1. Introducción
La finalidad de este breve análisis es, ante todo, hacer resaltar la importancia que tienen el derecho internacional humanitario y, en particular, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977 para los refugiados y las personas desplazadas en su propio país (en adelante, personas desplazadas). Esta rama del derecho internacional no solo protege a esas categorías de personas cuando son víctimas de conflictos armados, sino que, además, sus normas, aplicadas escrupulosamente, permitirían impedir la mayoría de los desplazamientos.

Por otra parte, conviene señalar el cometido particular que desempeña el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en favor de los refugiados y de las personas desplazadas, cometido en el que se aúnan la intervención jurídica y las actividades operacionales. Asimismo, se describe el cometido de los demás componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (en adelante, el Movimiento) [1].

Comenzaremos recordando algunas nociones de base del derecho internacional humanitario, para hablar, luego, brevemente, del cometido del CICR, y tratar el problema de los refugiados y de las personas desplazadas desde los puntos de vista jurídico e institucional. Para finalizar, haremos algunas observaciones en cuanto a la reflexión en curso sobre las personas desplazadas.

2. Derecho internacional humanitario

El derecho internacional humanitario, denominado también derecho de los conflictos armados o derecho de la guerra, se compone de normas cuya finalidad es, en tiempo de guerra, proteger a las personas que no participan, o que ya no participan, en las hostilidades, y limitar los métodos y medios de hacer la guerra. Se trata de un derecho "realista", para el que se tienen en cuenta, tanto las exigencias de índole humanitaria, principio subyacente de todo el derecho humanitario, como las consideraciones de necesidad militar [2].

Los principales instrumentos de derecho humanitario son los cuatro Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y sus Protocolos adicionales del 8 de junio de 1977. Los Convenios de Ginebra protegen a las personas siguientes: militares heridos, enfermos y náufragos (Convenios I y II), prisioneros de guerra (III Convenio), población civil, en particular, en territorio enemigo y en territorios ocupados (IV Convenio). En los Protocolos adicionales se mejora, sobre todo, la protección de la población civil contra los efectos de las hostilidades. Se limitan, asimismo, los medios y métodos utilizados en caso de guerra.

Prácticamente, todos los Estados son hoy Partes en los Convenios de Ginebra de 1949 [3]. Por lo que atañe a los Protocolos adicionales, se confirma la tendencia a la universalidad [4]. En el derecho internacional humanitario, se conocen dos regímenes de protección:

• los conflictos armados internacionales: son aplicables los Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional I de 1977;
• los conflictos armados no internacionales: en situaciones de conflicto interno o de guerra civil, son aplicables el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra y el Protocolo II de 1977 [5].

De entre los tratados de derecho humanitario que se refieren al empleo de ciertas armas, conviene mencionar la importante Convención de 1980 sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales; en uno de sus 3 Protocolos se limita el uso de las minas.

Los Estados tienen una responsabilidad colectiva por lo que atañe al respeto de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos adicionales por parte de los demás Estados y los movimientos de oposición armados [6]. Asimismo, tienen la obligación de demandar ante sus propios tribunales a las personas de las que se sospecha que han cometido infracciones graves. Podrán también entregarlas a otro Estado, a fin de que sean juzgadas en éste [7].

El derecho humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, aunque son dos ramas distintas del derecho internacional público, tienen una finalidad común: la protección del ser humano. El derecho humanitario protege los derechos humanos fundamentales en situaciones extremas, como son los conflictos armados. Así pues, hay que considerar estos dos ámbitos como complementarios; a ellos conviene añadir el derecho de los refugiados.

En situaciones de disturbios y en otras situaciones de violencia no cubiertas por el derecho humanitario, se recurrirá al derecho internacional de los derechos humanos y a los principios humanitarios fundamentales, reunidos, especialmente, en la "Declaración sobre las normas humanitarias mínimas", aprobada en Turku (Finlandia), el año 1990 [8].

Los Convenios de Ginebra y los Protocolos contienen disposiciones muy específicas. A continuación, nos limitaremos a resumir algunas normas de comportamiento, de particular importancia, que se aplican a todos los conflictos armados:

• las personas que no participen o que ya no participen en las hostilidades, como son los heridos, los enfermos, los prisioneros y las personas civiles, serán respetadas y protegidas en todas las circunstancias;
• las personas civiles serán tratadas con humanidad; se prohíben, en particular, los atentados contra la vida, cualquier tipo de tortura y de malos tratos, la toma de rehenes, las condenas dictadas sin previo juicio equitativo;
• las fuerzas armadas deben hacer siempre la distinción entre las personas civiles, por una parte, y los combatientes y los objetivos militares, por otra; queda prohibido atacar a las personas y a los bienes civiles, se tomarán las debidas medidas de precaución para proteger a la población civil;
• queda prohibido atacar o destruir los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil (por ejemplo, los artículos alimenticios, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable, las obras de riego); se prohíbe, como método de guerra, hacer padecer hambre;
• los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos; los hospitales, las ambulancias y el personal sanitario y religioso serán respetados y protegidos; el emblema de la cruz roja o de la media luna roja, símbolo de protección, será respetado en todas las circunstancias y cualquier abuso a este respecto será sancionado;
• las Partes en conflicto tienen el deber de aceptar las operaciones de socorro de índole humanitaria, imparcial y no discriminatoria en favor de la población civil; el personal de los organismos de socorro será respetado y protegido.

3. Cometido del CICR

La comunidad de los Estados, por mediación de los Convenios de Ginebra y, debido a su gran experiencia, encargó al CICR, fundado el año 1863, la misión de "trabajar por la fiel aplicación del derecho internacional humanitario" [9]. En este sentido, realiza ante las Partes en conflicto, es decir, las autoridades gubernamentales y los grupos de la oposición armada, las necesarias gestiones para obtener el pleno respeto del derecho. Les somete sus comprobaciones, hace propuestas y, si es necesario, les recuerda sus obligaciones. Al intentar establecer una relación de confianza con los beligerantes, el CICR ejerce su cometido de supervisión. Aunque el tratamiento confidencial de sus observaciones emana de la voluntad de colaborar y de poder tener acceso a las personas que desea proteger y asistir, ese principio no es absoluto, como lo demuestran las numerosas denuncias públicas relacionadas, en particular, con los conflictos en ex Yugoslavia y en Ruanda [10].

