Protocolo II

Artículo 13 - Protección de la población civil

1. La población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protección, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.

2. No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.

3. Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este Título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 197; 3a parte, p. 40 (art. 26). Actas IV, pp. 76-83. Actas VII, p. 136, CDDH/SR/52, párrs. 74-78; p. 141, íd.; Anexo (España). Actas XIV, p. 41, CDDH/III/SR. 5, párr. 14; p. 46, párrs. 49-51; p. 49, CDDH/III/SR. 6, párr. 1; pp. 50-51, párr. 10; p. 55, párr. 41; p. 62; CDDH/III/SR.7, párr. 46; p. 63, párr. 51; pp. 65-77, CDDH/III/SR.8; pp. 79-83; CDDH/III/SR.9; pp. 85-91, CDDH/III/SR.10; pp. 215-216, CDDH/III/SR.22, párrs. 1-6; pp. 413-421, CDDH/III/SR.37; párrs. 1-33. Actas XV, pp. 297-305, CDDH/215/Rev. 1, párrs. 113-153; pp. 329-331, íd., Anexo (arts. 24-26); p. 340, CDDH/III/224; pp. 377-384, CDDH/III/275.

Otras referencias

CE/3; pp. 29-40, CE/5; pp. 66-72. CE/6, pp. 26-34. CECR 1971, Informe, pp. 33-35 y 43-44, CE 1971, Informe, p. 79, párrs. 386-392. CE 1972, Textos, p. 36 (art. 15). CE 1972, Comentarios, 2a parte, pp. 37-40 (art. 15). CE 1972, Informe, vol. I, p. 113, párrs. 2.449, 2.451-2.452; pp. 115-116, párrs. 2.475-2.486; vol. II, p. 36. CE/COM II/11; p. 40. CE/COM II/32; p 43, CE/COM II/43; p. 51, CE/COM II/76, p. 52, CE/COM II/81; p. 53, CE/COM II/84. Comentarios de los proyectos, pp. 162-165 (art. 26).


Comentario

Generalidades

4761 El artículo 13 codifica el principio general de la protección de la población civil contra los peligros de las hostilidades, ya reconocido por el derecho internacional consuetudinario y todo el derecho de la guerra. Este principio se puntualiza en el párrafo 2 mediante la prohibición absoluta de los ataques directos y de los actos o las amenazas de violencia tendentes a aterrorizar. El párrafo 3 define ratione personae el ámbito de aplicación del principio general: las personas civiles pierden la protección del Título IV si participan en las hostilidades y mientras dure su participación.

4762 Este artículo corresponde, en cuanto al fondo y a la forma, a los tres primeros párrafos del artículo 51 del Protocolo I (Protección de la población civil), cuyo comentario puede igualmente consultarse [410]. A diferencia del Protocolo I, que contiene normas detalladas, en el Protocolo II sólo se formulan, de forma muy sintética, los principios fundamentales de protección de la población civil en el presente artículo, que constituye la piedra angular del Título IV.

4763 El proyecto presentado por el CICR y aprobado en Comisión preveía tres disposiciones: artículo 24: Normas fundamentales; artículo 25: Definición; artículo 26: Protección general de la población civil [411]. Tras la enmienda presentada por la delegación de Pakistán cuando se debatió la aprobación definitiva de los textos en sesiones plenarias, sólo se aprobaron los primeros párrafos del artículo 26 del proyecto [412], que constituyen el contenido del artículo 13 en su forma actual.

4764 Esta simplificación radical no disminuye la protección inicialmente estipulada, porque, a pesar de su concisión, el artículo 13 enuncia las normas esenciales. Su puesta en práctica incumbirá a las partes, es decir, que éstas tomarán las mejores medidas de precaución que sean factibles en cada situación, teniendo en cuenta la infraestructura y los medios disponibles.


Párrafo 1

4765 El presente párrafo establece el principio general de protección de la población civil como clave del Título IV.

Primera frase

4766 La expresión “población civil” es usual para designar a las personas civiles agrupadas. El texto se refiere a la vez a la población civil y a las personas civiles para indicar que la población civil está protegida como una entidad del mismo modo que los individuos que la constituyen.

4767 La protección general cubre a todas las personas civiles sin distinción. La expresión “protección general” se utiliza por oposición a la protección particular, que tiene por objeto una protección reforzada de ciertas categorías de personas pertenecientes a la población civil (heridos, enfermos, niños, personal sanitario, etc.) [413]. La protección particular no substituye, sino que se superpone a la protección general.

4768 ¿Qué se ha de entender por “protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares?” Dicho de otro modo: ¿cuál es el alcance del principio general de protección?

4769 Las operaciones militares designan los movimientos o las maniobras de las fuerzas armadas o de grupos armados en acción [414]. Ellas hacen correr a la población civil dos tipos de riesgos: por una parte, el de los ataques; por otra, los efectos de ataques que pudieran afectarla incidentalmente.

4770 La protección cubre “los peligros procedentes de operaciones militares”, es decir, que la obligación no sólo consiste en abstenerse de atacar, sino también en evitar y, en todo caso, reducir a un mínimo las pérdidas incidentales y en tomar medidas de salvaguarda.

4771 Garantizar una protección general de la población civil implica, por consiguiente:

1) prohibir de manera absoluta los ataques dirigidos contra la población civil como tal o contra personas civiles. En el párrafo 2, que se comenta más adelante, figura una mención expresa de esta prohibición;
2) limitar los efectos de las operaciones militares que puedan afectar a las personas protegidas.

4772 La puesta en práctica de esta protección requiere que se tomen precauciones, tanto por la parte atacante en las diversas fases del ataque (concepción, decisión y ejecución) como por la parte atacada. Por ejemplo, no deberían situarse intencionadamente instalaciones militares en medio de una concentración de civiles para utilizar a éstos como escudo o hacer que la parte adversa renuncie a atacar, sin olvidar las otras medidas de precaución que no se explicitan en el Protocolo II [415]. Cada parte deberá concebirlas y adaptarlas a las circunstancias particulares de buena fe, con los medios de que disponga basándose en los principios generales de protección de la población civil, que son válidos independientemente del carácter internacional o interno del conflicto. Conviene recordar los más importantes de ellos, a saber: el principio de la limitación de los medios de dañar al enemigo, el principio de la distinción y el principio de la proporcionalidad, que sólo rigen cuando no se ha podido garantizar la inmunidad total de la población:

– las partes comprometidas en un conflicto no tienen un derecho ilimitado en cuanto a la elección de medios para dañar al enemigo [416];
– deberá establecerse, en todo momento, una distinción entre las personas que toman parte en las hostilidades y la población civil, de tal manera que esta última sea salvaguardada en la medida de lo posible [417];
– debe examinarse previamente la relación entre la ventaja directa prevista de un ataque y los efectos nocivos que puedan afectar a las personas y los bienes protegidos [418].

Segunda frase

4773 “Para hacer efectiva esta protección”: el empleo de esta expresión no implica que la protección sólo se tome en consideración en los casos de operaciones militares [419]. En efecto, el Protocolo contiene otras normas que las fuerzas armadas o los grupos armados deben observar en todas las circunstancias y que contribuyen igualmente a hacer efectiva la protección de la población civil [420].

4774 Este párrafo está redactado de la misma manera que el artículo 51 (Protección de la población civil), párrafo 1, del Protocolo I, pero sin que se mencionen otras normas del derecho internacional aplicable [421].

4775 El derecho internacional aplicable comprende el derecho internacional consuetudinario, esté o no esté codificado, así como el derecho internacional convencional [422]. La doctrina general del derecho internacional y la naturaleza misma del derecho internacional consuetudinario nos llevan a tal conclusión. Cabe preguntarse si se ha querido significar con esta omisión que el derecho consuetudinario no es considerado como aplicable a las situaciones de conflictos armados no internacionales.

4776 No parece ser el caso. Los debates de la Conferencia no dejaron constancia de ningún cuestionamiento del derecho consuetudinario. La mención de otras normas del derecho internacional se omitió, por lo visto, porque no se consideró necesaria, dado que la única norma concebida expresamente para los conflictos armados no internacionales es el artículo 3 común a los Convenios de 1949, que no contiene disposiciones relativas a la protección de la población civil como tal [423].


