decidió entonces emprender una nueva etapa en sus esfuerzos por desarrollar el derecho internacional humanitario. No se dejó desalentar por la amplitud y la dificultad de la tarea. En efecto, pronto se hizo evidente que la empresa era más ardua que en 1949: mientras que entonces bastó un solo período de sesiones de la Conferencia Diplomática, esta vez se necesitarían cuatro. Como hemos visto, la materia era más delicada en algunos aspectos, como la protección de la población civil contra los efectos de las hostilidades, un tema sobre el cual el CICR había decidido no pronunciarse hasta entonces.

Por eso, cumpliendo los deseos de dicha Conferencia, el CICR dirigió a todos los Estados Partes en los Convenios de Ginebra un memorando, fechado el 19 de mayo de 1967, en el que planteaba la cuestión de una renovación del derecho de los conflictos armados, y les remitió una lista –que había elaborado él mismo– de las normas escritas y consuetudinarias que podían considerarse todavía en vigor.
En mayo de 1968, la Conferencia Internacional sobre Derechos Humanos, convocada por las Naciones Unidas en Teherán, mostró su interés por este asunto e invitó al secretario general de las Naciones Unidas a tomar contacto con el CICR con miras a un estudio concertado. Se llevaron a cabo consultas al respecto y, desde entonces, el CICR ha mantenido estrechos lazos con esta organización. Representantes de la ONU han participado, por ello, en los dos períodos de sesiones de la Conferencia de Expertos Gubernamentales convocada por el CICR. A su vez, los enviados del CICR han seguido de cerca las deliberaciones de la Asamblea General de la ONU, la cual, tras tomar nota, en cada período de sesiones, de un informe muy documentado del secretario general, ha aprobado diversas resoluciones sobre “el respeto de los derechos humanos en los conflictos armados”, dando así al CICR un poderoso aliento para proseguir su labor. En efecto, muy pronto se advirtió que permaneciendo fieles a la vía tradicional que había hecho posible elaborar los Convenios de Ginebra –es decir, confiar al CICR la fase preparatoria y luego al Gobierno suizo la convocatoria de la Conferencia–, se creaban, una vez más, las mejores condiciones para lograr éxito. Manteniendo la empresa en un terreno neutral, se esperaba evitar –al menos en parte– la politización de los debates.

En septiembre de 1968, el CICR expuso sus proyectos a los delegados de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que estaban en Ginebra. No tenía previsto efectuar una refundición de los Convenios de Ginebra, ni siquiera una revisión completa, lo que hubiera entrañado el riesgo de debilitarlos. Cuando se aplican plenamente, estos Convenios proporcionan garantías eficaces a las víctimas de los conflictos. Bastaría, pues, completar y precisar su contenido en lo referente a algunos puntos importantes. Por eso, se habla desde entonces de “reafirmar y desarrollar” el derecho internacional humanitario. Pronto se tuvo asimismo la idea, que luego aprobaron los Gobiernos, de presentar las nuevas normas en forma de Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra.

En septiembre de 1969, el CICR presentó un importante informe sobre esta cuestión a la XXI Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Estambul, la cual aprobó por unanimidad una resolución capital, la nº XIII, que dio a la empresa un impulso decisivo. En ella se pedía al CICR que prosiguiera activamente sus esfuerzos con miras a “preparar cuanto antes propuestas concretas de normas que completen la legislación humanitaria en vigor” y a convocar para ello una reunión de expertos.

Para llevar a cabo esta tarea, el CICR empleó su método habitual: recopilar toda la documentación necesaria que mostrara en qué puntos el derecho debía confirmarse, completarse o mejorarse, y redactar luego proyectos de tratados con la ayuda de expertos gubernamentales, de las Sociedades Nacionales y de otras instituciones humanitarias.

Así pues, en marzo de 1971, reunió en La Haya, con la valiosa colaboración de la Cruz Roja Neerlandesa, a expertos de las Sociedades Nacionales, y recabó su parecer.

Luego, del 24 de mayo al 12 de junio de 1971, el CICR convocó la Conferencia de Expertos Gubernamentales para la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados, e invitó a unos cuarenta Gobiernos para que enviaran participantes, cuyo número ascendió a casi 200. Para esta reunión, el CICR preparó una documentación, agrupada en ocho fascículos, que totalizaba más de 800 páginas. Dado que la Conferencia no pudo cubrir todo el orden del día, la asamblea pidió que se celebrara un segundo período de sesiones, abierto esta vez a todos los Estados Partes en los Convenios de Ginebra.

En noviembre de 1971, el CICR recogió las opiniones de varias organizaciones no gubernamentales y, en marzo de 1972, consultó una vez más a las Sociedades Nacionales, que habían sido cordialmente invitadas por la Cruz Roja Austríaca a reunirse en Viena, y les sometió los primeros proyectos de textos.

