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Commentaire - Relation avec le Règlement de La Haye
    ARTICLE 154. - RELATION AVEC LE REGLEMENT DE LA HAYE


    1. ' Généralités et Historique '

    Lorsqu'en 1929 la Conférence diplomatique de Genève émit le voeu que les civils fussent mieux protégés par le droit international, on pouvait penser que cette protection serait assurée par un développement de la IVe Convention de 1907.
    Cependant, les tragiques événements dont tant de civils furent victimes au cours du dernier conflit mondial, montrèrent qu'un problème si essentiel ne pourrait être résolu qu'au moyen d'une [p.657] réglementation particulière. On reconnut alors qu'il fallait dresser un instrument diplomatique entièrement nouveau et indépendant ; c'est à quoi se sont attachés les artisans des travaux préparatoires.
    Une fois ce texte établi, il était nécessaire de préciser la relation entre la nouvelle Convention et le Règlement de La Haye, qui contient les dispositions d'ordre général posant les éléments essentiels de la défense des personnes civiles en temps de guerre, notamment dans les territoires occupés. C'est de cette nécessité d'établir un rapport avec le Règlement de La Haye qu'est né l'article 154. Différentes formules ont été mises en avant. Certains avaient pensé à dire que la nouvelle Convention « remplacerait », pour les matières qu'elle traite, le Règlement de La Haye de 1907. Finalement, c'est à une proposition du Comité international de la Croix-Rouge faite devant les experts gouvernementaux, en 1947, que s'arrêta la Conférence diplomatique de 1949.
    La formule adoptée par la Conférence diplomatique est semblable à celle qui fixe les rapports entre la IIIe Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre et le Règlement de La Haye de 1907. Cependant, la IIIe Convention de Genève a repris tout ce que contient le Règlement de La Haye au sujet des prisonniers de guerre, tandis que certaines dispositions intéressant les civils ont été omises, ou transformées, dans la présente Convention. Ce fait s'explique aisément : le Règlement de La Haye codifie les lois et coutumes de la guerre et il est destiné, avant tout, à servir de guide aux forces armées, tandis que la présente Convention a pour objet principal la protection des personnes civiles.
    Cependant, d'une manière générale, on peut valablement prétendre que la Convention détermine, dans son ensemble, le sort des civils en temps de guerre et que, dans ce domaine et sauf quelques exceptions que nous examinerons plus loin, les dispositions nouvelles ont entièrement recouvert en quelque sorte le Règlement de 1907. C'est pourquoi, lorsqu'un Etat est partie à la présente Convention de Genève de 1949, il est presque superflu d'examiner s'il est également lié par la IVe Convention de La Haye de 1907 ou la IIe de 1899. Au surplus, le Règlement de La Haye est considéré comme l'expression écrite de la coutume internationale et aucun Etat ne serait fondé aujourd'hui à prétendre que ce Règlement ne le lie pas parce qu'il n'y est pas partie. Le Tribunal militaire international, siégeant à Nuremberg, l'a constaté expressément en disant : « En 1939, ces règles contenues dans la Convention (la IVe Convention de La Haye de 1907) sont admises par tous les Etats civilisés et regardés par eux comme l'expression codifiée [p.658] des lois et coutumes de la guerre auxquelles l'article 6 b) du Statut se réfère ».
    Il n'est donc pas besoin, dans un cas particulier, de se demander si le Règlement de La Haye et la IVe Convention de Genève sont tous deux applicables. Si la Convention de Genève est applicable, le Règlement de La Haye l'est a fortiori pour tout ce qui a trait à la protection des personnes civiles en temps de guerre et qui n'est pas contenu dans la Convention.
    Un examen détaillé des dispositions du Règlement de La Haye (sections II et III) qui affectent la situation des personnes civiles est nécessaire pour déterminer les points qui n'ont pas été repris dans la présente Convention.