Párrafo 2

Primera frase

4777 Enuncia una obligación absoluta, válida en todas las circunstancias: “No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles”.

Alcance de la norma

4778 Los civiles, estén agrupados o aislados, no deben ser tomados como blanco.

4779 Esta norma prohíbe los ataques directos dirigidos contra la población civil. En cambio, no se mencionan específicamente en ella los efectos secundarios de operaciones militares dirigidas contra objetivos militares [424] y que pudieran afectar incidentalmente a la población civil [425].

4780 Además, la prohibición de los ataques directos está corroborada por el empleo de la expresión “población civil como tal”, tomada de las resoluciones de las Naciones Unidas sobre esta cuestión [426].

Personas aisladas dentro de la población civil

4781 El artículo 25, párrafo 3, del proyecto aprobado en Comisión puntualizaba que: “la presencia en el seno de la población civil de personas aisladas que no correspondan a la definición de persona civil no priva a esta población de su condición” [427]. Esta norma, que figura en el artículo 50 (Definición de personas civiles y de población civil), párrafo 3, del Protocolo I, no se introdujo en el Protocolo II.

4782 Es innegable que, en las situaciones de conflictos armados no internacionales en particular, la población civil ampara a veces a algunos combatientes y que puede ser difícil verificar la condición de los individuos que la componen. Hay que destacar, no obstante, que, si la sola presencia del algunas personas no protegidas en el sentido del párrafo 3 del presente artículo permitiera un ataque contra un grupo entero de civiles, la protección de que goza la población civil resultaría completamente ilusoria. El silencio que guarda el Protocolo tanto sobre este punto como sobre otros no debiera, pues, considerarse como si fuera una autorización.

Definición de ataque

4783 En el Protocolo I se define el término, cuyo sentido es el mismo que en el Protocolo II [428]. El artículo 49 (Definición de ataques y ámbito de aplicación), párrafo 1, del Protocolo I reza como sigue: “Se entiende por “ataques” los actos de violencia contra el adversario, sean ofensivos o defensivos”. Se especifica que se trata de actos ofensivos o defensivos porque el término “ataques” no alude solamente a los actos de quien toma la iniciativa de las hostilidades; es un término técnico que se refiere a una operación militar determinada, limitada en el tiempo y en el espacio [429].

4784 Conviene destacar que la prohibición de los ataques contra la población civil como tal y contra las personas civiles persiste incluso en caso de violación por parte del adversario [430]. Los actos de terrorismo, las penas colectivas y el pillaje están expresamente prohibidos por el artículo 4 (Garantías fundamentales) del presente Protocolo [431]. Incluso los actos ilícitos de la parte adversa no pueden justificar tales medidas. Por lo demás, la denuncia del Protocolo no tendría efecto sino al final del conflicto armado y no podría servir de justificación para no cumplir sus obligaciones [432].


Segunda frase

4785 “Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.” Los ataques destinados a sembrar el terror son una forma de ataque particularmente condenable. Se ha tratado desde hace tiempo de prohibir este tipo de ataques, cuya práctica es corriente y que infligen sufrimientos particularmente crueles a la población civil. Así, el proyecto de normas sobre la guerra aérea, preparado en La Haya en 1922, preveía ya su prohibición [433]. Los bombardeos aéreos se han utilizado a menudo para aterrorizar a la población, pero no son el único método; por eso, el texto contiene una expresión mucho más amplia, a saber: “actos o amenazas de violencia”, a fin de cubrir todas las eventualidades.

4786 Todo ataque es susceptible de aterrorizar a la población civil. Aquí se hace, pues, referencia a los actos o amenazas cuyo objeto principal es sembrar el terror. Como manifestó un delegado en el transcurso de los debates de la Conferencia [434], se quiso prohibir la intención de aterrorizar.


Párrafo 3

4787 Se da en él una definición de persona civil protegida: una persona civil pierde la protección del presente Título si participa directamente en las hostilidades y mientras dura esa participación. La expresión “participación directa en las hostilidades” se tomó del artículo 3 común, en el que se utilizó por primera vez, e implica una relación de causalidad adecuada entre el acto de participar y su resultado inmediato.

4788 Las hostilidades han sido definidas como “actos de guerra que por su índole o finalidad están destinados a atacar al personal y el material de las fuerzas armadas del adversario” [435]. Sin embargo, varias delegaciones estimaron que el término “hostilidades” cubría igualmente los preparativos y el retorno del combate [436].

4789 Las personas pertenecientes a las fuerzas armadas o a grupos armados pueden ser atacadas en todo tiempo. Si un civil participa directamente en las hostilidades, no se beneficia evidentemente de ninguna protección contra los ataques mientras dure esta participación. Fuera de este período, al no representar peligro para el adversario, no debe ser atacado. Por lo demás, en caso de duda sobre la condición de una persona, se presume que ésta es civil. Toda persona sospechosa de haber tomado parte en las hostilidades y privada por ello de libertad se beneficiará de las disposiciones estipuladas en los artículos 4 (Garantías fundamentales), 5 (Personas privadas de libertad) y 6 (Diligencias penales) [437].

Protocolo II

Artículo 14 - Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil

Queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En consecuencia, se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 197; 3a parte, p. 41 (art. 27). Actas IV, pp. 86-89. Actas VII, pp. 138-140, CDDH/SR.52, párrs. 79-94. Actas XIV, pp. 148-153, CDDH/III/SR.16, párrs. 38-60; pp. 155-165, CDDH/III/SR.17, pp. 167-170, CDDH/III/SR.18, párrs. 1-15; p. 194, CDDH/III/SR.20, párr. 33; p. 195, párr. 44. Actas XV, p. 107, CDDH/III/SR.49, párrs. 9-10; p. 275, CDDH/215/Rev.1, párr. 20; pp. 287-290, párrs. 72-77, 81-82; p. 411, CDDH/236/Rev.1, párr. 57; pp. 416-417, párrs. 77-82; p. 438 (art. 27); p. 459, CDDH/III/353.

Otras referencias

CE/3, pp. 72-73 y 119-121. CE 1971, Informe, pp. 90-91, párrs. 456, 458; pp. 95-96, párrs. 478-480. CE 1972, Textos, p. 36 (art. 16). CE 1972, Comentarios, 2a parte, pp. 40-42 (art. 16). CE 1972, Informe, vol. I, pp. 117-118, párrs. 2.487-2.496; vol. II, p. 40, CE/COM II/32; p. 41, CE/COM II/33. Comentarios de los proyectos, p. 165 (art. 27). ONU, A/Res.2675 (XXV), principios 5-6. ONU, Informe del Secretario General A/8052, 1970, párr. 42, letras i, j, f.


Comentario

Generalidades

4790 El artículo 14 es una aplicación del principio general de protección enunciado en el artículo 13 (Protección de la población civil).

4791 El término “hambre” se utiliza aquí en el sentido de “hambruna”, es decir, “hambre grande, escasez generalizada de alimentos [438]. El objeto de esta disposición es prohibir que se provoque deliberadamente una situación semejante y preservar los medios de subsistencia de la población civil, con el fin de hacer efectiva la protección que se le otorga. Conviene interpretarla a la luz de los artículos 17 (Prohibición de los desplazamientos forzados) y 18 (Sociedades de socorro y acciones de socorro), los cuales, siendo igualmente modalidades de aplicación del principio general, permiten determinar mejor su alcance.

4792 Este artículo es una versión simplificada del artículo 54 (Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil), párrafo 1 y primera mitad del párrafo 2 del Protocolo I, redactado en términos análogos.

4793 La prohibición de hacer padecer hambre a las personas civiles y la protección específica de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil son normas nuevas que completan y desarrollan el derecho existente. El problema, sin embargo, ya se había abordado en los Convenios. En efecto, el artículo 23 del IV Convenio ya estipulaba una asistencia, particularmente en víveres, a las categorías más vulnerables de la población civil [439]. Hay que mencionar asimismo el artículo 53 de este mismo Convenio, que tiene por objeto preservar los bienes necesarios para la existencia de los civiles en caso de ocupación [440].

4794 Por lo que se refiere al derecho aplicable en los conflictos armados no internacionales, la norma es nueva, pero no hace más que explicitar el artículo 3 común, el cual impone a las partes en conflicto la obligación de garantizar un trato humano a todas las personas que no participan en las hostilidades, prohibiendo, en particular, los atentados contra la vida [441]. La importancia que reviste la protección jurídica específica de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil es tanto mayor cuanto que el Protocolo II [442], a diferencia del Protocolo I [443], no establece una protección general de los bienes de carácter civil.