El segundo período de sesiones de la Conferencia de Expertos Gubernamentales se celebró en Ginebra, del 3 de mayo al 3 de junio de 1972. Asistieron más de 400 expertos, enviados por 77 Gobiernos. Esta amplia participación, la labor ininterrumpida llevada a cabo en varias comisiones y la constructiva atmósfera en la que se desarrollaron los debates permitieron realizar progresos decisivos.

Tras estas reuniones, el CICR preparó el texto completo de dos proyectos de Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra, uno para las situaciones de conflicto armado internacional y otro para conflictos que no fueran de índole internacional. Estos textos debían servir de base para los debates en la futura Conferencia Diplomática, que había decidido convocar el Gobierno suizo.

Aunque estos proyectos tenían cumplidamente en cuenta los puntos de vista de las personalidades consultadas, no eran idénticos a ellos, por cuanto era imposible que el CICR se acomodara a esas opiniones en todos los puntos. A veces las propuestas hechas eran irreconciliables, y había que tomar una decisión. En otros casos, cuando así lo requerían las exigencias de la Cruz Roja, el CICR tuvo que tomar la iniciativa y asumir su responsabilidad. Al elaborar los textos básicos, el CICR procuró mantenerse fiel al espíritu que, desde 1864, le había inducido a reivindicar las garantías que exige el humanitarismo en beneficio de las víctimas de los conflictos, pero teniendo también en cuenta, por afán de realismo, los imperativos militares y políticos.
En junio de 1973 se enviaron a todos los Gobiernos los proyectos de los textos, junto con un detallado comentario y un informe de la Conferencia que contenía, en particular, las diferentes propuestas hechas por los expertos gubernamentales. También se presentaron a la XXII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, que se celebró en Teherán en noviembre de ese mismo año. En su resolución XIII, ésta acogió favorablemente los proyectos de Protocolos, deseó pleno éxito a la futura Conferencia Diplomática y recomendó a los Gobiernos que hiciesen todo lo posible para que esos textos pudieran aplicarse en todo el mundo.

Los textos salieron entonces del ámbito de la Cruz Roja y entraron en una nueva fase en la que los Estados eran los dueños y señores, pues son ellos los que conciertan los acuerdos internacionales y asumen sus obligaciones.

En la introducción a los Proyectos de Protocolos, el CICR había puntualizado que: “Las cuestiones relativas a las armas atómicas, bacteriológicas y químicas son objeto de acuerdos internacionales o de deliberaciones entre Gobiernos; por consiguiente, el CICR, al presentar sus proyectos de Protocolo, no se propone abordarlas.”

Por lo que atañe a las llamadas armas convencionales –denominadas ahora, más acertadamente, armas clásicas– que causan males superfluos o que tienen efectos indiscriminados para los combatientes y la población civil, el CICR no había incluido en esos proyectos prohibiciones o restricciones específicas, porque la cuestión le parecía muy delicada. Se limitó a reiterar los principios fundamentales de La Haya y de San Petersburgo, que habían adquirido, por otro lado, el carácter de consuetudinarios. Ahora bien, por iniciativa de la delegación sueca, durante el segundo período de sesiones de la Conferencia de Expertos Gubernamentales, un grupo de expertos pidió que se abordara asimismo la cuestión de las armas clásicas.

El CICR cumplió este deseo, para lo cual convocó dos períodos de sesiones de una Conferencia de Expertos Gubernamentales: uno en Lucerna, en 1974, y el otro en Lugano, en 1976. Sin embargo, los resultados alcanzados en esta etapa no permitieron elaborar un proyecto de disposiciones convencionales ni siquiera llegar a un acuerdo sobre los puntos principales, de manera que este tema quedó rezagado con respecto a los Protocolos. Toda la documentación recopilada sobre este importante asunto se remitió a la Conferencia Diplomática, que, para examinarla, había creado una Comisión Especial en su seno. Ésta, que se reunió en cada período de sesiones, se ocupó poco del fondo del problema, pero sus deliberaciones culminaron en una resolución de la Conferencia (la nº 22) en la que se instaba a que se celebraran consultas ulteriores en el marco de las Naciones Unidas y a que se convocara una conferencia diplomática especial “con miras a lograr acuerdos sobre la prohibición o restricción del empleo de determinadas armas convencionales”.

El éxito coronó estos esfuerzos y así fue como se aprobó, el 10 de octubre de 1980, bajo los auspicios de esta organización, la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados.