    2. ' Examen des dispositions du Règlement de La Haye '


    Art. 23. - Outre les prohibitions établies par des conventions spéciales, il est notamment interdit :
    . . . . . . . . . .
    g) de détruire ou de saisir des propriétés ennemies, sauf les cas où ces destructions ou ces saisies seraient impérieusement commandées par les nécessités de la guerre.

    Sans se prononcer à ce sujet, on doit constater l'usage sans limites qui a été fait des « nécessités de la guerre » pour justifier des saisies ou des destructions.
    La présente Convention a repris cette interdiction dans son article 53 , du moins en ce qui concerne les destructions et pour les territoires occupés seulement. L'interdiction ne vise d'ailleurs que les destructions qui seraient le fait de la Puissance occupante. Les destructions exécutées par d'autres belligérants, notamment au moyen de bombardements, ne sont pas visées.
    Ainsi, cette disposition du Règlement de La Haye, pour autant qu'on la considère toujours comme applicable, garde sa valeur pour toutes les saisies de biens ennemis et pour les destructions qui ne seraient pas opérées par la Puissance occupante en territoire occupé.

    Art. 23. - Il est notamment interdit . . . . . . . . . .
    h) de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la Partie adverse.

    La Convention de Genève ne contient pas une disposition expresse de cette nature, car, en règle générale, elle ne traite pas de la protection des biens. Cette disposition garde donc toute sa [p.659] valeur, bien qu'à vrai dire elle n'ait pas toujours été respectée par les belligérants.

    Art. 23, al. 2. - Il est également interdit à un belligérant de forcer les nationaux de la Partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement de la guerre.

    L'interdiction contenue dans cette disposition a une portée générale et s'étend aussi bien aux habitants des territoires occupés qu'aux ressortissants ennemis sur le territoire de l'Etat intéressé.
    La présente Convention, à l'article 51, alinéa premier , confirme cette interdiction pour les territoires occupés en l'élargissant et en la précisant. Non seulement elle interdit la contrainte, mais aussi toute pression ou propagande tendant à des engagements volontaires. Elle ne se limite pas aux opérations de guerre dirigées contre le pays des personnes protégées, mais prohibe tout service militaire.
    La situation des ressortissants ennemis sur le territoire d'un belligérant est réglée par l'alinéa 2 de l'article 40 , qui contient la même interdiction que le Règlement de La Haye.

    Art. 27. - Dans les sièges et bombardements, toutes les mesures nécessaires doivent être prises pour épargner, autant que possible, les édifices consacrés aux cultes, aux arts, aux sciences et à la bienfaisance, les monuments historiques, les hôpitaux et les lieux de rassemblement de malades et de blessés, à condition qu'ils ne soient pas employés en même temps à un but militaire.
    Le devoir des assiégés est de désigner ces édifices ou lieux de rassemblement par des signes visibles spéciaux qui seront notifiés d'avance à l'assiégeant.

    La protection des hôpitaux civils est dorénavant assurée par les articles 18 et 20 de la Convention ; ils peuvent être signalés, sous certaines conditions, par le signe de la croix rouge.
    En revanche, pour tous les autres bâtiments et établissements, cette disposition conserve toute sa valeur.

    Art. 28. - Il est interdit de livrer au pillage une ville ou localité même prise d'assaut.

    La Convention de Genève a repris cette disposition dans son article 33 et lui a donné une forme absolument générale.

    Art. 29. - Ne peut être considéré comme espion que l'individu qui, agissant clandestinement ou sous de faux prétextes, recueille ou cherche à recueillir des informations dans la zone d'opérations d'un belligérant, avec l'intention de les communiquer à la partie adverse.

    [p.660] Ainsi les militaires non déguisés qui ont pénétré dans la zone d'opérations de l'armée ennemie, à l'effet de recueillir des informations, ne sont pas considérés comme espions. De même, ne sont pas considérés comme espions : les militaires et les non militaires, accomplissant ouvertement leur mission, chargés de transmettre des dépêches destinées soit à leur propre armée, soit à l'armée ennemie. A cette catégorie appartiennent également les individus envoyés en ballon pour transmettre les dépêches et, en général, pour entretenir les communications entre les diverses parties d'une armée ou d'un territoire.