Primera frase

4795 La prohibición de hacer padecer hambre a la población civil es una norma que no admite excepciones, suspensión ni menoscabo. No se tuvo en cuenta una formulación en la que se hacía una excepción en caso de necesidad militar imperiosa [444].

4796 Esta norma se promulgó en beneficio de las personas civiles. Por consiguiente, el bloqueo y el asedio siguen siendo métodos de combate lícitos, a condición de que estén dirigidos exclusivamente contra combatientes [445].

4797 Hay que recordar que el bloqueo consiste en interrumpir los intercambios marítimos de un país o de una de sus provincias costeras. Asediar o poner sitio es cercar una localidad enemiga, privando a los que se hallan en el interior de toda comunicación para obligarlos a rendirse. El bloqueo tiene esencialmente por objeto impedir el aprovisionamiento necesario para la lucha armada (material militar) y no está dirigido especialmente contra los civiles. Pero, de hecho, estos últimos son, la mayoría de las veces, los primeros afectados, especialmente los niños. Pasa lo mismo en una situación de sitio, en la que los civiles son los primeros en sufrir las consecuencias. Según los casos son a veces evacuados por razones humanitarias, pero hasta ahora no había ninguna norma explícita de derecho positivo al respecto que obligara a una fuerza sitiadora a no dejar morir de hambre a los civiles.

4798 La prohibición de hacer padecer hambre a las personas civiles podría, entonces, parecer poco realista a algunos, lo que no es cierto. El Protocolo II está concebido de tal manera que esta norma humanitaria pueda ser respetada cualesquiera que sean las circunstancias. El artículo 18 (Sociedades de socorro y acciones de socorro), párrafo 2, prevé, en efecto, la organización de acciones de socorro internacionales en favor de la población civil cuando ésta padezca privaciones excesivas por la falta de abastecimientos indispensables para su supervivencia. Esas dos disposiciones, estrechamente ligadas, no permiten invocar los imperativos de la defensa para hacer pasar hambre a la población civil. Si faltaran los bienes indispensables, habría, pues, que autorizar las acciones internacionales previstas en el artículo 18 (Sociedades de socorro y acciones de socorro), con el fin de cumplir la obligación que se deriva del artículo 14.

4799 El texto hace referencia a los “métodos de combate”, mientras que el Título III del Protocolo I lleva el epígrafe de “Métodos y medios de guerra”. El proyecto del CICR proponía utilizar uniformemente la expresión “métodos y medios de combate” en ambos instrumentos [446]. En el Protocolo I, la Conferencia prefirió la expresión “Métodos y medios de guerra” por la razón de que se podría dar a la palabra “combate” un sentido más restringido que a la de “guerra” [447]. En cambio, se juzgó inoportuno hablar de guerra en un instrumento relativo a los conflictos armados no internacionales [448]. El Grupo de Trabajo no intentó, sin embargo, definir ninguno de estos dos términos [449]. Se trata simplemente de una adaptación de la terminología, en la que la palabra guerra pareció más apropiada en el contexto de una lucha armada interestatal [450]. Hacer padecer hambre está prohibido como método de combate, es decir, cuando se utiliza como arma para aniquilar a la población civil. Cabe destacar que, incluso si hacer padecer hambre no es objeto de una prohibición jurídica formal, hoy ya no se trata de un fenómeno admitido, cualquiera que sea su origen (desastre natural o provocado por el hombre). Una toma de conciencia y una movilización de la opinión pública crecientes ponen a los Gobiernos ante sus responsabilidades e incitan a la comunidad internacional a organizar acciones de socorro, siempre insuficientes, dada la amplitud del problema a escala mundial.


Segunda frase

4800 Desarrolla el principio de la prohibición de hacer padecer hambre a las personas civiles, indicando sus modalidades de aplicación más frecuentes. La expresión “en consecuencia” hace hincapié en ciertos actos, pero no es limitativa. La omisión puede igualmente provocar la hambruna. Decidir deliberadamente no tomar medidas para abastecer a una población de los bienes indispensables para su supervivencia, se convertiría entonces, de alguna manera, en un método de combate por abstención, prohibido en este artículo.

4801 Los verbos “atacar, destruir, sustraer o inutilizar” se han empleado acumulativamente para prever todas las eventualidades, incluida la contaminación de reservas de agua por agentes químicos, o también la destrucción de cosechas mediante defoliantes [451].

4802 Como indica la expresión “tales como”, la lista de bienes protegidos es indicativa. En efecto, una lista limitativa habría podido dar lugar a un olvido o a una selección arbitraria [452].

4803 Por “bienes indispensables para la supervivencia” se entienden, los bienes que, debido a su valor de subsistencia, tienen un interés vital para la población.

4804 El artículo 18 (Sociedades de socorro y acciones de socorro), párrafo 2, menciona “los abastecimientos indispensables”. Cabe señalar que estas dos expresiones son sinónimas dentro de su contexto.

4805 La expresión “los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen” debe tomarse en su acepción más amplia, con el fin de cubrir la infinita variedad de necesidades propias de la población de todas las regiones geográficas del mundo.

4806 El texto no hace distinción entre los bienes destinados a los militares y los destinados a los civiles. Salvo en los casos en que se trate de reservas de avituallamiento preparadas especialmente para los combatientes, está prohibido destruir o atacar los bienes indispensables para la supervivencia, incluso si el adversario se aprovechara de ello. La prohibición no tendría ningún alcance si pudiera invocarse la eventualidad de una utilización por miembros de las fuerzas armadas o de la oposición armada. No se puede excluir, por ejemplo, que una fuente de agua potable la utilicen alguna vez los soldados.

4807 ¿Qué ocurre si esos bienes estorban al enemigo en la observación o en el ataque? Este podría ser el caso de cultivos muy altos, propicios para ocultarse en ellos en una zona de enfrentamientos. Está prohibido destruir o atacar bienes con la intención de hacer padecer hambre a las personas civiles. Pero si esos bienes son utilizados por el adversario con fines militares, pueden convertirse en un objetivo militar y no puede excluirse que, excepcionalmente, sean destruidos, a condición de que tal acción no acarree el riesgo de que la población civil pase hambre [453].

4808 ¿Existe una obligación general de respetar esos bienes en todo el territorio, es decir, no sólo los situados en la parte de territorio controlado por el adversario, sino también los suyos propios?

4809 Cuando el experto del CICR presentó el artículo a la Comisión, esta cuestión recibió una respuesta positiva [454]. Durante los debates, esta interpretación, que fue objeto de largas deliberaciones a propósito del artículo correspondiente del Protocolo I, no se confirmó ni se contradijo en el marco del Protocolo II. Se hizo valer que, en un conflicto armado internacional, el derecho de un Estado sobre la parte de su territorio que él controla permanecía reservado y que, por consiguiente, no se podía excluir totalmente la destrucción de sus propios bienes en caso de necesidad militar imperiosa, para retardar, por ejemplo, el avance de las tropas enemigas.

4810 Por lo que al Protocolo II se refiere, cabe hacer dos observaciones, una de índole jurídica y la otra de orden práctico. Al convertirse en Parte Contratante en los Convenios y en el Protocolo II, un Estado acepta, en todo caso, con fines puramente humanitarios, normas aplicables a sus propios ciudadanos en sus propios límites territoriales. Si se toman en consideración las características de ese tipo de situaciones, hay que señalar que los bienes en posesión de una de las partes pueden cambiar de manos muy rápidamente y varias veces, en función de la porción de territorio controlada.

4811 Por otro lado, no es admisible que una de las partes pueda destruir o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de una fracción de la población que vive sobre la porción de territorio que ella controla porque sospeche que esa fracción apoya al adversario. Cabe asimismo recordar que los castigos colectivos y el pillaje están prohibidos por el presente Protocolo [455].

4812 Privar a la población civil de los bienes indispensables para su supervivencia tiene como consecuencia, la mayoría de las veces, el desplazamiento de esta población, a la que no le queda más remedio que huir a otra parte. Esos desplazamientos están provocados por la utilización de la hambruna, lo que equivale, en tales casos, al empleo de la fuerza. Ahora bien, los desplazamientos forzados están prohibidos, salvo la excepción prevista en el artículo 17 (Prohibición de los desplazamientos forzados).

