Verifíquese con la alocución

Señor Presidente,
Excelencias,
Señoras y Señores:

En primer lugar, agradezco esta oportunidad de dirigirme a tan distinguidos oyentes y agradezco el interés del Instituto San Remo en dialogar con el CICR acerca del tema de este año: "El derecho internacional humanitario, los derechos humanos y las operaciones de paz".

A lo largo de los años, las operaciones de paz han ido evolucionando y hoy pueden perseguir objetivos diversos: prevención de conflictos, mantenimiento de la paz, establecimiento de la paz, imposición de la paz, construcción de la paz. Las operaciones de paz han trascendido su responsabilidad y tarea tradicional de velar por que se respeten los acuerdos de cese de las hostilidades o los acuerdos de paz. En efecto, las operaciones de paz contemporáneas son más ambiciosas que sus predecesoras en el sentido de que se supone que deben lograr algo más que sólo evitar la reanudación o la expansión de un conflicto armado. Hoy en día, la comunidad internacional percibe esas operaciones como un medio de abordar las causas profundas de las crisis a las que están respondiendo. Su acción apunta a lograr que quienes participan en la violencia dejen de hacerlo y abracen la paz y la seguridad.

En la actualidad, la naturaleza multifacética de esas operaciones, el concepto de misiones integradas y los entornos cada vez más difíciles y violentos en los que debe actuar su personal demuestran cuán importante es para la comunidad internacional elaborar un marco coherente que tenga en cuenta la complejidad de las operaciones de paz. El tema elegido para esta mesa redonda sin duda ayudará a esclarecer algunos aspectos de ese marco, en particular su componente jurídico.

Debido a los contextos peligrosos y volátiles donde actúan, es más probable que las fuerzas que participan en operaciones de paz (a las que en adelante llamaré "fuerzas de paz") recurran al uso de la fuerza. En tales contextos, la cuestión de la aplicabilidad del DIH y de los derechos humanos se vuelve especialmente importante, sobre todo cuando esas fuerzas realizan operaciones de restauración de la paz. El tema de las circunstancias en las que el DIH se aplica a las operaciones de paz se ha debatido ampliamente y hay una abundante bibliografía al respecto. Sin embargo, quedan por resolverse algunos aspectos relativos al marco jurídico aplicable a las operaciones de paz y, a la luz de su importancia y sus consecuencias, merece la pena examinarlos con detenimiento. Por otro lado, la expansión de las operaciones de paz plantea también nuevas cuestiones, como la detención y el traslado de personas y la responsabilidad por violaciones del DIH y de los derechos humanos. De modo que el CICR acoge con beneplácito y apoya la decisión del Instituto San Remo de reanudar el debate sobre este tema tan importante y actual.

Señoras y señores,

La interacción entre las fuerzas de paz y el CICR se ha desarrollado considerablemente tanto en la sede como en el terreno, sobre todo en relación con las actividades de protección y de asistencia y con la promoción de la formación en DIH. Esa cooperación es esencial, ya que el personal de las operaciones de paz con frecuencia se despliega en países aún afectados por conflictos armados y en los que el CICR también está presente. Dado que las fuerzas de paz a menudo participan en las hostilidades y en operaciones de mantenimiento del orden, el CICR considera que es muy importante que conozcan plenamente y se adhieran estrictamente a las normas del DIH y a otros ordenamientos jurídicos relevantes, como el derecho de los derechos humanos.

En varias oportunidades, el CICR ha formulado públicamente sus observaciones sobre la aplicabilidad del DIH a las fuerzas de paz. El CICR siempre ha considerado que las fuerzas de paz deben observar ese ordenamiento jurídico cuando están reunidas las condiciones para su aplicabilidad. Esa posición está reflejada en el Boletín del secretario general de las Naciones Unidas, "Observancia del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas", del 6 de agosto de 1999. Los trabajos que condujeron a la adopción de ese boletín fueron inspirados por el CICR.

Sin embargo, en el marco de ese diálogo con las organizaciones internacionales y con los Estados que contribuyen con las operaciones de paz, el CICR frecuentemente ha estado confrontado a argumentos que niegan la aplicabilidad del DIH. En realidad, la práctica demuestra que los Estados y las organizaciones internacionales que efectúan operaciones de paz tienden a no reconocer que están participando en un conflicto armado y que el DIH se aplica a sus acciones y a las de sus miembros. A veces recurren a interpretaciones jurídicas sofisticadas para defender esa posición. Su negativa está en consonancia con su reticencia general a ser percibidos como partes en un conflicto armado, sobre todo cuando participan en una operación de paz. Está relacionada, además, con su voluntad política de que su operación se considere como neutral e imparcial por el mayor tiempo posible.