    La définition de l'espion donnée dans cet article reste entièrement valable, car la Convention de Genève ne contient pas de disposition semblable. Cependant, pour autant qu'il réponde à la définition donnée à l'article 4 de la présente Convention, l'espion est également une personne protégée. En vertu de l'article 5 de cette même Convention, l'espion peut néanmoins se voir privé temporairement de certains droits, notamment des droits de communication avec l'extérieur.

    Art. 30. - L'espion pris sur le fait ne pourra être puni sans jugement préalable.

    La Convention contient à ce sujet plusieurs dispositions qui élargissent et précisent ce principe. Ainsi, l'article 3 « proscrit les condamnations prononcées, les exécutions effectuées sans un jugement préalable, rendu par un tribunal régulièrement constitué, assorti des garanties judiciaires reconnues comme indispensables par les peuples civilisés ».
    L'article 3 , bien qu'applicable aux conflits ne présentant pas un caractère international, contient des règles d'application absolument générales. L'interdiction en question est, du reste, confirmée par les articles 5 , et 64 -76.
    Il faut, en outre, noter que l'article 68, alinéa 2 , autorise, sous certaines conditions, la Puissance occupante à punir de la peine de mort les personnes protégées qui se sont rendues coupables d'espionnage.

    Art. 31. - L'espion qui, ayant rejoint l'armée à laquelle il appartient, est capturé plus tard par l'ennemi, est traité comme prisonnier de guerre et n'encourt aucune responsabilité pour ses actes d'espionnage antérieurs.

    Cette règle garde toute sa valeur.

    Art. 42. - Un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie.
    L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer.

    [p.661] Comme nous l'avons dit plus haut, la Convention de Genève est un texte complet qui contient ses propres règles d'application. Ces règles sont avant tout fondées sur l'individu. Dès que celui-ci est soumis au pouvoir de l'ennemi, il devient, par ce fait même, une personne protégée au sens de l'article 4 . L'article 42 du Règlement de La Haye n'a donc pas d'influence directe sur l'application de la IVe Convention aux personnes civiles que celle-ci protège.

    Art. 43. - L'autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de l'occupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publics en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays.

    Il s'agit ici d'obligations d'ordre général imposées à la Puissance occupante. Elles ne visent pas seulement à protéger les habitants du territoire occupé, mais aussi, par exemple, l'Etat, les institutions politiques, etc.
    La Convention de Genève ne traite du respect des lois en vigueur que dans la mesure où elles intéressent directement les personnes civiles. C'est ainsi qu'elle statue spécialement au sujet de la législation pénale (art. 64 et suivants ) et de la législation du travail (art. 51 ).
    Quant au maintien de l'ordre et de la vie publics, là aussi la IVe Convention ne traite que les points en rapport direct avec la protection des personnes civiles. Il s'agit en particulier du ravitaillement de la population (art. 55 ), de l'hygiène et de la santé publiques (art. 56 ) et de l'assistance spirituelle (art. 57 ).
    On peut donc conclure que la Convention a repris de cette disposition du Règlement de La Haye ce qui paraît essentiel à la protection des personnes civiles. Pour le surplus, l'article 43 du Règlement garde toute sa valeur.

    Art. 44. - Il est interdit à un belligérant de forcer la population d'un territoire occupé à donner des renseignements sur l'armée de l'autre belligérant ou sur ses moyens de défense.

    L'article 31 de la Convention de Genève prohibe, de façon générale, l'emploi de la contrainte, physique ou morale, notamment pour obtenir des personnes protégées, ou de tiers, des renseignements. L'article 44 du Règlement devient donc sans objet.

    Art. 45. - Il est interdit de contraindre la population d'un territoire occupé à prêter serment à la Puissance ennemie.