4813 En los casos en que un desplazamiento forzado es lícito según dicho artículo, “se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación”. En caso de penuria y de falta de medios para organizar los socorros, las autoridades competentes deberán recurrir a acciones de socorro internacionales, como está previsto en el artículo 18 (Sociedades de socorro y acciones de socorro), párrafo 2.

Protocolo II

Artículo 15 - Protección de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas

Las obras o instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber, las presas, los diques y las centrales nucleares de energía eléctrica, no serán objeto de ataques, aunque sean objetivos militares, cuando tales ataques puedan producir la liberación de aquellas fuerzas y causar, en consecuencia, pérdidas importantes en la población civil.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 197; 3a parte, p. 41 (art. 28). Actas IV, pp. 90-92. Actas VII, p. 140, CDDH/SR.52, párr. 95. Actas XIV, pp. 170-177, CDDH/III/SR.18, párrs. 16-48; pp. 183-184, CDHD/III/SR.19, párr. 14; pp. 193-197, CDDH/III/SR.20, párrs. 28-56; p. 417, CDDH/III/SR.37, párrs. 16-17; pp. 418-421, párrs. 21-33. Actas XV, pp. 302-304, CDDH/215/Rev.1, párrs. 135-143; p. 333, íd., Anexo (art. 28); pp. 382-383, CDDH/III/275; p. 487, CDDH/407/Rev.1, párrs. 70, 72; p. 549, CDDH/III/391.

Otras referencias

CE/3, pp. 73, 75 y 135; p. 053, Anexo XIX (art. 17). CE 1971, Informe, pp. 90-91, párrs. 456-459; p. 105, CE/COM III/26-27; p. 110, CE/COM III/44 (art. 15). CE 1972, Informe, vol. I, p. 118, párr. 2.494; p. 147, párrs. 3.136-3.137; vol. II, p. 90, CE/COM III/PC 104. Comentarios de los proyectos, pp. 165-166 (art. 28).


Comentario

Generalidades

4814 En el transcurso de los conflictos que han caracterizado los últimos cuarenta años, las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, en particular los diques y las presas, han sido a menudo objeto de ataques y destrucciones que han tenido graves consecuencias, causando la pérdida de muchas vidas humanas entre la población civil [456].

4815 Con el fin de preservar a la población civil de ese tipo de catástrofes, el CICR ya propuso la inmunidad de esas obras e instalaciones en su “Proyecto de reglas para limitar los riesgos que corre la población civil en tiempo de guerra” de 1956 [457]. Recordemos que esas reglas se concibieron para todas las situaciones de conflicto armado, independientemente de su carácter interno o internacional [458].

4816 El artículo 15 es del mismo tenor que la primera frase del párrafo 1 del artículo 56 del Protocolo I (Protección de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas) [459]. La negociación paralela de estas dos disposiciones en Comisión dio lugar a algunas añadiduras al proyecto presentado por el CICR [460]. Se trataba de modalidades de aplicación de la protección a esas obras e instalaciones [461]. El texto finalmente aprobado se había reducido a su mínima expresión. A diferencia del artículo 56 del Protocolo I (Protección de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas), enuncia el principio general sin prever excepciones, lo que lo hace más categórico.

4817 El Protocolo II no establece una protección general de los bienes civiles [462]. Las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas son objeto de una protección particular a causa de las graves consecuencias que podría tener su destrucción.


Texto del artículo

4818 Esta disposición tiene por finalidad preservar a la población civil de los efectos que podría provocar la liberación de fuerzas peligrosas, tales como masas de agua o emanaciones radioactivas. A este efecto, establece la prohibición de atacar las presas, los diques y las centrales nucleares de producción de energía eléctrica cuando estos ataques puedan liberar fuerzas peligrosas que podrían causar pérdidas importantes entre la población civil, incluso si esas obras e instalaciones constituyen objetivos militares [463]. La lista es limitativa, pero no exhaustiva, o sea que, ello no quiere decir que no existan otras obras o instalaciones cuya destrucción no pueda acarrear la pérdida de muchas vidas entre la población civil. Por eso se debatieron en la Conferencia Diplomática el problema del almacenamiento del petróleo o de los productos petroleros y el de las plataformas de sondeo [464]. Sólo fue, finalmente, posible llegar a un consenso sobre la lista antes enumerada, lo que no excluye, sin embargo, la protección de otros tipos de instalaciones por otros regímenes jurídicos internacionales.

4819 El alcance de la protección de las obras e instalaciones que otorga el presente artículo, se limita a los casos en que el ataque pueda acarrear muchas pérdidas entre la población civil. Esos bienes no están, pues, protegidos en sí mismos, sino solamente en la medida en que su destrucción puede liberar fuerzas peligrosas para la población civil.

4820 Esto significa que, en la eventualidad de que alguna de esas obras o instalaciones fuera un objetivo militar, podría ser atacada si con ello no se pone seriamente en peligro a la población civil. En cambio, la protección es automática, sin tener en cuenta la utilización civil, militar o mixta de la instalación o de la obra, cuando el ataque puede provocar la liberación de fuerzas peligrosas capaces de causar pérdidas importantes entre la población civil.

4821 La expresión “pérdidas importantes” se ha tomado del vocabulario militar y requiere, naturalmente, una apreciación de buena fe basada en elementos objetivos, como la existencia de concentraciones de civiles (aldeas o aglomeraciones) en la zona que resultaría siniestrada por la liberación de fuerzas peligrosas.

4822 En el proyecto del CICR se estipulaba que las partes en conflicto debían esforzarse en no colocar objetivos militares en las proximidades de esos bienes con el fin de evitar riesgos indirectos, es decir, efectos incidentales de un ataque dirigido contra un objetivo militar próximo [465]. A falta de esta precisión, que no se mantuvo [466], conviene recordar que la población civil goza de una protección general contra los efectos de las hostilidades [467]. De todas formas, la prohibición estipulada en el presente artículo cubre los ataques a objetivos militares situados cerca de una obra o una instalación que pudiera tener el probable efecto incidental de liberar fuerzas peligrosas y atentar gravemente contra la población. En contrapartida, el hecho de colocar a sabiendas objetivos militares en las proximidades de tales obras o instalaciones violaría el principio establecido en el artículo 13 (Protección de la población civil), párrafo 1.

4823 El Protocolo I prevé (artículo 56 – Protección de obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, párrafo 7) el señalamiento facultativo de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas por medio de tres círculos de color naranja vivo, cuya descripción exacta figura en el Anexo I del Protocolo I (artículo 16 – Signo internacional especial) [468].

4824 Esta facultad de señalamiento particular no se ha especificado en el Protocolo II. Si un país decidiera adoptar dicho signo y hacer de él una medida de aplicación del Protocolo I ya en tiempo de paz, éste guardaría naturalmente la misma función y la misma utilidad en caso de conflicto armado no internacional. Este señalamiento, de carácter facultativo, no reviste, sin embargo, la misma importancia en una situación cubierta por el Protocolo II. Cabe, en efecto, esperar que las fuerzas que se enfrentan conozcan el emplazamiento de las presas, de los diques y de las centrales nucleares de producción de energía eléctrica, puesto que están situadas en su propio país, en cuyo territorio se desarrollan las hostilidades. Este elemento puede, por otro lado, desempeñar un papel en favor de la protección, puesto que no destruir estas obras e instalaciones responde al interés común de las partes en conflicto.

Protocolo II

Artículo 16 - Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto

Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, queda prohibido cometer actos de hostilidad dirigidos contra los monumentos históricos, las obras de arte o los lugares de culto que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos, y utilizarlos en apoyo del esfuerzo militar.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 198. Actas III, p. 208, CDDH/III/17. Actas IV, pp. 65-66 (art. 20 bis). Actas VII, pp. 118-121; CDDH/SR.51, párrs. 57-93; pp. 129-132, CDDH/SR.52, párrs. 1-25; pp. 147-149, CDDH/SR.53, párrs. 1-12; p.165, íd., Anexo (Finlandia, India); p. 166 (Indonesia); pp. 167-168 (Países Bajos); pp. 169-170 (Reino Unido, Santa Sede). Actas XV, p. 108, CDDH/III/SR.49, párr. 3; pp. 111-112, párrs. 13-17, 19 y 21; p. 216, CDDH/III/SR.59, párr. 11; p. 226, párrs. 65, 68 y 69; pp. 395-396, CDDH/236/Rev.1, párrs. 60-63; p. 417, íd., Anexo I; p. 437, CDDH/III/353; pp. 458-459, CDDH/407/Rev.1, párr. 30; p. 469, párr. 68; p. 499, íd., Anexo II; p. 518, CDDH/III/391.