El CICR siempre ha sostenido que la naturaleza de la situación y la correspondiente evaluación de la aplicabilidad del DIH debe determinarse sólo sobre la base de los hechos en el terreno, independientemente de la misión formal asignada a las operaciones de paz por el Consejo de Seguridad y de la categorización dada a las partes potencialmente opuestas a las fuerzas de paz. La misión y la legitimidad de la misión confiada a las fuerzas de paz son cuestiones de jus ad bellum y no tienen relación con la aplicabilidad del DIH a esas operaciones. Sobre este aspecto en particular, quisiera citar el preámbulo del Protocolo adicional I de 1977, que dice lo siguiente:

"Reafirmando, además, que las disposiciones de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y del presente Protocolo deben aplicarse plenamente en toda circunstancia a todas las personas protegidas por esos instrumentos, sin distinción alguna de carácter desfavorable basada en la naturaleza o el origen del conflicto armado o en las causas invocadas por las Partes en conflicto o atribuidas a ellas".

La separación estricta entre el DIH y el jus ad bellum también es crucial para preservar la finalidad del DIH: proteger a todas las víctimas de los conflictos armados. Por lo tanto, el hecho de que se recurra a la fuerza de manera legítima o ilegítima no puede eximir a nadie de sus obligaciones en virtud del DIH ni privar a nadie de las protecciones que ese derecho confiere.

De modo que, para el CICR, ninguna interpretación jurídica puede cambiar la realidad de los hechos; simplemente no se puede decidir que no existe un conflicto armado cuando una evaluación objetiva de la situación demuestra lo contrario.

Señoras y señores,

Como ya he señalado, las fuerzas de paz por lo general se despliegan en contextos difíciles. Por lo tanto, es muy importante determinar si una situación constituye un conflicto armado a los fines del DIH e identificar el marco jurídico que rige las operaciones de las fuerzas de paz presentes y de las que participan en las hostilidades. Esta tarde y mañana, los participantes en la mesa redonda debatirán aspectos importantes sobre el umbral de aplicabilidad del DIH y el ámbito material de aplicación de esta rama del derecho. Dadas las características de las operaciones de paz actuales, la cuestión de la aplicabilidad del DIH no reviste un interés meramente académico, sino que es de total relevancia para los Estados que contribuyen con sus tropas y para las organizaciones internacionales que utilizan esas tropas, aun cuando éstas formalmente no son partes en los tratados internacionales pertinentes.

En cuanto al umbral de aplicabilidad del DIH, deseo señalar que los criterios empleados para determinar la existencia de un conflicto armado donde participen fuerzas de paz multinacionales no deberían diferir de los que se aplican a formas más "clásicas" de conflictos armados. Esto es particularmente importante a la luz de los repetidos intentos de elevar el umbral de aplicabilidad del DIH cuando el uso de la violencia armada concierne a las fuerzas multinacionales desplegadas en el marco de una operación de paz.

En diciembre de 2003, el CICR organizó una reunión de expertos sobre las operaciones de paz multinacionales. Algunos de los debates de los expertos se concentraron en temas relacionados con el ámbito material de aplicación del DIH. La reunión no logró dar respuestas claras a ciertas cuestiones jurídicas importantes, como las siguientes: ¿cuál es el marco de referencia jurídico aplicable cuando hay fuerzas de paz presentes en un conflicto armado? ¿En qué circunstancias ese marco de referencia es el DIH aplicable a los conflictos armados internacionales? ¿En qué circunstancias ese marco de referencia es el DIH aplicable a los conflictos armados no internacionales? Y en relación con esta última cuestión: ¿la participación de fuerzas de paz necesariamente internacionaliza el conflicto y conlleva la aplicabilidad del derecho de los conflictos armados internacionales, aun en caso de hostilidades contra grupos armados no estatales?

Si bien, con respecto a las normas relativas a la conducción de las hostilidades, esto probablemente no implique una diferencia real en la práctica, dado que por lo general se acepta que muchas de las normas convencionales que rigen los conflictos armados internacionales también se aplican a los conflictos armados no internacionales en virtud del derecho consuetudinario, la cuestión se vuelve sumamente importante cuando se trata, por ejemplo, del estatuto de las personas privadas de libertad o de los fundamentos jurídicos de las actividades del CICR. Estoy convencido de que los debates que aquí tendrán lugar serán fructíferos y lograrán dar respuestas prácticas.