A fin de que el CICR pueda desempeñar esa tarea de salvaguardia del derecho internacional humanitario, en los Convenios de Ginebra se le confiere un derecho de acceso a los prisioneros de guerra y a las personas civiles protegidas por el IV Convenio [11]. Asimismo, se le otorga un amplio derecho de iniciativa [12]. A falta de Potencia protectora, el CICR puede, además, actuar como sustituto de la misma [13]. Siguiendo en el ámbito del derecho, el CICR está encargado de "trabajar por la comprensión y la difusión del derecho internacional humanitario aplicable en los conflictos armados y preparar el eventual desarrollo del mismo".

Los Estados han asignado también al CICR la tarea de prestar protección y asistencia a las víctimas de los conflictos armados, de disturbios internos y de sus consecuencias directas [14]. Por esa razón, se han desplegado numerosas actividades operacionales, especialmente en situaciones de violencia interna (sobre todo, en caso de conflictos armados y de disturbios internos) [15].

En los Estatutos del Movimiento se enumeran las demás tareas inherentes al cometido del CICR, en particular, mantener y difundir los Principios Fundamentales del Movimiento [16] y garantizar el funcionamiento de la Agencia Central de Búsquedas [17].

Por último, el CICR dispone de un derecho estatutorio de iniciativa humanitaria, de naturaleza consuetudinaria, que le permite ofrecer sus servicios cuando considera que su estatuto de intermediario específicamente neutral e independiente puede contribuir a resolver los problemas de índole humanitaria [18].

En las situaciones no cubiertas por el derecho humanitario, por ejemplo, los disturbios, el CICR se basa, para sus actividades, en principios humanitarios universalmente reconocidos, a saber, los derechos humanos para los que no se permite derogación alguna ("núcleo"), o en otros derechos humanos.

En definitiva, el papel de intermediario neutral e independiente caracteriza la acción del CICR intermediario entre los Estados, pero también intermediario entre las víctimas del conflicto armado o de disturbios internos y el Estado o la oposición armada.

Sus numerosas responsabilidades hacen que el CICR sea una organización con estatuto muy específico. Aunque se trata en sí de un organismo privado, de carácter no gubernamental, las funciones que se le asignan en el derecho internacional le dan una orientación muy internacional. De hecho, el año 1990, la Asamblea General de las Naciones Unidas atribuyó al CICR el estatuto de observador [19]. Por otra parte, éste ha concertado Acuerdos de sede con numerosos países en los que despliega actividades, acuerdos por los que se le confieren muchas inmunidades y no pocos privilegios, equiparándolo, así, a las organizaciones intergubernamentales [20].

4. Refugiados

4.1 Protección por el derecho internacional humanitario

Así como en el derecho de los refugiados figura una definición precisa del refugiado [21], en el derecho humanitario hay vaguedad al respecto y raramente consta ese término. No obstante, esto no significa que el derecho humanitario no ampare a los refugiados. Estarán protegidos en la medida en que se hallen en poder de una Parte en conflicto.

En caso de conflicto armado internacional, los súbditos de un Estado que, huyendo de las hostilidades, se trasladen al territorio del Estado adversario, están protegidos por el IV Convenio de Ginebra como extranjeros en territorio de una Parte en conflicto (arts. 35 a 46, IV Convenio). En el IV Convenio, se solicita al país de acogida un trato de favor para los refugiados: no deben ser tratados como extranjeros enemigos, exclusivamente a causa de su nacionalidad dado que, como refugiados, no se benefician de la protección de Gobierno alguno (art. 44, IV Convenio). En el Protocolo I se amplía esa norma mencionando, además, la protección de los apátridas (art. 73, Protocolo I). Los refugiados, nacionales de un Estado neutral que se encuentren en el territorio de un Estado beligerante estarán protegidos por el IV Convenio, si no hay relaciones diplomáticas entre el Estado de éstos y el Estado beligerante. En el art. 73 del Protocolo I se mantiene esa protección, incluso para casos en que no haya relaciones diplomáticas.

En el IV Convenio de Ginebra se estipula, por otra parte, que "en ningún caso se podrá transferir a una persona protegida a un país donde pueda temer persecuciones a causa de sus opiniones políticas o religiosas" (principio de no rechazo, art. 45, párr. 4, IV Convenio).

Si, al producirse la ocupación de un territorio, un refugiado se halla en poder de un Estado del que es súbdito se beneficiará, asimismo, de una protección especial: en el IV Convento se prohíbe a la Potencia ocupante detener a ese refugiado, incluso, procesarlo, condenarlo o deportarlo fuera del territorio ocupado (art. 70, párr. 2, IV Convenio).

Los súbditos de un Estado que, huyendo de un conflicto armado, se trasladen al territorio de un Estado que no sea Parte en un conflicto internacional, no estarán protegidos por el derecho internacional humanitario [22], a no ser que ese Estado sea, a su vez, víctima de un conflicto armado interno. Entonces, los refugiados estarán protegidos por el artículo 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra, y por el Protocolo II. En ese caso, los refugiados en cuestión son víctimas de dos situaciones conflictuales: primeramente, en su propio país y, en segundo lugar, en el país de acogida.

4.2 Cometido del CICR

Con respecto al derecho de los refugiados y a las actividades de protección y de asistencia, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) juega un papel primordial en favor de los refugiados.