Otras referencias

CE/3, pp. 73-74; pp. 023-027 (Anexo VIII). CECR 1972, Informe, p. 68 (Anexo I, punto 08). J. de Breucker, “Pour les vingt ans de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels”, RBDI, 1975/2. S. E. Nahlik, “La protection internationale des biens culturels en cas de conflit armé”, 120 RCADI, 1967/II, p. 61.


Comentario

Generalidades

4825 Este artículo corresponde al artículo 53 (Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto), apartados a y b, del Protocolo I469. Los bienes culturales y los lugares de culto figuran en él entre el reducido número de bienes protegidos por el Protocolo II.

4826 Dado que la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado ya había sido objeto de la Convención de La Haya de 1954 [470], aprobada bajo los auspicios de la UNESCO, el CICR no había previsto normas a este respecto en sus proyectos de Protocolos. El origen de esta disposición se encuentra en una enmienda presentada ante la Comisión III en el tercer período de sesiones de la Conferencia Diplomática [471].

4827 La inclusión de la protección de los bienes culturales en los Protocolos tiene por objeto destacar la importancia de la conservación del patrimonio de la humanidad. Los autores de la propuesta la justificaron también por el hecho de que la comunidad internacional no está todavía obligada, en su conjunto, por la precitada Convención de La Haya [472].

4828 Este artículo dio lugar a una animada controversia sobre la oportunidad, en particular, de mencionar los lugares de culto y hacer la reserva explícita de la aplicación de la Convención de La Haya. Así pues, se suprimió en la Comisión la mención de los lugares de culto y del patrimonio espiritual, que figuraba en el texto inicial, para reintroducirla de nuevo mediante una enmienda presentada en sesión plenaria [473]. Desarrollaremos estos dos puntos a continuación.

4829 Hay que destacar que dos delegaciones, ambas favorables al principio de la protección de los bienes culturales, consideraron que una norma como ésta no tenía cabida en un instrumento simplificado, habida cuenta de que no se habían incluido otras muchas normas humanitarias relativas, principalmente, a la conducción de las hostilidades [474].


La mención de la Convención de La Haya

4830 Se puntualizan en ella las relaciones entre ambos instrumentos a fin de evitar interpretaciones divergentes.

4831 La Convención de La Haya es expresamente aplicable a las situaciones de conflicto armado no internacional [475].

4832 La expresión “sin perjuicio de” significa que el Protocolo no modifica las condiciones de aplicación de la Convención [476], siempre, claro está, que la Parte Contratante esté obligada por la Convención. Si no fuera así, sólo se aplicaría el artículo 16.

4833 La protección que concede la Convención es, en cierto sentido, más amplia. En efecto, prescribe, por un lado, la salvaguardia de los bienes culturales contra los efectos previsibles de un conflicto armado, lo que implica la adopción de medidas ya en tiempo de paz [477]; por otro lado, prescribe el respeto de dichos bienes, prohibiendo utilizarlos, así como sus sistemas de protección y sus proximidades inmediatas, para fines que pudieran exponerlos a destrucción o deterioro en caso de conflicto armado, y obligando a abstenerse de todo acto de hostilidad respecto de tales bienes [478].

4834 Las Altas Partes Contratantes se comprometen, además, a prohibir, a impedir y a hacer cesar, en caso necesario, cualquier acto de robo, de pillaje, de ocultación o apropiación de bienes culturales, bajo cualquier forma que se practique, así como todos los actos de vandalismo respecto de dichos bienes. Conviene señalar que la Convención prevé una posibilidad de dejar sin efecto esas obligaciones en caso de necesidad militar imperativa [479], mientras que el artículo 16 del Protocolo estipula la prohibición de cometer cualquier acto de hostilidad, sin excepción.

4835 Por último, la Convención de La Haya prevé la concesión de una protección especial a un número restringido de refugios, centros monumentales y otros bienes culturales inmuebles de gran importancia, siempre que se cumplan tres condiciones:

– que se encuentren a suficiente distancia de cualquier objetivo militar importante;
– que no sean utilizados para fines militares;
– que estén inscritos en el “Registro Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Especial” de la UNESCO [480].

4836 A diferencia de la protección general prevista en el artículo 4, párrafo 1, de la Convención, que únicamente puede incumplirse en caso de necesidad militar imperativa, la inmunidad de los bienes bajo protección especial solamente puede suspenderse en caso de necesidad militar ineludible, que sólo puede establecer un jefe de una unidad igual o superior en importancia a una división y debe notificarse, además, a la parte adversa (artículo 11, párrafo 2, de la Convención).

4837 Cabe destacar que, contrariamente al artículo 53 (Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto) del Protocolo I, el artículo comentado aquí no contiene referencias a otros instrumentos internacionales aplicables. A falta de una explicación sobre este punto en las Actas, se puede afirmar que los Convenios de La Haya de 1907 [481] no son específicamente aplicables a los conflictos armados no internacionales. En cuanto al Pacto Roerich [482], se concertó para tiempo de paz y de guerra, por lo cual sería aplicable siempre. Por el contrario, parece que el legislador omitió la Convención sobre las Medidas que Deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícitas de Bienes Culturales, así como la Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural, aprobadas por la UNESCO en 1970 y 1972, respectivamente [483]. Estas omisiones no tienen ninguna consecuencia material sobre la protección.


Los monumentos históricos y las obras de arte

4838 El presente artículo contiene una referencia genérica a los monumentos históricos y a las obras de arte, que deben entenderse en el sentido generalmente admitido de estos términos. El artículo 1 de la Convención de La Haya es una referencia útil a este respecto y da la siguiente definición:

“Definición de los bienes culturales
Para los fines de la presente Convención, se considerarán bienes culturales, cualquiera que sea su origen y propietario:
a) los bienes, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos, tales como los monumentos de arquitectura, de arte o de historia, religiosos o seculares, los campos arqueológicos, los grupos de construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran interés histórico o artístico, las obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés histórico, artístico o arqueológico, así como las colecciones científicas y las colecciones importantes de libros, de archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos;
b) los edificios cuyo destino principal y efectivo sea conservar o exponer los bienes culturales muebles definidos en el apartado a), tales como los museos, las grandes bibliotecas, los depósitos de archivos, así como los refugios destinados a proteger en caso de conflicto armado los bienes culturales muebles definidos en el apartado a);
c) los centros que comprendan un número considerable de bienes culturales definidos en los apartados a) y b), que se denominarán 'centros monumentales' ”.


Los lugares de culto

4839 En el artículo se mencionan los lugares de culto. Aunque algunas delegaciones lo deseaban [484], no se incluyen aquí todos los lugares de culto, sino sólo los más importantes “que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos”. Se trata de lugares que, independientemente de su valor cultural, tienen un valor espiritual y expresan la conciencia de un pueblo [485].


El patrimonio cultural y espiritual

4840 Hay que entender por “patrimonio cultural o espiritual de los pueblos” aquellos bienes cuyo valor rebasa las fronteras y que presentan un carácter único, al estar relacionados con la historia y la cultura de un pueblo [486].

4841 En la propuesta inicial se mencionaba el patrimonio de un país, pero se juzgó preferible referirse al patrimonio “de los pueblos”, ya que podrían plantearse problemas de tolerancia con respecto a cultos que no pertenecen a los países en cuestión y a los lugares donde se celebran dichos cultos.

4842 La parte de la oración “que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos” sirve para puntualizar las expresiones “los monumentos históricos, las obras de arte o los lugares de culto” y se refiere a todos los términos de la enumeración [487].

4843 En general, el calificativo de “espiritual” se aplica a los lugares de culto, pero no se puede excluir que se atribuya un valor espiritual –en el sentido relativo a la vida del espíritu– a un monumento o una obra de arte. Recíprocamente, un edificio religioso puede tener un valor cultural.