La Conferencia Diplomática de 1974 - 1977

Convocada y organizada por el Gobierno suizo, como depositario de los Convenios de Ginebra y en virtud de una tradición centenaria, la Conferencia Diplomática sobre la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados se reunió, en el Centro Internacional de Conferencias de Ginebra, en cuatro períodos de sesiones. El primero de éstos se celebró del 20 de febrero al 29 de marzo de 1974, el segundo, del 3 de febrero al 18 abril de 1975, el tercero, del 21 de abril al 11 de junio de 1976 y el cuarto, del 17 de marzo al 10 de junio de 1977.

Se invitó a todos los Estados que eran Partes en los Convenios de Ginebra o Miembros de las Naciones Unidas, o sea, a un total de 155 países. El número de los que participaron osciló entre 107 y 124, según los períodos de sesiones. Tomaron, además, parte como observadores 11 movimientos de liberación nacional y 51 organizaciones intergubernamentales o no gubernamentales, de modo que el número total de delegados fluctuó en torno a los 700.

De conformidad con el Reglamento, los representantes del CICR fueron asociados a las tareas de la Conferencia en calidad de expertos y fueron invitados a intervenir a diario, en particular para presentar oralmente los artículos de los proyectos de Protocolos que el CICR había redactado, y que se usaron como base para los debates.

La Conferencia Diplomática estuvo presidida por el señor Pierre Graber, consejero federal suizo, director del Departamento Político Federal y presidente de la Confederación Suiza en 1975. Él presidió las sesiones plenarias de la Conferencia y las reuniones de la Mesa. El señor Jean Humbert (Suiza) ocupó el cargo de secretario general. La Conferencia nombró asimismo 19 vicepresidentes.

La Conferencia se subdividió en tres Comisiones Plenarias Principales y una Comisión Especial de Armas Convencionales, también plenaria, a las que se agregaron la Comisión de Verificación de Poderes, el Comité de Redacción y numerosos Grupos de Trabajo. Las Comisiones nombraron su propios presidentes, a saber: los señores Edvard Hambro (Noruega) y Einar-Frederik Ofstad (Noruega) para la Comisión I; Tadeusz Mallik (Polonia) y Stanislaw-Edward Nahlik (Polonia) para la Comisión II; Hamed Sultan (Egipto) para la Comisión III; Diego Garcés (Colombia) y Héctor Charry Samper (Colombia) para la Comisión Especial; y Abu Sayed Chowdhury (Bangladesh) e Iqbal Abdul Qarim Al-Fallouji (Irak) para el Comité de Redacción. Los relatores fueron los señores Miguel Marín Bosch (México) y Antonio Eusebio de Icaza (México) para la Comisión I; Djibrilla Maiga (Malí) y El Hussein El Hassan (Sudán) para la Comisión II; Richard Baxter (Estados Unidos de América) y George H. Aldrich (Estados Unidos de América) para la Comisión III; Frits Kalshoven (Países Bajos), Robert J. Akkerman (Países Bajos), John G. Taylor (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) y Martin R. Eaton (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) para la Comisión Especial.

El Reglamento de la Conferencia refleja las reglas de procedimiento generalmente aceptadas en las asambleas de codificación. Todas las decisiones sobre cuestiones de fondo tomadas por la Asamblea plenaria, en particular la aprobación definitiva de artículos, estaban supeditadas a la mayoría de las dos terceras partes cuando no se alcanzaba el consenso. En las Comisiones, en cambio, sólo se requería de una mayoría simple.

Los idiomas de la Conferencia fueron el árabe (a partir del tercer período de sesiones), el chino (en el primer período de sesiones), el español, el francés, el inglés y el ruso.

Los Protocolos se aprobaron el 8 de junio de 1977 y la Conferencia Diplomática terminó dos días más tarde con la firma solemne del Acta Final, suscrita por casi todas las delegaciones. El Acta Final comprende, en forma de anexo, el texto de los dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, que representan el resultado de la Conferencia, al que se añadieron algunas resoluciones.

Estos textos tan trascendentales, de capital importancia para la humanidad entraron en vigor el 7 de diciembre de 1978, tras la ratificación depositada por Ghana y la adhesión de Libia.

* * *

La codificación de 1977 es, sin lugar a dudas, un logro comparable a la refundición de 1949. Así completados, tomando muchos párrafos del derecho de La Haya, que también tenía una imperiosa necesidad de actualización desde 1907, los Convenios de Ginebra constituyen desde entonces un impresionante monumento de 600 artículos, de los cuales casi 150 son nuevos. Esta codificación aporta una gran esperanza a muchas víctimas, puesto que las potencias han aceptado reafirmar y desarrollar sus obligaciones en la conducción de las hostilidades, y permitirá a las instituciones nacionales e internacionales de la Cruz Roja salvar más vidas y socorrer en las emergencias a quienes se habrían quedado, de otro modo, sin asistencia. Por último, divulgará por todo el mundo un ideal de ayuda mutua y de cooperación, contribuyendo así a que se instaure esa paz que anhelan todos los hombres de buena voluntad.