Por otro lado, me gustaría detenerme en la cuestión de la aplicabilidad del derecho de la ocupación a las operaciones de paz, en particular a las operaciones realizadas bajo la égida de las Naciones Unidas. Si bien esa aplicabilidad puede parecer una suerte de tabú para las organizaciones internacionales, así como para algunos de los Estados que contribuyen con sus tropas a las operaciones de paz, se debería hacer todo lo posible para que no se descarte de plano el derecho de la ocupación y para que los derechos, obligaciones y protección que derivan de éste se apliquen cuando están reunidas las condiciones para su aplicación. Ese ordenamiento jurídico, que ha demostrado su utilidad en el pasado, proporcionaría cierta orientación práctica, sobre todo para las situaciones en que las fuerzas de paz tienen amplios poderes administrativos y/o legislativos o pueden tener que cumplir tareas que normalmente realizarán las autoridades nacionales. Me permito señalar aquí que, en 2007, el CICR inició un estudio sobre la ocupación y otras formas de administración de un territorio extranjero. Ese estudio, destinado a esclarecer las cuestiones jurídicas asociadas a dicha cuestión, también abarcará los retos que plantea la aplicación del derecho de la ocupación a las fuerzas de paz y a la administración de territorios extranjeros por las Naciones Unidas.

Señoras y señores,

Todos sabemos que los conflictos armados se han cobrado muchas víctimas entre el personal de las operaciones de paz. El reciente ataque contra las fuerzas de la paz de las Naciones Unidas en Darfur nos recuerda trágicamente los riesgos que puede conllevar su misión. Tal como ha quedado expresado en el crimen de guerra incluido en el Estatuto de Roma de 1988 de la Corte Penal Internacional, el DIH contiene una clara prohibición de los ataques contra el personal y los bienes de una misión de mantenimiento de la paz, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, en la medida en que tienen derecho a recibir la protección que se les confiere a las personas civiles y a los bienes de carácter civil en el DIH. Se considera que esa prohibición forma parte del derecho consuetudinario y que, por lo tanto, es vinculante para todas las partes en un conflicto armado. De modo que no puede decirse que la protección del personal que participa en operaciones de paz en conflictos armados no esté contemplada en el DIH. Por otro lado, se han buscado y alcanzado fuera del DIH algunas soluciones prácticas y jurídicas, por ejemplo la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado, de 1994, y su Protocolo facultativo, de 2005. El CICR entiende perfectamente la necesidad de que el personal de las operaciones de paz cuente con una protección efectiva. Sin embargo, ha expresado su preocupación respecto de algunas disposiciones de esos instrumentos que se superponen con las normas del DIH. Esa superposición podría llevar a situaciones en las que los ataques contra los miembros de las operaciones de las Naciones Unidas o contra el personal asociado que participe en las hostilidades con una función de combate constituirían un crimen en virtud de la Convención de 1994, aunque no están prohibidos por el DIH. El CICR considera que el desarrollo de la protección jurídica conferida al personal de las operaciones de paz, sobre todo en conflictos armados, sean internacionales o no internacionales, no debe efectuarse en detrimento de uno de los principios básicos del DIH: la igualdad de los beligerantes, es decir que ambas partes en un conflicto armado tienen los mismos derechos y las mismas obligaciones en virtud del DIH.

Señoras y señores,

Las operaciones de paz hoy se caracterizan por la participación recurrente de las fuerzas armadas en la detención de personas. Uno de los principales retos que afrontan las fuerzas de paz que deben proceder a la detención de personas es asegurarse de cumplir sus obligaciones internacionales, derivadas, en particular, del DIH y del derecho de los derechos humanos. Esas obligaciones abarcan las normas que se aplican a la transferencia de detenidos a las autoridades locales o Estados que contribuyen con tropas. En relación con estas cuestiones, al CICR le interesa particularmente la iniciativa intergubernamental que conduce Dinamarca acerca del "trato de las personas detenidas en operaciones militares internacionales", destinada a elaborar criterios jurídicos y operacionales comunes que regirían la detención en operaciones multilaterales. Esa es una tarea importante y difícil, pues uno de los principales desafíos es cómo elaborar criterios comunes que reflejen debidamente las obligaciones jurídicas minuciosas que establecen el DIH y el derecho de los derechos humanos. Esas normas incluyen, en particular, un importante conjunto de garantías procesales para la detención administrativa, así como el principio de no devolución, que prohíbe que un Estado transfiera una persona a otro Estado si hay fundamentos razonables para creer que esa persona corre el riesgo de que se violen sus derechos fundamentales, sobre todo de que se la someta a tortura o a otras formas de malos tratos, sea perseguida o privada de la vida en forma arbitraria.