4844 El precitado artículo 1 de la Convención de La Haya hace referencia a los bienes que “tengan una gran importancia para el patrimonio”, mientras que el Protocolo menciona los bienes “que constituyen el patrimonio”. No parece que se trate de nociones diferentes. Ahora bien, las referencias a los lugares de culto y al patrimonio espiritual aportan una puntualización en cuanto a la calificación de los bienes protegidos, al introducir el criterio de espiritualidad. Además, del texto y de los debates se deduce que la intención del legislador es proteger, sobre todo, los bienes más importantes, que podrían equipararse a bienes que merecen una protección especial, como la estipulada en el artículo 8 de la Convención de La Haya. El hecho de que no se haya incluido en el texto ninguna posibilidad de excepción, suspensión o menoscabo parece ir en ese sentido.


El alcance de la norma de protección

4845 La protección de los bienes culturales y de los lugares de culto se garantiza por medio de dos prohibiciones complementarias:

1) la prohibición de cometer actos de hostilidad: “actos de hostilidad dirigidos contra”. Debe entenderse por acto de hostilidad todo acto relacionado con el conflicto que cause o pueda causar daños materiales a los bienes protegidos. El artículo no prohíbe, en efecto, solamente las agresiones en sí, sino todo acto dirigido contra los bienes protegidos. Así pues, no es necesario que se produzcan daños para que dicha disposición sea violada [488];
2) la prohibición de utilizar los bienes protegidos en apoyo del esfuerzo militar.

4846 Por “esfuerzo militar” debe entenderse todas las actividades militares destinadas a la conducción de las hostilidades. La segunda prohibición es la contrapartida indispensable de la primera para velar por el respeto de la norma. Si se utilizaran como apoyo del esfuerzo militar, esos bienes podrían convertirse en objetivos militares si su destrucción total o parcial ofreciese al adversario una ventaja militar concreta y su protección resultaría así ilusoria. Cabe preguntarse, en esta hipótesis, si existiría el derecho a atacar esos bienes protegidos, y a partir de qué momento, en caso de que no se respetara la segunda prohibición. Tal eventualidad no podría admitirse sin tener en cuenta que se trata de bienes de un interés excepcional y de valor universal. Deberían tomarse todas las medidas posibles para intentar impedir su utilización en apoyo del esfuerzo militar (por ejemplo, mediante advertencias o conminaciones), a fin de evitar su destrucción o deterioro. Este es, en todo caso, el espíritu de esta disposición, que invita a preservar el patrimonio de la humanidad.

Protocolo II

Artículo 17 - Prohibición de los desplazamientos forzados

1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación.

2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 198; 3a parte, p. 44 (art. 29). Actas IV, pp. 94-95. Actas VII, p. 150, CDDH/SR.53, párr. 14; pp. 164-165, íd., Anexo (Chipre). Actas XIV, p. 218, CDDH/III/SR.22, párr. 7; pp. 247-250, CDDH/III/SR.24, párrs. 44-59; pp. 251-253, CDDH/III/SR.25, párrs. 1-15; pp. 420-423, CDDH/III/SR.37, párrs. 18-33. Actas XV, p. 218, CDDH/III/SR.59, párrs. 21-25; pp. 298-299, CDDH/215/Rev.1, párrs. 147-153; pp. 368-369, CDDH/III/275 (art. 29); p. 522, CDDH/III/391 (art. 29).

Otras referencias

CE/3, p. 035 (Anexo). CE/6, pp. 31-32. CE 1972, Informe, vol. I p. 124, párr. 2.503; vol. II, pp. 48-49, CE/COM II/85. Comentarios de los proyectos, p. 166 (art. 29).


Comentario

Generalidades

4847 La prohibición de los desplazamientos forzados es un elemento importante de la salvaguardia de la población civil. En efecto, con demasiada frecuencia se han considerado tales desplazamientos como medidas tomadas en el marco de operaciones militares y, demasiado a menudo, personas civiles, desalojadas de sus hogares, se han visto obligadas a vivir en condiciones difíciles o incluso inaceptables.

4848 El problema se planteó en 1949. Por eso, el artículo 49 del IV Convenio establece normas de protección contra las deportaciones, los traslados y las evacuaciones en los territorios ocupados, que no se juzgó necesario completar en el Protocolo I.

4849 En cambio, en el artículo 3 común no se dice nada sobre ese punto [489], y el problema se plantea con especial gravedad en las situaciones de conflicto armado no internacional, en las que se han comprobado, por ejemplo, casos de desplazamientos forzados de grupos étnicos y nacionales opuestos al Gobierno central.

4850 En el artículo 17 se compensa esa laguna en el ámbito de la protección. El CICR incluyó esta disposición en su proyecto, basándose en una propuesta de expertos hecha en 1972 e inspirándose en el texto del artículo 49 del IV Convenio [490]. El texto que se aprobó, ligeramente completado, es del mismo tenor que el proyecto inicial [491].

4851 Hay que destacar que el presente artículo sólo aborda los desplazamientos forzados y no limita, desde luego, el derecho de las personas civiles a circular libremente dentro del país, a reserva de las restricciones que impongan las circunstancias, ni a marcharse al extranjero [492].


Párrafo 1

4852 Este párrafo se refiere a los desplazamientos, individuales o en grupos, de la población civil en el interior del territorio de una Parte Contratante donde tiene lugar un conflicto en el sentido del artículo 1 (Ámbito de aplicación material). Los desplazamientos forzados fuera de las fronteras nacionales son objeto del párrafo 2.


Primera frase

4853 Prohíbe los desplazamientos forzados de la población civil, a reserva de dos tipos de circunstancias excepcionales:

1. La seguridad de la población civil. Huelga decir que no puede prohibirse formalmente un desplazamiento que podría evitar que la población corra graves peligros.
2. Razones militares imperiosas. La necesidad militar, como motivo de suspensión de una norma, exige siempre una apreciación minuciosa de las circunstancias. En la versión francesa, se califica la necesidad militar de “raisons militaires impératives”; y el artículo 49 del IV Convenio reza “impérieuses raisons militaires”. Ambas expresiones son sinónimas. Por lo demás, el texto español se refiere, en ambos casos, a “razones imperiosas”, mientras que el inglés habla de “imperative reasons”. La apreciación de la situación debe hacerse de manera especialmente cuidadosa y el adjetivo “imperiosa” reduce al mínimo los casos en que puede ordenarse un desplazamiento.

4854 Las razones militares imperiosas no pueden justificarse, naturalmente, por motivos políticos. Estaría, por ejemplo, prohibido desplazar a una población con el fin de ejercer un control más eficaz sobre un grupo étnico disidente.

4855 El artículo prohíbe los desplazamientos forzados “por razones relacionadas con el conflicto”. En efecto, los desplazamientos pueden ser necesarios en determinados casos de epidemias o de catástrofes naturales, como inundaciones o terremotos. Tales circunstancias no entran en el artículo 17; por ese motivo, se ha incluido esa puntualización en el texto [493].


Segunda frase

4856 De conformidad con la presente disposición, los desplazamientos forzados deben ser excepcionales y limitarse a los casos en que lo exijan la seguridad de la población civil o razones militares imperiosas. En tales casos, “se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación”. Ni que decir tiene que esas mismas exigencias son aplicables al propio desplazamiento. Esas modalidades prácticas tienen por finalidad garantizar a la población desplazada unas condiciones de vida decorosas. Se inspiran en el artículo 49, apartado 3, del IV Convenio. Las condiciones de seguridad están relacionadas con el emplazamiento de los campamentos destinados a recibir a la población, los cuales no deben estar situados en las proximidades de los teatros de operaciones militares ni de objetivos militares [494].

4857 A semejanza del artículo 49 del IV Convenio, el artículo 17 alude a la medida de lo posible. La mención de “todas las medidas posibles” tiene en cuenta las dificultades prácticas, pero no por ello debería reducir el alcance de la obligación. Tiene esencialmente por objeto la eventualidad de una evacuación improvisada y a corto plazo, en la que la urgencia es indispensable para proteger a la población de un peligro inminente o imprevisto [495.


Párrafo 2

4858 Se estipula en él la prohibición de obligar a las personas civiles a abandonar su propio país por motivos relacionados con el conflicto.