En cuanto al CICR, se siente directamente concernido por la suerte que corren los refugiados que sean víctimas civiles de conflictos armados o de disturbios, incluso de sus consecuencias directas, en sí cubiertas por su cometido [23]. La acción del CICR en favor de esos refugiados depende, en particular, de la protección que se les confiere en el derecho internacional humanitario.

Por lo que atañe a los refugiados amparados por el derecho humanitario, el CICR interviene a fin de que los beligerantes apliquen las normas pertinentes del IV Convenio de Ginebra. A nivel operacional, el CICR despliega esfuerzos por obtener el acceso a los refugiados en cuestión, en virtud del IV Convenio de Ginebra, y por prestarles la protección y la asistencia que requieran [24].

Como más arriba se dice, a menudo, los refugiados no están protegidos por el derecho humanitario, dado que el país de acogida no es Parte en un conflicto armado internacional o no se encuentra él mismo en conflicto. En ese caso, únicamente están protegidos por el derecho de los refugiados y se benefician de las actividades del ACNUR. Por regla general, el CICR solo interviene a titulo subsidiario, si es el único que se encuentra in situ [25]. Se retira en cuanto el ACNUR y otros organismos toman el relevo, para dedicarse a tareas en las que pueda hacer valer su especificidad. No obstante, en todo momento, el CICR podrá ofrecer a los refugiados los servicios de su Agencia Central de Búsquedas. Asimismo, ha realizado programas de cirugía de guerra en favor de los refugiados heridos [26]. Sin embargo, el CICR se siente concernido cuando los refugiados se ven confrontados, en el país de acogida, con graves problemas de seguridad, en particular, cuando sus campamentos están situados cerca de la frontera y son objeto de actos de violencia o de operaciones militares [27]. En esos casos, el CICR tiene buena oportunidad para desempeñar su papel de intermediario neutral e independiente, y cuenta con una competencia paralela a la del ACNUR. Por lo que atañe a los problemas de seguridad en los campamentos de refugiados, conviene mencionar los dos aspectos siguientes: localización de los campamentos en zonas peligrosas, expuestas a las hostilidades, cercanas a la frontera; y presencia de combatientes en los campamentos de refugiados. En el derecho internacional humanitario se dan algunas respuestas a esos problemas, pero es preciso respetarlo.

Cuando tanto el CICR como el ACNUR están capacitados para intervenir, el trabajo de ambas Instituciones se realiza deforma complementaria. Una concertación y una estrecha coordinación permiten socorrer a las víctimas en las mejores condiciones.

Cabe mencionar aquí el importante papel que desempeñan las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, y la Federación en las operaciones de asistencia a los refugiados.

La repatriación de los refugiados es otra de las importantes preocupaciones del CICR porque, aunque normalmente no está implicado en las operaciones de repatriación [28], considera que el momento y las condiciones de regreso de los refugiados deben ser objeto de una minuciosa evaluación por parte de los Estados y de las organizaciones concernidas. Sus buenos conocimientos del país de origen de los refugiados le permiten tener una visión detallada y hacer recomendaciones para facilitar el regreso de los refugiados con plena seguridad y dignidad. En varias ocasiones, el CICR ha alertado contra los riesgos que entrañaba una repatriación prematura, en zonas inestables y cuya infraestructura estaba destruida [29].

Conviene mencionar aquí el problema de las minas antipersonal, cuyos devastadores efectos afectan, sobre todo, a la población civil. A la vez que pueden ser motivo de desplazamiento, también obstaculizan seriamente la reconstrucción de países que han padecido la guerra. Son, asimismo, un gran impedimento para el regreso de los refugiados y de las personas desplazadas. El CICR opina que únicamente la prohibición total de las minas antipersonal permitirá poner término a esa plaga.

5. Personas desplazadas en el propio país

5.1 Protección por el derecho internacional humanitario

Como ya hemos dicho, en caso de conflicto armado, la población civil se beneficia de una inmunidad que debería protegerla, lo mejor posible, contra los efectos de la guerra. Incluso en tiempo de guerra, la población debería poder llevar una vida lo más parecida a la normalidad. Debería poder, en particular, permanecer en su hogar; es uno de los objetivos fundamentales del derecho internacional humanitario.

No obstante, si una persona civil se ve obligada a abandonar su hogar a causa de graves violaciones del derecho internacional humanitario, estará protegida, con mayor razón, por ese derecho. Esa protección puede emanar del derecho aplicable en tos conflictos armados internacionales o en los conflictos armados internos, ya que ambos tipos de conflicto pueden provocar desplazamientos de población en el interior del propio país.

Con respecto a los desplazamientos a causa de un conflicto armado internacional, las personas desplazadas son, como personas civiles, objeto de una minuciosa protección contra los efectos de las hostilidades. En el Protocolo I hay, al respecto, un importante capítulo (arts. 48 y ss.). Además, la población civil tiene derecho a recibir los bienes esenciales para su supervivencia (art. 23, IV Convenio; art. 70, Protocolo I). Es asimismo el caso de los habitantes de los territorios ocupados (arts. 55, 59 y 55., IV Convenio; art. 69, Protocolo I). Por otra parte, la población no podrá ser deportada de los territorios ocupados [30]. En general, la población civil se beneficiará de las garantías fundamentales estipuladas en el art. 75 del Protocolo I.

Cuando la población civil huye de un conflicto armado interno, se beneficia de una protección muy parecida a la relativa a los conflictos armados internacionales. Aunque es cierto que los principios básicos de esa protección están claramente enunciados, es necesario admitir que las normas están menos elaboradas. En la medida en que, hoy, predominan los conflictos armados internos, se tratarán bastante detenidamente las normas pertinentes [31].

El artículo 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra, es la piedra angular de esa protección; es muy breve, pero contiene principios esenciales. Tras haber recordado que las personas que no participen directamente en las hostilidades serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, se prohiben los siguientes comportamientos: atentados contra la vida y la integridad corporal (especialmente, homicidio en todas sus formas, tortura, mutilaciones y tratos crueles), toma de rehenes, atentados contra la dignidad personal (especialmente, tratos humillantes y degradantes), así como condenas dictadas y ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con las garantías judiciales fundamentales. Por otra parte, los enfermos y los heridos serán recogidos y cuidados.