Aunque sólo se ha hablado de “reafirmar y desarrollar el derecho humanitario”, a fin de resaltar la índole “adicional” y complementaria de los Protocolos, no es menos cierto que, en algunos puntos, los textos de 1977 modifican el derecho anterior y hasta introducen a veces innovaciones bastante audaces.

A pesar de todos los esfuerzos, no se logró evitar completamente la politización de los debates, lo que no debe sorprender excesivamente, dado que, aunque los tratados de este tipo tienen objetivos humanitarios, su aplicación suscita problemas políticos y militares, comenzando por el de la conservación del Estado. No se podía, pues, eludir esta tensión entre las exigencias estatales y las humanitarias. Esta tensión es consustancial al derecho de los conflictos armados, que reposa, como es sabido, en una avenencia.

Sea como fuere, se ha culminado la labor legislativa, lo que representa un logro de gran trascendencia. Cabe destacar asimismo que casi todas las disposiciones se aprobaron por consenso. En efecto, de los 150 artículos sobre cuestiones de fondo que contienen los dos Protocolos, sólo 14 necesitaron una votación en regla, aparte, claro está, de los proyectos de artículos, las propuestas y las enmiendas rechazados en votación.

Debe destacarse con satisfacción que todos los pueblos del mundo han participado por primera vez en esta codificación. Se ha puesto así de manifiesto una universalidad que no es simple fachada, sino algo real y basado en la solidaridad. Esto debiera alentar a los Estados que aún no han ratificado estos textos, aprobados por una asamblea tan representativa, a hacerlo en un próximo futuro o a adherirse a ellos.

Es aún demasiado pronto para evaluar el valor cabal de estos nuevos textos, para lo cual será necesario que pase cierto tiempo. Pero todo induce a pensar que se inscribirán en la línea de los Convenios de Ginebra, que serán dignos de la larga tradición de éstos y que permitirán mejorar la salvaguardia del ser humano, que es su razón de ser.

En su conjunto, el Protocolo I responde en gran medida a las preocupaciones y deseos de la Cruz Roja. Entre los resultados alcanzados cabe mencionar, en primer lugar, la protección de la población civil contra los peligros de las hostilidades. La reafirmación y el desarrollo de normas en este ámbito, que se había descuidado desde 1907, fue la razón primordial de la Conferencia Diplomática, y se podría hablar de fracaso de ésta si la labor legislativa no hubiera alcanzado sus objetivos en este punto.

En el futuro, el personal sanitario civil y los servicios de protección civil gozarán de una salvaguardia análoga a la que goza, desde hace mucho tiempo, el personal sanitario militar. La misión médica está ahora mejor reconocida y cabe esperar que renazca una aviación sanitaria inmunizada, gracias a un señalamiento moderno.

Un importante ámbito es el conglomerado de las guerras de liberación y de guerrilla, que ha planteado problemas difíciles y ha dado lugar a numerosas controversias. Pero gracias a las soluciones finalmente adoptadas, que tienen cumplidamente en cuenta las preocupaciones humanitarias, es probable que se aplique el derecho en muchos conflictos contemporáneos.

Otro destacado capítulo se refiere al comportamiento de los combatientes, una materia relacionada con el derecho de La Haya que estaba muy necesitada de actualización y en la que se han codificado en gran parte normas consuetudinarias. Son también significativas las disposiciones que refuerzan el control de la aplicación de los Convenios. Aunque no es posible mencionar todo, cabe citar el desarrollo de las sanciones y las mayores bases para la actuación de la Cruz Roja.

En cuanto al Protocolo II, relativo a los conflictos armados no internacionales, se aprobó por consenso y representa un progreso considerable, pese a que su ámbito de aplicación es bastante restringido.
En la clausura de la Conferencia Diplomática de 1974-1977, el CICR quiso reiterar una vez más su profunda gratitud a todos aquellos que, a nivel público o privado, lo han alentado en su determinación, han depositado en él su confianza y le han ayudado a llevar a cabo una tarea que ha exigido muchos años de trabajo.

Se ha dicho que los textos redactados en Ginebra son, a menudo, complejos y difíciles. Es por ello especialmente necesario explicarlos y darlos a conocer en todos los ambientes, sobre todo a quienes tienen la responsabilidad de aplicarlos. Confiemos en que el presente Comentario –que quiere ser, ante todo, una herramienta de trabajo– sea una útil contribución a esa labor.

Jean Pictet