Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Protection de la population civile
    [p.1469] Article 13 - Protection de la population civile


    [p.1470] Généralités

    4761 L'article 13 codifie le principe général de protection de la population civile contre les dangers des hostilités, déjà reconnu par le droit international coutumier et l'ensemble du droit de la guerre. Ce principe est précisé, au paragraphe 2, par l'interdiction absolue des attaques directes, des actes ou des menaces visant à terroriser. Le paragraphe 3 définit le champ d'application ratione personae du principe général: les personnes civiles perdent la protection de l'ensemble du Titre IV si elles prennent part aux hostilités et pendant la durée de leur participation.

    4762 Cet article correspond, quant au fond et à la forme, aux trois premiers paragraphes de l'article 51 du Protocole I (' Protection de la population civile '), au commentaire duquel on pourra également se référer (1). A la différence du Protocole I, qui contient des règles détaillées, seuls les principes fondamentaux de protection de la population civile sont formulés dans le Protocole II, sous une forme très synthétique, au présent article, qui constitue la pierre angulaire du Titre IV.

    4763 Le projet présenté par le CICR et adopté en Commission prévoyait trois dispositions: article 24: Règles fondamentales; article 25: Définition; article 26: Protection générale de la population civile (2). A la suite de l'amendement présenté par la délégation du Pakistan au moment de l'adoption définitive des textes en séances plénières, seuls les premiers paragraphes de l'article 26 du projet ont été retenus (3). Ils forment l'article 13 tel qu'il se lit aujourd'hui.

    4764 Cette simplification radicale n'amoindrit pas la protection initialement prévue, car, malgré sa concision, l'article 13 énonce les règles les plus fondamentales. Leur mise en oeuvre appartiendra aux parties, c'est-à-dire que les mesures de précaution, que l'obligation de protection impose, évolueront au mieux de chaque situation, de l'infrastructure et des moyens à disposition.


    Paragraphe 1

    4765 Le présent paragraphe établit le principe général de protection de la population civile à la clef du Titre IV.


    ' Première phrase '

    4766 Les termes «population civile» sont usuels pour désigner les personnes civiles groupées. Le texte se réfère à la fois à la population civile et aux personnes civiles [p.1471] pour indiquer que la population civile est protégée comme une entité au même titre que les individus qui la constituent.

    4767 La protection générale couvre toutes les personnes civiles sans distinction. L'expression «protection générale» est utilisée par opposition à la protection particulière qui vise la protection renforcée de certaines catégories de personnes appartenant à la population civile (blessés, malades, enfants, personnel sanitaire, etc.) (4). La protection particulière ne se substitue pas mais se superpose au contraire à la protection générale.

    4768 Que faut-il entendre par «protection générale contre les dangers résultant d'opérations militaires»; en d'autres termes, quelle est la portée du principe général de protection?

    4769 Les opérations militaires désignent les mouvements ou les manoeuvres de forces armées ou de groupes armés en action (5). Elles font courir à la population civile deux types de risques; d'une part, celui des attaques, de l'autre, les effets d'attaques qui l'atteindraient incidemment.

    4770 La protection couvre «les dangers résultant d'opérations militaires», c'est-à-dire que l'obligation ne consiste pas seulement à s'abstenir d'attaquer, mais encore à éviter et, en tout cas, à réduire au minimum les pertes incidentes et à prendre des mesures de sauvegarde.

    4771 Assurer une protection générale de la population civile implique, par conséquent:

    1) d'interdire de manière absolue les attaques dirigées contre la population civile en tant que telle ou des personnes civiles. Une mention expresse de cette interdiction figure au paragraphe 2, ci-après commenté;
    2) de limiter les effets des opérations militaires pouvant affecter les personnes protégées.

    4772 La mise en oeuvre de cette protection appelle des précautions à prendre, tant par la partie attaquante aux différentes phases de l'attaque (conception, décision, exécution), que par la partie attaquée. Par exemple, des installations militaires ne devraient pas intentionnellement être placées au coeur d'une concentration de civils pour utiliser ces derniers comme bouclier ou aux fins de faire renoncer la partie adverse à attaquer, sans oublier les autres mesures de précaution qui ne sont pas explicitées dans le Protocole II (6). Chaque partie devra, de bonne foi, les concevoir et les adapter aux circonstances particulières, avec les moyens dont elle dispose, en se fondant sur les principes généraux de protection de la population civile, qui valent indépendamment du caractère international ou interne du conflit. Il convient de rappeler les plus importants d'entre eux, à savoir le principe de la limitation des moyens de nuire, le principe de la distinction et le principe de la proportionnalité, qui n'intervient que si l'immunité totale de la population n'a pu être assurée:

    - [p.1472] les parties engagées dans un conflit n'ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi (7);
    - une distinction doit être faite en tout temps entre les personnes participant aux hostilités et la population civile, de telle sorte que cette dernière soit épargnée autant que possible (8);
    - la relation entre l'avantage direct attendu d'une attaque et les effets nuisibles pouvant affecter les personnes et les biens protégés (9) doit être examinée au préalable.