Esas garantías fundamentales se repiten en el Protocolo II en el que, además de las garantías del artículo 3 común, se prohiben los castigos colectivos, los actos de terrorismo y el pillaje (art. 4, párr. 2, lets. b), d), g)). Además, la prohibición de los atentados contra la dignidad personal incluye expresamente la violación, la prostitución forzada y cualquier forma de atentado al pudor. Las personas privadas de libertad se benefician de garantías suplementarias (art. 5). Se enuncian garantías judiciales (art. 6). Los heridos y los enfermos serán respetados y protegidos (arts. 7 a 12). Por último, se estipula una protección especial para las mujeres y los niños (en particular, art. 4, párr. 3).

En virtud del Protocolo II se protege también a la población civil contra los efectos de las hostilidades. Así, la población civil, se beneficiará de protección general contra los peligros de operaciones militares (art. 13). No será objeto de ataque. Además, quedan prohibidos los actos o las amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.

Por otra parte, queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles (art. 14). En consecuencia, se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil (tales como los artículos alimenticios, las zonas agrícolas, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable, las obras de riego). Las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber, las presas, los diques y las centrales nucleares de energía eléctrica, no serán objeto de ataques, cuando tales ataques puedan causar pérdidas importantes en la población civil (art. 15). Asimismo, están protegidos los bienes culturales y los lugares de culto (art. 16).

En el Protocolo II se prohíben, asimismo, los desplazamientos forzados de la población civil. No podrán efectuarse, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. En tal caso, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación (art. 17). Aunque no se puntualiza en esta disposición, se sobreentiende que, dada la excepcionalidad de los desplazamientos, una medida de esa índole no puede ser sino temporal.

Por último, si la población civil se ve privada de los bienes esenciales para su supervivencia (tales como víveres y suministros sanitarios), se emprenderán, con el consentimiento del Estado, acciones de socorro "de carácter exclusivamente humanitario e imparcial y realizadas sin distinción alguna de carácter desfavorable" [32].

Con respecto a la conducción de las hostilidades, el Instituto Internacional de Derecho Humanitario de San Remo aprobó, el año 1990, una "Declaración sobre las normas del derecho internacional humanitario relativas a la conducción de las hostilidades en los conflictos armados no internacionales". Contiene principios generales sobre la conducción de las hostilidades, así como normas acerca del empleo de ciertas armas.

Por lo tanto, queda claro que el derecho internacional humanitario adopta un enfoque global que tiende a la salvaguardia del conjunto de la población civil. El hecho de que los desplazamientos de población solo se mencionan en contadas ocasiones, no significa que la protección jurídica es deficiente. El respeto del derecho debería, por el contrario, contribuir a prevenir los desplazamientos.

Por supuesto, la protección jurídica nunca será total; incluso si se respetan todas las normas de derecho humanitario, seguirá habiendo desplazamientos de población [33]. Sin embargo, el respeto de las normas pertinentes permitiría evitar la mayoría de los desplazamientos causados por la guerra, aunque la guerra es hoy la principal causa de desplazamientos.

Por ello, es esencial que los Estados que todavía no estén obligados por los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales, se adhieran a estos instrumentos, y que los beligerantes cumplan con sus obligaciones y apliquen escrupulosamente las normas que se han comprometido a respetar.

Nunca se insistirá demasiado en la obligación de dar a conocer el derecho humanitario, especialmente, en las fuerzas armadas, pero también en la población en general. La difusión de las normas del derecho internacional humanitario es una importante medida de prevención.

5.2Cometido del CICR

La problemática de las personas desplazadas interesa al CICR por dos motivos: como promotor y guardián del derecho internacional humanitario que es, y como agente de actividades operacionales que presta protección y asistencia a las víctimas de conflictos armados y de disturbios internos [34].

Combinando la intervención jurídica ante los beligerantes con la actividad operacional sobre el terreno, el principal objetivo del CICR es permitir a las personas civiles permanecer en su hogar, siempre que sea posible, con el debido respeto de su integridad y de su dignidad. Su acción conlleva, pues, un importante factor de prevención. La amplitud de los desplazamientos pone de manifiesto hasta qué punto la tarea es ardua, así como lo difícil que resulta atenuar lo arbitrario y las exacciones de que es objeto la población civil. La acción humanitaria juega, no obstante, un importante papel: es un freno para la violencia descontrolada y contribuye a evitar que la situación se deteriore más todavía.

Las personas desplazadas son claramente, como víctimas de conflictos armados o de disturbios, de la incumbencia del CICR. Se benefician, por ello, de sus actividades generales de protección y de asistencia en favor de la población civil, que puede resultar útil resumir como sigue [35]:

• protección de la población civil, respeto del derecho internacional humanitario y de los principios humanitarios;
• visitas a las personas privadas de libertad [36];
• asistencia médica de urgencia y rehabilitación (cirugía de guerra, ortopedia, apoyo a las estructuras sanitarias, etc.);
• asistencia en el ámbito sanitario, en particular, el abastecimiento de agua potable;
• socorros alimentarios de urgencia y demás asistencia que cubra las necesidades esenciales (por ejemplo, material de protección, productos de higiene, distribución de semillas, de aperos y de material de pesca, vacunación del ganado) [37];
• actividades para restablecer el contacto entre familiares separados a causa de la guerra o de disturbios, o para facilitar la reunión de los mismos [38].

El CICR puede ofrecer, asimismo, sus buenos oficios para facilitar la comunicación entre las Partes (por ejemplo, transmitiendo mensajes de índole humanitaria) o la concertación de acuerdos humanitarios (por ejemplo, acuerdos especiales para ampliar la aplicabilidad del derecho internacional humanitario en caso de conflictos armados internos, o para facilitar la evacuación de heridos).