    [p.662] On ne trouve pas une disposition exactement semblable dans la présente Convention, mais sa substance est certainement incluse dans l'article 27 , qui ordonne de respecter la personne et l'honneur des personnes protégées. Au surplus, l'article 68 souligne que les personnes protégées n'étant pas ressortissantes de la Puissance occupante, ne sont liées à celle-ci par aucun devoir de fidélité.
    Ainsi donc, on peut considérer que la Convention traite ce point d'une manière générale. Cependant, l'interdiction précise contenue dans le Règlement de La Haye garde sa valeur.

    Art. 46. - L'honneur et les droits de la famille, la vie des individus et la propriété privée, ainsi que les convictions religieuses et l'exercice des cultes, doivent être respectés.
    La propriété privée ne peut pas être confisquée.

    Tout ce qui, dans cette disposition, vise à la protection de l'individu a été repris, développé et précisé dans la Convention, notamment à l'article 27 .
    En revanche, ce qui intéresse le respect de la propriété privée ne figure pas dans la Convention de Genève.

    Art. 47. - Le pillage est formellement interdit.

    Comme nous l'avons indiqué à propos de l'article 28 du Règlement , la Convention contient, à l'article 33 , une interdiction générale du pillage. L'article 47 du Règlement devient donc sans objet pour ce qui concerne les personnes civiles.

    Art. 48. - Si l'occupant prélève, dans le territoire occupé, les impôts, droits et péages établis au profit de l'Etat, il le fera, autant que possible, d'après les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur et il en résultera pour lui l'obligation de pourvoir aux frais de l'administration du territoire occupé dans la mesure où le Gouvernement légal y était tenu.

    Art. 49. - Si, en dehors des impôts visés à l'article précédent, l'occupant prélève d'autres contributions en argent dans le territoire occupé, ce ne pourra être que pour les besoins de l'armée ou l'administration de ce territoire.

    Ces articles n'ont pas trait directement à la protection des personnes civiles. Il est donc normal qu'ils ne se retrouvent pas dans la Convention et ils gardent toute leur valeur.

    Art. 50. - Aucune peine collective, pécuniaire ou autre ne pourra être édictée contre les populations à raison de faits individuels dont elles ne pourraient être considérées comme solidairement responsables.

    [p.663] Cette disposition a donné lieu à diverses interprétations. Ainsi, beaucoup d'auteurs ont prétendu qu'elle ne prohibait pas l'exécution d'otages.
    La Convention a précisé et élargi l'interdiction des peines collectives dans son article 33 . Par l'article 34 , elle a interdit la prise d'otages.
    L'article 50 du Règlement est donc largement dépassé.

    Art. 51. - Aucune contribution ne sera perçue qu'en vertu d'un ordre écrit et sous la responsabilité d'un général en chef.
    Il ne sera procédé, autant que possible, à cette perception que d'après les règles de l'assiette et de la répartition des impôts en vigueur.
    Pour toute contribution, un reçu sera délivré aux contribuables.

    Nous renvoyons aux remarques formulées à propos des articles 48 et 49 .

    Art. 52. - Des réquisitions en nature et des services ne pourront être réclamés des communes et des habitants, que pour les besoins de l'armée d'occupation. Ils seront en rapport avec les ressources du pays et de telle nature qu'ils n'impliquent pas pour les populations l'obligation de prendre part aux opérations de la guerre contre leur patrie.
    Ces réquisitions et ces services ne seront réclamés qu'avec l'autorisation du commandant dans la localité occupée.
    Les prestations en nature seront, autant que possible, payées au comptant ; sinon, elles seront constatées par des reçus, et le paiement des sommes dues sera effectué le plus tôt possible.