Las operaciones de paz multinacionales participan cada vez más en acuerdos para la transferencia de detenidos. En virtud de éstos, el Estado receptor por lo general garantiza que la persona transferida será tratada de conformidad con el derecho internacional. Si bien desde un punto de vista jurídico esos acuerdos no están prohibidos por el derecho internacional, no eximen per se a los Estados de sus obligaciones respecto del principio de no devolución. Por otro lado, desde el punto de vista de la protección de las personas, al CICR le preocupa la eficacia real de esos acuerdos, así como su capacidad de suprimir todo riesgo de tortura u otras formas de malos tratos. En la práctica, puede llegar a ser muy difícil determinar si se ha respetado el compromiso de no maltratar a las personas detenidas, dado que los malos tratos en general se cometen a puertas cerradas y es frecuente que se niegue su existencia.

Señoras y señores,

No podemos abordar ahora los demás temas, de igual importancia, que se debatirán en la mesa redonda, pero me gustaría plantear dos cuestiones para terminar.

Las recientes resoluciones del Consejo de Seguridad asignan a las operaciones de paz misiones donde tienden a incluir la protección de la población civil. Sin duda, es de vital importancia que las fuerzas de paz respeten el DIH, así como la dignidad y los derechos de las personas en el marco de sus operaciones, en los territorios que están bajo su control y con respecto a las personas en su poder. Además, siempre que sea posible, deben influir positivamente en las autoridades estatales pertinentes y en los grupos armados. El papel de las fuerzas de paz, sobre todo de sus componentes militares y policiales, es de suma importancia por lo que respecta a la protección y la seguridad. El CICR reconoce ese papel, pero considera que, cuando las fuerzas de paz prestan protección y realizan otras actividades relativas a la esfera militar y de seguridad, deberían hacerlo de tal modo que se distingan claramente de la acción humanitaria.

Mañana por la tarde, los participantes abordarán la cuestión de las relaciones entre civiles y militares. Hace ya varios años que el CICR viene estudiando este tema, dado que puede afectar la capacidad de la Institución de llevar adelante su labor. Si esa relación no está claramente delimitada, la percepción de que el CICR es un actor humanitario independiente, neutral e imparcial puede verse afectada.

Hoy en día, los actores políticos y militares a veces consideran la intervención armada, sobre todo en el marco de una operación de paz, como una oportunidad para probar nuevos enfoques integrados de la gestión de conflictos. Las organizaciones humanitarias como el CICR que no adoptan esos enfoques integrados pueden ser percibidas como muy inflexibles en cuanto a su mandato o, simplemente, inadaptadas a los tiempos actuales.

Las organizaciones humanitarias seguirán actuando de forma imparcial para responder a las necesidades de protección y asistencia de las personas afectadas por conflictos armados, mientras que las operaciones de paz cada vez se caracterizan más por recurrir a la ayuda humanitaria como una herramienta para lograr un objetivo militar estratégico o táctico. Las fuerzas de paz podrían efectuar una suerte de trueque: prestar ayuda a la población civil a cambio de que ésta le brinde información o le ayude a proteger sus propias fuerzas, o como medio de ganar "el corazón y la mente" de la población local. El despliegue de los equipos de reconstrucción provinciales en Afganistán, que incorporan la acción humanitaria como parte de un concepto general, político y de seguridad, es un buen ejemplo de esa modalidad. Al CICR también le preocupa que las actividades civiles y militares con un componente humanitario aumenten los riesgos para los actores humanitarios independientes y neutrales. Por ejemplo, cuando las fuerzas militares prestan asistencia humanitaria, asumen un papel más ambiguo que podría crear confusión con otros actores que cumplen una función puramente humanitaria, lo cual podría volverlos sospechosos a éstos también. Esa confusión socava el respeto y la protección del personal humanitario, lo que es contrario a la letra y el espíritu del DIH.

El CICR seguirá esforzándose para mantener un enfoque humanitario independiente y neutral que preserve una distinción clara entre acción humanitaria y acción política y militar. No porque el CICR niegue la acción militar o porque piense que no existen circunstancias en las que las fuerzas de paz podrían ser un último recurso para prestar asistencia humanitaria, por ejemplo cuando las condiciones de seguridad impiden que las organizaciones humanitarias realicen sus actividades. Lo que el CICR desea es evitar la confusión que resulta de la participación de las fuerzas de paz en tareas que por lo general cumplen los civiles, la labor humanitaria en particular, así como la falta de seguridad que esa participación genera para los actores humanitarios.

Señoras y señores,

Iniciarán ahora, y durante tres días, debates que sin duda serán extensos y sustanciales. Deseo contribuir a esos debates, pero sobre todo escuchar sus opiniones y comentarios, tanto sobre el marco jurídico aplicable a las operaciones de paz en general como sobre las cuestiones que he planteado en este discurso. Les agradezco su atención y les deseo una muy fructífera mesa redonda.

Muchas gracias.