Para el CICR, las nociones de protección y de asistencia están estrechamente unidas, y son, de hecho, indisociables la una de la otra [39].

En los conflictos armados, principalmente, despliega el CICR sus operaciones en favor de las personas desplazadas. De hecho, las situaciones en las que se desarrollan las hostilidades -es decir, allí donde el peligro y las necesidades de índole humanitaria son mayores- es donde el CICR, en virtud de su derecho de iniciativa reconocido y gracias a su estatuto de neutralidad e independencia, está, a menudo, más capacitado para actuar. Su especificidad y sus contactos casi permanentes con todas las Partes en conflicto le permiten, generalmente, tener acceso a las víctimas a las que ha de proporcionar protección y asistencia, sea de parte del Gobierno sea en las zonas controladas por grupos de oposición armados. Colabora, en la medida de lo posible, con las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

No hace mucho tiempo, el CICR desplegó importantes actividades en favor de personas desplazadas, particularmente, en Ruanda y en Chechenia. En Ruanda, el CICR se ocupó de más de un millón de personas civiles, de las cuales la mayoría personas desplazadas [40]. En Chechenia, las actividades del CICR permitieron llegar a cientos de miles de personas, de las cuales muchas personas desplazadas. En ambos casos, como en general, la acción del CICR no solo beneficiaba a ese grupo de personas, sino que se inscribía en un conjunto de esfuerzos en favor de la población civil.

Cabe interrogarse sobre la conveniencia de recurrir a mecanismos para proteger mejor a la población civil y, en particular, a las personas desplazadas, contra las hostilidades. Así, se ha propuesto la designación de zonas bajo protección especial, como las previstas en el derecho internacional humanitario [41] o inspirándose en éste. Sin embargo, la práctica ha demostrado las grandes dificultades con que se tropieza para designar dichas zonas, en particular, para garantizar la seguridad efectiva de las mismas, lo que requiere un estricto control de las mismas y, en consecuencia, un considerable dispositivo de personal. Se ha comprobado que una zona de seguridad tanto mejor funcionará cuanto más haya sido aceptada por todas las Partes interesadas. Por lo demás, una zona protegida impuesta a las Partes no respondería a las exigencias del derecho humanitario. Por su parle, el CICR ha logrado, en casos de extrema urgencia y con el consentimiento de todas las Partes, neutralizar espacios limitados poniéndolos bajo su propio control.

Se impone una gran prudencia cuando se designan zonas de seguridad, ya que éstas corren el peligro de alentar un sentimiento de falsa seguridad entre aquellos a quienes están destinadas a proteger. En ciertos casos, podrían, asimismo, surtir el efecto negativo de exponer más a la población que se halle fuera de la zona, lo que equivaldría a relativizar el derecho internacional humanitario que protege, sin distinción alguna, al conjunto de la población civil.

Además, hay que procurar que esos mecanismos no limiten el derecho de las personas desplazadas a abandonar su país y a solicitar asilo en el extranjero.

6. Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Cuando se hace referencia a la acción en favor de los refugiados y de las personas desplazadas, conviene tener en cuenta, asimismo, las actividades de los demás componentes del Movimiento, es decir, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, y su Federación. De hecho, el Movimiento ha adoptado una verdadera política con respecto a los refugiados y a las personas desplazadas.

No es nueva esta preocupación del Movimiento, pero fue el año 1981 cuando la XXIV Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en Manila, definió claramente por primera vez su cometido, aprobando una resolución y una "Línea de conducta" en diez puntos (resolución XXI y anexo). Entre los puntos tratados recordaremos, en particular, un llamamiento general al Movimiento para que preste socorro a los refugiados, a las personas desplazadas y a los repatriados. En ella se puntualiza que toda acción deberá emprenderse respetando estrictamente los Principios Fundamentales del Movimiento.

Además, se invita a los componentes del Movimiento a colaborar con el ACNUR y las demás instituciones y organizaciones que actúan en favor de los refugiados; se prevén consultas con el ACNUR, así como una coordinación de las respectivas actividades, a fin de garantizar la complementariedad de los esfuerzos. Para garantizar una homogeneidad de la acción del Movimiento, las Sociedades Nacionales mantendrán informado al CICR y/o a la Federación acerca de sus negociaciones para llegar a un acuerdo con el ACNUR. Estos últimos habrán de participar en las negociaciones y suscribir los términos del acuerdo.

Esta línea de conducta pone, asimismo, de manifiesto la protección específica que puede ofrecer el CICR como institución neutral e independiente. Además, se pone de relieve el cometido de su Agencia Central de Búsquedas, cometido orientado a facilitar, en colaboración con las Sociedades Nacionales, la reunión de familiares, la distribución de mensajes familiares y la búsqueda de personas desaparecidas.

La XXV Conferencia Internacional, celebrada en Ginebra, el año 1985, confirmó el cometido del Movimiento en favor de los refugiados, de las personas desplazadas y de los repatriados (resolución XVII); así lo hizo también el Consejo de Delegados [42], reunido en Budapest (resolución 9), el año 1991, y en Birmingham, el año 1993 (resolución 7). En la resolución aprobada en Birmingham, en particular, se "invita a los componentes del Movimiento a que, de conformidad con los respectivos cometidos, continúen actuando firmemente en favor de los refugiados, los solicitantes de asilo, las personas desplazadas y los repatriados".

La acción del Movimiento en favor de la población desplazada se articula entorno a las especificidades de sus componentes, pues el respeto de los cometidos en un espíritu de complementariedad es la mejor garantía para una acción eficaz. Los Estatutos del Movimiento y el Acuerdo concertado en 1989 entre el CICR y la Liga (actualmente Federación) proporcionan el marco general para las distintas actividades. A grandes rasgos, la repartición de las tareas es la siguiente:

• en las situaciones de conflicto armado y cuando es necesaria la presencia de un intermediario específicamente neutral e independiente, el CICR asume la dirección de la acción [43];
• en situación de paz, la Federación coordinará el socorro prestado por las Sociedades Nacionales a raíz de cualquier catástrofe importante [44].