4859 En primer lugar, cabe preguntarse si el territorio –en el sentido de esta disposición– equivale al país. El proyecto del CICR hablaba del “territorio nacional” [496]. Algunas enmiendas proponían que se sustituyese por la fórmula “fuera de las fronteras del país de origen” [497]. De los debates de la Conferencia Diplomática se desprende que nadie dudó nunca de que se hacía referencia a todo el territorio del país. No obstante, el texto dice que está prohibido forzar a las personas civiles a abandonar “su propio territorio”. Esta fórmula parece, en efecto, mejor adaptada a todas las eventualidades que podrían presentarse en un caso cubierto por el Protocolo II, ya que tiene especialmente en cuenta la situación en que la parte insurrecta controle una parte extensa del territorio, en cuyo caso debería asimismo respetar la obligación prescrita y no forzar a las personas civiles a abandonar la zona que esté bajo su autoridad [498].

4860 La prohibición se refiere a las medidas tomadas contra personas civiles, ya sea individualmente o en grupos.

4861 Un ejemplo sería el envío de grupos de civiles fuera de las fronteras por fuerzas armadas o grupos armados, debido a las operaciones militares. Es esencialmente ese tipo de situaciones las que ha querido cubrir el legislador.

4862 El problema puede resultar más complejo en los casos individuales. Provocar la partida de una o varias personas por medio de amenazas sería considerado también, en nuestra opinión, un desplazamiento forzado.

4863 ¿Qué decir de las medidas de expulsión que obligasen a un individuo a abandonar su país?

4864 Si esa medida fuese consecuencia de la situación de conflicto, se trataría de un desplazamiento forzado en el sentido del presente artículo; pero, conviene matizar esta afirmación, ya que una condena con derecho a la opción de abandonar el territorio, por ejemplo, podría no ser considerada como tal.

4865 Si el motivo de la condena no está relacionado con el conflicto, es evidente que esa medida no entra en el ámbito del presente artículo.

4866 Algunas delegaciones quisieron hacer explícitamente la salvedad de ciertas excepciones, pero éstas no se tuvieron en cuenta para preservar la simplicidad del texto [499].

4867 En algunos casos particulares, cada Parte Contratante dará probablemente una interpretación en función de la legislación nacional vigente en la materia, sin perder de vista el objetivo humanitario de la obligación que le impone este artículo.

4868 Por último, conviene señalar que esta disposición no concierne a la legislación nacional en materia de extranjería [500].

Protocolo II

Artículo 18 - Sociedades de socorro y acciones de socorro

1. Las sociedades de socorro establecidas en el territorio de la Alta Parte Contratante, tales como las organizaciones de la Cruz Roja (Media Luna Roja, León y Sol Rojos), podrán ofrecer sus servicios para el desempeño de sus funciones tradicionales en relación con las víctimas del conflicto armado. La población civil puede, incluso por propia iniciativa, ofrecerse para recoger y cuidar los heridos, enfermos y náufragos.

2. Cuando la población civil esté padeciendo privaciones extremadas por la falta de abastecimientos indispensables para su supervivencia, tales como víveres y suministros sanitarios, se emprenderán, con el consentimiento de la Alta Parte Contratante interesada, acciones de socorro en favor de la población civil, de carácter exclusivamente humanitario e imparcial y realizadas sin distinción alguna de carácter desfavorable.


Referencias documentales

Actas

Actas I, 1a parte, p. 198; 3a parte, p. 46 (arts. 33 y 35). Actas IV, pp. 50-51, 104-106. Actas VII, pp. 152-158, CDDH/SR.53, párrs. 23-61; pp. 163-164, íd., Anexo (RFA, Australia, Bélgica); p. 170 (República Unida del Camerún); p. 171 (Santa Sede). Actas XII, pp. 366-372, CDDH/II/SR.88, párrs. 24-50; pp. 425-434, CDDH/II/SR.94; pp. 435-441, CDDH/II/SR.95, párrs. 2-46; p. 477, CDDH/II/SR.98, párr. 1. Actas XIII, p. 199, CDDH/221/Rev.1, Anexo I (art. 14); p. 394, CDDH/406/Rev.1, párrs. 93-99; p. 406, íd., Anexo (art. 15); pp. 455-456, CDDH/II/440.

Otras referencias

CE/3, pp. 130-132. CE/5, pp. 72-79. CECR 1971, Informe, p. 43. CE 1971, Informe, p. 68 (art. 23); p. 69; p. 96, párrs. 482-483. CE 1972, Textos, p. 43 (art. 33). CE 1972, Comentarios, 2a parte, pp. 75-76 (art. 33). CECR 1972, Informe, p. 54. CE 1972, Informe, vol. I, pp. 93-96, párrs. 2.236-2.266; p. 97, párrs. 2.273-2.278. Comentarios de los proyectos, pp. 172-173 (art. 35).


Comentario

Reseña histórica y generalidades

4869 El artículo 18 tiene por objeto permitir y facilitar la acción humanitaria en los conflictos armados no internacionales para que se pueda prestar asistencia a las víctimas donde éstas se encuentren y proporcionarles la protección a que tienen derecho. En el artículo 3 común no se mencionan las acciones de socorro y esa laguna se nota a menudo, razón por la cual el CICR y todo el Movimiento querían subsanarla desde hacía mucho tiempo [501]. Ya en 1957, la XIX Conferencia Internacional de la Cruz Roja aprobó una resolución que completaba el artículo 3 común en materia de asistencia médica [502].

4870 En 1969, la XXI Conferencia Internacional de la Cruz Roja aprobó una resolución titulada “Declaración de principios sobre la organización de socorros en favor de la población civil en casos de desastre” [503]. En ella no se hacía distinción entre los conflictos armados internacionales y los no internacionales y se pedía:

“a todos los Estados que ejerzan sus derechos soberanos y legales en forma que se facilite el tránsito, la entrada y la distribución de los socorros enviados por las organizaciones internacionales de carácter imparcial y humanitario para ayudar a la población civil de las regiones devastadas, cuando la situación ponga en peligro la vida y el bienestar de esta población” [504].

La Asamblea General de las Naciones Unidas puntualizó más tarde que esa Declaración era aplicable en las situaciones de conflicto armado [505]. Aunque los sufrimientos y las necesidades de la población civil sean comparables en cualquier tipo de conflicto, en las situaciones de conflicto armado interno es mucho más delicado determinar las modalidades de organización de las acciones de socorro. En la Conferencia Diplomática, los Estados se mostraron a menudo más preocupados por preservar su soberanía nacional que por comprometerse a facilitar las acciones de socorro en todas las circunstancias. Esa preocupación determinó que se aprobara una sola disposición en materia de asistencia y de socorro: el artículo 18, reducido al enunciado de los principios fundamentales en que se basan las acciones de socorro, sin entrar en los detalles de su aplicación. En este artículo se estipulan las condiciones que permiten asistir y proteger a las víctimas del conflicto, al mismo tiempo que se dan a los Estados todas las garantías de no injerencia; consta de dos párrafos, de ámbito y objeto distintos, aunque complementarios. El párrafo 1 trata de la asistencia humanitaria dentro de las fronteras del Estado en cuyo territorio se desarrolla el conflicto armado, mientras que el párrafo 2 prevé la posibilidad de organizar acciones internacionales de socorro en ese territorio [506].


Párrafo 1 - Actividades de las sociedades de socorro

4871 Toda la disposición se basa en el principio de que incumbe ante todo al Estado organizar las acciones de socorro. Las sociedades de socorro, tales como las organizaciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja [507], pueden desempeñar un papel auxiliar, asistiendo a las autoridades en su tarea.

4872 La expresión “sociedades de socorro” debe entenderse en su acepción tradicional y en sentido lato [508]. El Movimiento de la Cruz Roja, que desempeña un papel de primer plano, no tiene el monopolio de las actividades humanitarias; hay otros organismos capaces de prestar una ayuda eficaz [509].