    Il convient de distinguer ici les réquisitions de services des réquisitions en nature :

    a) Réquisitions de services :
    L'article 51 de la présente Convention développe beaucoup et précise ce qu'exprime, à ce sujet, le Règlement de La Haye. On se trouve, à la vérité, en face d'une nouvelle réglementation, très détaillée. Cependant, sur deux points, le Règlement de La Haye garde sa valeur : les réquisitions de services doivent être en rapport avec les ressources du pays et elles ne peuvent être réclamées qu'avec l'autorisation du commandant dans la localité occupée. Sur ces deux points, la Convention est muette.
    Notons encore que les magistrats et fonctionnaires bénéficient, selon l'article 54 de la Convention, d'un régime spécial.

    b) Réquisitions en nature :
    Dans ce domaine, le Règlement de La Haye demeure entièrement valable.

    [p.664] La Convention n'a envisagé que quelques cas spéciaux, pour lesquels un régime particulier est établi. Il s'agit, d'une part, des vivres, des articles et fournitures médicales (art. 55 ) et, d'autre part, des hôpitaux civils, de leur matériel et de leurs dépôts (art. 57 ). Ces réquisitions restent soumises, comme le prévoit le Règlement de La Haye, à l'autorisation du commandant dans les localités occupées.

    Art. 53 à 55.

    Ces articles, qui ne traitent pas directement de la protection des personnes civiles, n'ont pas d'équivalence dans la Convention. Ils gardent donc toute leur valeur.

    Art. 56. - Les biens des communes, ceux des établissements consacrés aux cultes, à la charité et à l'instruction, aux arts et aux sciences, même appartenant à l'Etat, seront traités comme la propriété privée. Toute saisie, destruction ou dégradation intentionnelle de semblables établissements, de monuments historiques, d'oeuvres d'art et de science, est interdite et doit être poursuivie.

    Cet article conserve toute sa valeur. Tout au plus peut-on signaler que l'article 63 de la Convention confère aux sociétés de secours des garanties étendues. D'autre part, la protection des hôpitaux a été développée dans les articles 18 , 19 , 20 , 56 et 57 de la Convention. Sur ce point particulier, la Convention de Genève a établi une réglementation entièrement nouvelle.


    3. ' Conclusions '

    L'examen des dispositions du Règlement de La Haye relatives à la protection des personnes civiles montre que la présente Convention a repris la plupart de ces dispositions. Néanmoins, le Règlement de La Haye reste applicable.
    En donnant des instructions à leurs forces armées ou à leur administration quant au traitement des personnes civiles, notamment en territoire occupé, les Etats auront donc à tenir compte de cette situation. On peut penser qu'ils prendront pour base de ces instructions la présente Convention, en ajoutant les points pour lesquels le Règlement de La Haye garde sa valeur et doit être observé.
    Dans l'idée de faciliter la rédaction des instructions nationales, nous donnerons ci-après un aperçu de ces points :


    [p.665] ' Pour l'ensemble des pays en conflit ' :

    1) Saisies de biens ennemis et destructions de biens ennemis autres
    que celles faites par l'occupant en territoire occupé ; (art. 23,
    lettre g ). 2) Interdiction de déclarer éteints, suspendus ou non-recevables en
    justice, les droits et actions des nationaux de la partie adverse
    (art. 23, lettre h ) ; 3) Définition de l'espion (art. 29 et 31 ) ;


    ' Territoires occupés ' :

    4) Maintien général de l'ordre et de la vie publics et respectgénéral de la législation en vigueur (art. 43 ) ; 5) Interdiction de contraindre la population à prêter serment(art. 45 ) ; 6) Respect de la propriété privée (art. 46 ) ; 7) Impôts et contributions (art. 48 , 49 et 51 ) ; 8) Réquisitions de services : proportionnalité avec les ressources du pays et autorisation du commandant dans la localité (art. 52 ) ; 9) Réquisitions de vivres, d'articles ou de fournitures médicales : autorisation du commandant dans la localité (art. 52 ).

    Nous n'avons naturellement mentionné que les questions qui intéressent directement les personnes civiles. Il va sans dire que les dispositions d'un autre caractère, tels que les articles 22 , 23 (en partie), 24 à 27, 32 à 34, 36 à 41, 42 , 53 à 56, qui traitent de questions fort différentes, conservent entièrement leur valeur.