Actualmente, muchas Sociedades Nacionales realizan importantes programas en favor de los refugiados, las personas desplazadas y los repatriados, a menudo con el apoyo de la Federación. No pocas Sociedades Nacionales y la Federación actúan como agentes operacionales del ACNUR o de otras agencias de las Naciones Unidas. Esa colaboración debe guiarse por los Principios Fundamentales del Movimiento, hecho tanto más importante en un mundo en el que a la acción neutral e imparcial amenaza el riesgo de politización.

7. Algunos desafíos de actualidad

El problema de los desplazamientos de población, sean de refugiados sean de personas desplazadas en el interior del propio país, supone un grave desafío para la comunidad internacional. A continuación [45], abordaremos algunos aspectos relacionados con las personas desplazadas.

Para empezar, mencionaremos, el importante trabajo realizado por el señor Francis Deng, representante del secretario general de las Naciones Unidas para las personas desplazadas [46]. También, participan en la reflexión acerca de las personas desplazadas, en particular, la Comisión de Derechos Humanos, el Departamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas [47], el ACNUR, el Centro de Derechos Humanos y varias organizaciones no gubernamentales, de las cuales algunas con el encargo del señor Deng de ahondar en ciertos aspectos jurídicos [48] e institucionales [49] del fenómeno de las personas desplazadas. Varios Estados participan también en esas actividades. Habida cuenta de la importancia que tiene la cuestión para el CICR, éste participa activamente en dicho debate, particularmente, mediante el diálogo con el representante del secretario general [50].

Es importante que la comunidad internacional reflexione sobre la respuesta que se ha de dar al creciente problema relativo a las personas desplazadas; hay que aplaudir los esfuerzos de sensibilización en curso, dado que tienen el mérito de atraer la atención sobre un grave problema humanitario. He aquí, algunos comentarios relacionados con la actual reflexión.

En primer lugar, está la cuestión de mejorar la acción humanitaria en favor de las personas desplazadas. Habida cuenta de su número, y de las considerables necesidades que tienen, es esencial que los agentes humanitarios, en particular los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales, intensifiquen su colaboración, que ha de ser complementaria, teniendo en cuenta sus respectivos cometidos. Además, es necesario que la acción humanitaria, para ser realmente neutral e imparcial, pueda realizarse independientemente de consideraciones políticas y militares. Solo con esta condición será posible llegar a todas las víctimas [51]. Asimismo, es importante que los Estados se den cuenta de los límites de la acción humanitaria que, aunque indispensable, solo puede ser un remedio pasajero en cuanto a los problemas que, únicamente, una solución política -llegado el caso con la ayuda de la comunidad internacional- puede resolver.

Luego, se plantea la cuestión del eventual desarrollo del derecho, cuestión delicada ya que, frente a la multitud de normas legales existentes, hay que procurar no debilitar el derecho vigente con nuevas normas (por ejemplo, un Convenio relativo a las personas desplazadas). Cabría, asimismo, reflexionar acerca de la conveniencia de normas exclusivamente relativas a la protección de las personas desplazadas. Esto podría desembocar, efectivamente, en un tipo de discriminación con respecto a otras víctimas que merecen ser protegidas tanto como éstas. El enfoque tradicional del derecho humanitario, que se basa en las necesidades debidas a la situación (el conflicto armado), parece, pues, preferible a un enfoque sectorial con respecto a categorías específicas de personas en todas las situaciones.

Las propuestas tendentes a reafirmar ciertos principios y normas esenciales del derecho humanitario y de los derechos humanos para mejorar la protección de las personas desplazadas deben, en cambio, ser apoyadas, a condición de salvaguardar el derecho existente, para no debilitarlo (hemos hablado de un conjunto de principios, de un código de conducta o de una declaración). Es cierto que, en las situaciones no cubiertas por el derecho internacional humanitario, el derecho vigente quizá no siempre proporciona una óptima protección a la población civil y, en consecuencia, a las personas desplazadas, aunque sea limitada la facultad de derogar algunos derechos humanos en situaciones de excepcional peligro público. Recuérdese que, en el artículo 7 de la "Declaración de Turku", se hace mención de los desplazamientos de población.

En general, los esfuerzos de la comunidad internacional deberían, no obstante, tender a una mejor aplicación del derecho internacional humanitario por parte de todos los beligerantes, lo que contribuiría a reducir considerablemente el número de personas desplazadas y de refugiados [52].

Jean-Philippe Lavoyer nació, el año 1950, en Berna (Suiza) donde, el año 1976, obtuvo su diploma de abogado. De 1984 a 1988, fue delegado del CICR en Sudáfrica, en Somalia y en Afganistán. Tras 3 años en la División Jurídica, prestó servicios, de 1991 a 1994, en Kuwait. Actualmente, es otra vez miembro de la División Jurídica. Continúa efectuando misiones, con regularidad, particularmente, en el marco de las actividades de difusión del derecho internacional humanitario.