4873 Por lo que atañe a las actividades de la Cruz Roja, es particularmente importante velar por la continuidad de la acción durante un conflicto, a fin de socorrer a las víctimas dondequiera que se hallen. El artículo 63 del IV Convenio responde ya a esa preocupación en los territorios ocupados [510]. En un conflicto armado no internacional, la organización central puede quedar paralizada a causa de las hostilidades y las secciones locales han de poder actuar, si es preciso, de manera independiente. Por esas razones, se ha adoptado la expresión “organizaciones de la Cruz Roja”, que cubre no sólo la Sociedad Nacional en sentido estricto, sino también sus secciones en la zona controlada por la parte adversa. Esta expresión incluye igualmente la hipótesis de una “sociedad de la Cruz Roja” creada durante las hostilidades y que, aunque no esté reconocida, actúe de conformidad con los Principios Fundamentales de la Cruz Roja enunciados por las Conferencias Internacionales de la Cruz Roja [511].


Papel de la población civil

4874 Al final de este párrafo se estipula el papel que puede desempeñar la población civil en la tarea de recoger y asistir a los heridos, los enfermos y los náufragos [512]. Esta concepción, nueva en la reglamentación de los conflictos armados no internacionales, se remonta, en realidad, a los orígenes del derecho humanitario; en el primer Convenio de 1864 ya se estipulaba que los “habitantes del país que presten socorro a los heridos serán respetados y permanecerán libres” [513].

4875 Según el artículo 18, párrafo 2, del I Convenio de 1949:

“La autoridad militar debe permitir a los habitantes y a las sociedades de socorro, incluso en las regiones invadidas u ocupadas, recoger y asistir espontáneamente a los heridos o a los enfermos, sea cual fuere su nacionalidad”.

Los términos recoger y asistir o cuidar se conservaron en el Protocolo II con idéntico significado [514].

4876 Sin embargo, el presente artículo no va tan lejos como los Convenios, ya que se limita a autorizar el ofrecimiento espontáneo de servicios por parte de la población civil y faculta a las autoridades para rehusar tal ofrecimiento. La formulación de la primera frase introduce una restricción similar por lo que respecta a las actividades de las sociedades de socorro. Se trata de una renuencia de última hora, ya que en el proyecto elaborado por las Comisiones de la Conferencia se estipulaba que “se autorizará a la población civil y a las sociedades de socorro [...] a recogerlos” [515]. Pero este enunciado no tendría consecuencias si las partes en conflicto respetaran sus obligaciones. En efecto, deben tomarse todas las medidas necesarias para buscar, recoger y asistir a los heridos, los enfermos y los náufragos [516]; por eso, en caso de necesidad urgente, las autoridades no podrán rehusar de manera arbitraria los ofrecimientos de asistencia de las sociedades de socorro y de la población civil. Es evidente –aunque tal vez convenga recordarlo– que la población civil, contribuya o no a socorrer a las víctimas, debe respetar a los heridos, los enfermos y los náufragos en todas las circunstancias, cualquiera que sea el bando al que éstos pertenezcan [517].


Párrafo 2 - Las acciones de socorro internacionales

4877 En este párrafo se plantea el principio de las acciones de socorro internacionales en los casos en que “la población civil esté padeciendo privaciones extremadas por la falta de abastecimientos indispensables para su supervivencia”.

4878 La ayuda exterior tiene un carácter supletorio; se presta cuando las autoridades competentes no pueden hacer frente a las necesidades básicas de la población civil, cuya supervivencia corre peligro.

4879 Se hace referencia, en particular, a las acciones de socorro que puede emprender el CICR o cualquier otro organismo humanitario imparcial.

4880 Los beneficiarios de dichas acciones son los civiles. Por “población civil” se entiende todas las personas que no participan o ya no participan en las hostilidades, incluidas las personas privadas de libertad por un acto cometido en relación con el conflicto. Además, el Protocolo II reconoce expresamente el derecho de las personas privadas de libertad a recibir socorro [518].

4881 Naturalmente, no sería posible elaborar una lista exhaustiva de los criterios que determinan a partir de qué momento las privaciones son “extremadas”, pero conviene tener en cuenta el nivel de vida habitual de la población y las necesidades ocasionadas por las hostilidades [519], especialmente las necesidades médicas, cubiertas por la expresión, muy general, de “suministros sanitarios”. En esas circunstancias, es indispensable el envío de socorros.

4882 Las acciones internacionales de socorro se basan en unas condiciones básicas que proporcionan una garantía total de no injerencia: ser “de carácter exclusivamente humanitario e imparcial y realizadas sin distinción alguna de carácter desfavorable” [520].

4883 Cuando se cumplan ambas condiciones, “se emprenderán, con el consentimiento de la Alta Parte Contratante interesada” acciones de socorro.

4884 Por “Alta Parte Contratante interesada” debe entenderse, en principio, el Gobierno en el poder. En casos excepcionales, en que no fuera posible determinar cuáles son las autoridades interesadas, se daría por supuesto el consentimiento, habida cuenta de la urgencia de asistir a las víctimas sin demora alguna.

4885 El hecho de que se exija el consentimiento no da un poder de apreciación discrecional. Si la supervivencia de la población está amenazada y un organismo humanitario que cumple las condiciones de imparcialidad y de no discriminación requeridas puede poner remedio a esa emergencia, las acciones de socorro deben llevarse a cabo, pues son el único medio para combatir la hambruna cuando los recursos locales se han agotado. Las autoridades, que son responsables de la salvaguardia de la población en todo el territorio del Estado, no pueden negarse de manera infundada. Tal negativa equivaldría a transgredir la prohibición de hacer padecer hambre como método de combate, dejando deliberadamente a la población morir de hambre sin tomar medidas, lo que sería por consiguiente, una violación del artículo 14 del Protocolo (Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil) [521].

4886 Además, conviene destacar que el texto puntualiza que “se emprenderán” acciones de socorro. El empleo del futuro contiene un elemento de obligación, que aparece también en los otros idiomas, en particular en la versión inglesa, que reza: “shall be undertaken”.

4887 Una preparación minuciosa de las modalidades técnicas de acción debería permitir solventar las objeciones, de orden político o de seguridad, que pudieran plantearse, adaptando las acciones a las condiciones impuestas (ejemplos: reglamentación del paso según horarios e itinerarios determinados, verificación de los convoyes).

4888 Esas modalidades de aplicación sirven para establecer con claridad las responsabilidades. Una vez aceptado el principio de acción, las autoridades deberán prestar su cooperación, en particular para facilitar el rápido transporte de los socorros y garantizar la seguridad de los convoyes.

4889 Ahora bien, la asistencia de un organismo humanitario proporciona, en contrapartida, importantes garantías, ya que éste debe asumir y compartir con las autoridades responsabilidades de diverso orden:

1. Con respecto a las víctimas:
El organismo humanitario vela por que la asistencia sólo llegue a los beneficiarios, dando prioridad a los más vulnerables de ellos (mujeres, niños, etc.). Los métodos profesionales y la experiencia son una valiosa ayuda (por ejemplo: supervisión de las distribuciones colocando un sello de tinta en la mano de las personas asistidas).

2. Con respecto a las propias autoridades:
El organismo humanitario garantiza que no haya un tráfico ilícito y las autoridades mantienen el control sobre su acción.

3. Con respecto a los donantes:
Mediante su presencia y su acción, de las que debe rendir cuentas, el organismo humanitario puede proporcionar a los donantes la garantía de que los envíos no sirven a otros fines que a los que están destinados.

4890 Esa garantía de la correcta utilización de los socorros puede hacer que las autoridades reciban un mayor apoyo de la comunidad internacional.

4891 El artículo 18, párrafo 2, no afecta en nada al derecho de iniciativa del CICR, tal y como figura en el artículo 3 común [522], cuyas condiciones de aplicación permanecen invariables [523].

4892 Por consiguiente, el CICR sigue teniendo derecho a ofrecer sus servicios a cada una de las partes, sin que ello se considere una injerencia en los asuntos internos de un Estado o un ataque a su soberanía, se acepte o no ese ofrecimiento.

4893 En la hipótesis de que ya no se aplicara el Protocolo, el CICR, por la propia naturaleza del cometido que le ha asignado la comunidad internacional, debería hacer todo lo posible para lograr que se salvaguarden los principios generales del derecho humanitario.

4894 Teniendo en cuenta el interés de las víctimas, podrá emprender una acción de socorro para asistirlas, dondequiera que estén, asumiendo plenamente sus responsabilidades, en particular por lo que respecta a la imparcialidad y a la no discriminación.