Notas:

1. El Movimiento Internacional está integrado por el CICR, por 163 Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y por la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (en adelante, Federación).
2. Al lector que desee mejorar sus conocimientos al respecto recomendamos las siguientes obras: Hans-Peter Gasser, Le droit international humanitaire, en: Hans Haug, Humanité pour tous, Instituto Henry Dunant/Haupt, 1993; Frits Kalshoven, Restrictions à la conduite de la guerre, CICR, 1991.
3. Estados Partes en 31.3.1995: 185.
4. Estados Partes en 31.3.1995: Protocolo I, 137 Estados, Protocolo II, 127 Estados.
5. El artículo 3 común contiene varios principios fundamentales que se considera son aplicables en cualquier situación de conflicto armado: es, por sí solo, un "Mini Convenio". El Protocolo II tiene un mayor umbral de aplicación que el art. 3: es necesario que la oposición armada ejerza, sobre parte del territorio, un control que le permita efectuar operaciones militares continuas y concertadas.
6. El texto del art. 1, común a los Convenios de Ginebra, dice: "Las Altas Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el presente Convenio en todas las circunstancias" (subrayado añadido). Véase, asimismo, el art. 89 del Protocolo I, en virtud del cual, en situaciones de violaciones graves, los Estados se comprometen a actuar, en cooperación con las Naciones Unidas.
7. Se trata del principio de la jurisdicción universal. Las infracciones graves (crímenes de guerra) están definidas en cada uno de los cuatro Convenios de Ginebra (art. 50, I; art. 51, II; art. 130, III; art. 147, IV) y en el Protocolo I (arts. 11 y 85).
8. También denominada "Declaración de Turku". Publicada en la Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 105, mayo-junio de 1991, pp. 351 y ss.
9. Articulo 5, párr. 2. let. c) de los Estatutos del Movimiento, revisados el año 1986, por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Conviene señalar que los Estados Partes en los Convenios de Ginebra participan con pleno derecho en esas conferencias internacionales y que, tomando parte en la aprobación de los Estatutos, expresan su voluntad de asignar tareas precisas a los distintos componentes del Movimiento.
10. El CICR denuncia las graves violaciones de que sea objeto el derecho humanitario cuando todas las demás gestiones hayan resultado vanas, y cuando la denuncia se realice en interés de las víctimas. Véase "Gestiones del Comité Internacional de la Cruz Roja en caso de violaciones contra el derecho internacional humanitario", en: Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 44, marzo-abril de 1981, pp. 79 y ss.
11. Artículos 126, III Convenio, y 143, IV Convenio. En esas disposiciones se incluyen los siguientes criterios para las visitas: acceso a todas las personas protegidas, derecho a conversar con ellas sin testigos, derecho a repetir las visitas.
12. Artículos 9, I Convenio; 9, II Convenio; 9, III Convenio, 10, IV Convenio; artículo 81, Protocolo I de 1977. Por lo que atañe a los conflictos armados no internacionales, artículo 3, común a los cuatro Convenios.
13. Artículos 10, I Convenio; 10, II Convenio; 10, III Convenio; 11, IV Convenio; artículo 5, Protocolo I. En la práctica, el CICR se basa, más bien, en su derecho de iniciativa.
14. Artículo 5, párr. 2, let. d) de los Estatutos del Movimiento.
15. Para más información, véase Marion Harroff-Tavel, "La acción del Comité Internacional de la Cruz Roja ante las situaciones de violencia interna", en Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 117, mayo-junio de 1993, pp. 205 y ss.
16. La acción del Movimiento se guía por los siguientes Principios Fundamentales: humanidad, imparcialidad, neutralidad, independencia, voluntariado, unidad y universalidad.
17. Artículo 5, párr. 2, let. e) de los Estatutos del Movimiento. La Agencia Central de Búsquedas tiende, en particular, a restablecer y mantener el contacto entre famiIiares separados a causa de un conflicto o de disturbios, así como a reunir a los miembros de familias dispersadas.
18. Artículo 5, párr. 3, de los Estatutos del Movimiento.
19. Resolución 45/6 del 16-10-90. Cf. Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 102, noviembre-diciembre de 1990, pp. 624 y ss.
20. En los Acuerdos de sede se prevé, en particular, la inmunidad de jurisdicción y la inviolabilidad de los locales y de los archivos. Los delegados del CICR se benefician generalmente de la inmunidad diplomática.
21. Artículo 1 de la Convención sobre los Refugiados, del 28 de julio de 1951; artículo 1 del Protocolo relativo al Estatuto de los Refugiados, del 31 de enero de 1967. Esta definición fue ampliada en la Convención de la Organización para la Unidad Africana que rige los aspectos propios a los problemas de los refugiados en África, del 10.9.1969, para incluir, en particular, a las personas que hayan huido a causa de un conflicto armado o de disturbios.
22. Esas situaciones son frecuentes: por ejemplo. los refugiados afganos en Pakistán y en Irán; los refugiados irakíes en Irán durante la Guerra del Golfo; los refugiados ruandeses en Zaire, Burundi y Tanzania.
23. Véase Françoise Krill, "La acción del CICR en favor de los refugiados", en Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 88, julio-agosto de 1988, pp. 344 y ss.
24. Durante el conflicto entre Irak e Irán, el CICR se ocupo de los refugiados iraníes que se hallaban en Irak, encargándose incluso de su instalación en terceros países. A raíz de la Guerra del Golfo, el CICR visitó, asimismo, a más de 20.000 irakíes internados en el campamento de Rafha (Arabia Saudí); las actividades del CICR y del ACNUR eran complementarias.
25. El CICR ha intervenido en varias ocasiones durante la fase inicial de la llegada de los refugiados, por ejemplo, en los casos siguientes: refugiados kurdos irakíes en Irán al término de la Guerra del Golfo (1991); refugiados ruandeses en Gomá (Zaire) y Ngara (Tanzania), el año 1994. En ausencia del ACNUR, el CICR se ocupó de refugiados mozambiqueños en Sudáfrica, así como de refugiados iraníes en Irak durante la guerra entre Irak e Irán.
26. Por ejemplo, hospitales para los refugiados afganos en Peshawar y Quetta (Pakistán), y para los refugiados camboyanos en Tailandia.
27. Por ejemplo, el CICR emprendió una operación de envergadura en la frontera entre Tailandia y Camboya en favor de los refugiados camboyanos. Véase René Kosirnik, "Droit international humanitaire et protection des camps de réfugiés", en: Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge, en l'honneur de Jean Pictet, CICR, Ginebra; Nijhoff Publishers, La Haya, 1984, pp. 387 y ss.
28. En cambio, el CICR supervisó recientemente importantes operaciones de repatriación, en particular, de prisioneros de guerra entre Irak e Irán (año 1990; 79.000 prisioneros, aproximadamente) y entre Arabia Saudí e Irak (año 1991; 80.000 prisioneros, aproximadamente). El CICR se cercioró de que cada prisionero de guerra aceptaba ser repatriado.
29. El CICR ha demostrado su preocupación, en particular, con respecto a la repatriación de refugiados hacia Afganistán, Camboya, Croacia, Bosnia-Herzegovina y Ruanda. Por lo que atañe a Camboya véase el memorándum del CICR del 14.11.1990, publicado parcialmente en: Frédéric Maurice y Jean de Courten "La acción del CICR en favor de los refugiados y de las personas civiles desplazadas", en: Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 103, enero-febrero de 1991, pp. 9 y ss.
30. Art. 49, IV Convenio. Excepcionalmente, la Potencia ocupante podrá efectuar evacuaciones, si así lo requieren la seguridad de la población o imperiosas razones militares. Las personas así evacuadas serán devueltas a su hogar tan pronto como hayan cesado las hostilidades en ese sector.
31. Véase Denise Plattner, "La protección de las personas desplazadas en un conflicto armado no internacional", en: Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 114, noviembre-diciembre de 1992, pp. 601 y ss.
32. Art. 18, párr. 2, Protocolo II. Si se reúnen las condiciones, en principio, el Estado debe dar su consentimiento. Por lo que atañe a las acciones de socorro en el derecho humanitario, véase Denise Plattner, "La asistencia a la población civil en el derecho internacional humanitario: evolución y actualidad", en: Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 111, mayo-junio de 1992, pp. 267 y ss.
33. La población civil puede sufrir daños colaterales o incidentales; véase art. 51, párr. 5 y art. 57, párr. 2, Protocolo I. Un ataque será prohibido interrumpido si es de prever que las pérdidas de vidas humanas entre la población civil serán excesivas con respecto a la ventaja militar concreta y directa prevista (principio de proporcionalidad).
34. Véase Frédéric Maurice y Jean de Courten, "La acción del CICR en favor de los refugiados y de las personas civiles desplazadas", op. cit.
35. Cf. Marion Harroff-Tavel, "La acción del Comité Internacional de la Cruz Roja ante las situaciones de violencia interna", op. cit.
36. La finalidad de esas visitas es comprobar las condiciones de detención y el trato que reciben los detenidos. El año 1994, el CICR visitó a más de 90.000 detenidos en 2.470 lugares de detención de 58 países.
37. En 1994, el CICR distribuyó 167.000 toneladas de asistencia de todo tipo en 45 países.
38. En 1994, la Agencia Central de Búsquedas organizó el intercambio, en particular, de 7.721.650 mensajes entre familiares separados.
39. Véase Jean-Luc Blondel, "La asistencia a las personas protegidas", en: Revista Internacional de la Cruz Roja, n° 83, septiembre-octubre de 1987, pp. 477 y ss.
40. La ayuda material del CICR, esencialmente artículos alimenticios y rehabilitación agrícola, está asimismo destinada a los grupos especialmente vulnerables de la población residente y, de forma puntual, a los repatriados del extranjero. En Ruanda, el CICR despliega también las siguientes actividades: visitas a las personas privadas de libertad; restablecimiento de contactos familiares, en particular, registro de datos de los niños no acompañados, rehabilitación del sistema de abastecimiento de agua potable y programas médicos de base.
41. Con respecto a la protección de personas civiles, véanse art. 14, IV Convenio ("zonas y localidades sanitarias y de seguridad"), art. 15, IV Convenio ("zonas neutralizadas"), art. 59, Protocolo I ("Iocalidades no defendidas"), art. 60, Protocolo I ("zonas desmilitarizadas"). Para más información sobre la cuestión, véase Yves Sandoz, "The Establishment of Safety Zones for Persons Displaced within their country of Origin", ponencia presentada en la Conferencia sobre cuestiones jurídicas internacionales en el marco del decenio de las Naciones Unidas en favor del derecho internacional, Dhoha, Qatar, 22-25 de marzo de 1994.
42. El Consejo de Delegados es el órgano estatutario en el que se reúnen los componentes del Movimiento para debatir cuestiones que conciernen al Movimiento en su conjunto.
43. Art. 5, párr. 4, de los Estatutos del Movimiento; arts. 18 y 20 del Acuerdo de 1989.
44. Art. 19 del Acuerdo de 1989.
45. Se calcula que el número de personas desplazadas se eleva a 25 millones o más, aunque la noción de personas desplazadas no está claramente definida. Las causas de los desplazamientos pueden, efectivamente, ser muy diversas: conflicto armado, disturbios, represión, catástrofes naturales, condiciones socioeconómicas, construcción de infraestructuras, por ejemplo, de presas hidroeléctricas, etc.
46. Véase, en particular, su último informe a la Comisión de Derechos Humanos, del 2-2-1995 (ref. E/CN.4/1995/50).
47. El Departamento de Asuntos Humanitarios designó un grupo de trabajo interagencias sobre las personas desplazadas.
48. Instituto Ludwig Boltzmann para los derechos humanos (Austria); American Society of International Law e International Human Rights Law Group (Estados Unidos).
49. Refugee Policy Group (Estados Unidos) y Norwegian Refugee Council (Noruega).
50. Véase la respuesta del CICR, de noviembre de 1992 al señor Deng, publicada en este mismo número de la Revista, p. 203 y ss.
51. Véase Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y para las Organizaciones no gubernamentales (ONG)/Normas de conducta para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales (ONG) en programas motivados por catástrofes.
52. A fin de mejorar el respeto del derecho humanitario, el Gobierno suizo organizó, el año 1993, por iniciativa del CICR, la Conferencia Internacional para la protección de las víctimas de la guerra. La próxima Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que se celebrará en Ginebra, el mes de diciembre de 1995, tratará asimismo de las medidas que se han de tomar para conseguir un mejor respeto del derecho internacional humanitario.