    ' Deuxième phrase '

    4773 «En vue de rendre cette protection effective»: l'utilisation de cette expression n'implique pas que la protection n'est prise en considération que pour les seuls cas d'opérations militaires (10). En effet, le Protocole contient d'autres règles à observer en toutes circonstances par les forces armées ou les groupes armés, lesquelles contribuent également à rendre effective la protection de la population civile (11).

    4774 Ce paragraphe est libellé de la même manière que l'article 51 (' Protection de la population civile '), paragraphe 1, du Protocole I, sans, toutefois, comporter la mention des autres règles du droit international applicable (12).

    4775 Le droit international applicable comprend le droit international coutumier, qu'il ait été ou non codifié, ainsi que le droit international conventionnel (13). La doctrine générale du droit international et la nature même du droit international coutumier nous impartit une telle conclusion. Il convient de se demander si l'on a voulu signifier par cette omission que le droit coutumier n'est pas considéré comme applicable aux situations de conflits armés non internationaux.

    4776 Il semble que ce ne soit pas le cas. Les débats de la Conférence ne font état d'aucune mise en cause du droit coutumier. La mention des autres règles du droit [p.1473] international aurait été omise parce que considérée non nécessaire, étant donné que la seule règle expressément conçue pour les conflits armés non internationaux est l'article 3 commun aux Conventions de 1949, qui ne contient pas de disposition relative à la protection de la population civile comme telle (14).


    Paragraphe 2


    ' Première phrase '

    4777 Elle énonce une obligation absolue, valable en toutes circonstances: «ni la population civile en tant que telle ni les personnes civiles ne devront faire l'objet d'attaques».


    ' Portée de la règle '

    4778 Les civils, qu'ils soient groupés ou isolés, ne doivent pas être pris pour cible.

    4779 Cette règle interdit les attaques directes dirigées contre la population civile. En revanche, les effets secondaires d'opérations militaires dirigées contre des objectifs militaires (15) et qui affecteraient incidemment la population civile, ne sont pas visés spécifiquement ici (16).

    4780 De surcroît, l'interdiction des attaques directes est corroborée par l'utilisation de l'expression «population civile en tant que telle», reprise des résolutions des Nations Unies y relatives (17).


    ' Les personnes isolées au sein de la population civile '

    4781 L'article 25, paragraphe 3, du projet adopté en Commission précisait que: «La présence au sein de la population civile de personnes isolées ne répondant pas à la définition de personne civile ne prive pas cette population de sa qualité» (18). Cette règle, qui figure à l'article 50 (' Définition des personnes civiles et de la population civile '), paragraphe 3, du Protocole I, n'a pas été introduite dans le Protocole II.

    4782 Il est indéniable que, dans les situations de conflits armés non internationaux en particulier, la population civile abrite parfois certains combattants et qu'il peut être difficile de vérifier la qualité des individus qui la constituent. Il faut [p.1474] cependant relever que, si la seule présence de quelques personnes non protégées au sens du paragraphe 3 du présent article devait permettre une attaque contre un groupe entier de civils, la protection dont jouit la population civile deviendrait parfaitement illusoire. Le silence du Protocole sur ce point comme sur d'autres, ne devrait donc pas être considéré comme constituant une permission.


    ' La définition des attaques '

    4783 Le Protocole I a défini les attaques. Ces termes ont le même sens dans le Protocole II (19). L'article 49 (' Définition des attaques et champ d'application '), paragraphe 1, du Protocole I se lit comme suit: «L'expression «attaques» s'entend des actes de violence contre l'adversaire, que ces actes soient offensifs ou défensifs.» Il est précisé qu'il s'agit d'actes offensifs ou défensifs parce que le terme «attaques» ne vise pas seulement les actes de celui qui a pris l'initiative des hostilités; c'est un terme technique qui se rapporte à une opération militaire déterminée, limitée dans le temps et l'espace (20).

    4784 Il convient de relever que l'interdiction des attaques contre la population civile comme telle et contre les personnes civiles demeure, même en cas de violation de la part de l'adversaire (21). Les actes de terrorisme, les peines collectives et le pillage sont expressément prohibés par l'article 4 (' Garanties fondamentales ') du Protocole (22). Même des actes illicites de la part de la partie adverse ne sauraient justifier de telles mesures. Par ailleurs, une dénonciation du Protocole ne prendrait effet qu'à la fin du conflit armé et ne pourrait servir de justification pour ne pas accomplir ses obligations (23).


    ' Deuxième phrase '

    4785 «Sont interdits les actes ou menaces de violence dont le but principal est de répandre la terreur parmi la population civile.» Les attaques visant à terroriser constituent un type d'attaques parmi d'autres, mais elles sont particulièrement condamnables. On a cherché de longue date à interdire ce type d'attaques, dont la pratique est courante et qui infligent des souffrances particulièrement cruelles à la population civile. Ainsi, le projet de règles sur la guerre aérienne, préparé à [p.1475] La Haye en 1922, prévoyait déjà leur interdiction (24). Les bombardements aériens ont été souvent utilisés pour terroriser la population, mais ce ne sont pas les seules méthodes; c'est pourquoi le texte contient une expression beaucoup plus large, à savoir «actes ou menaces de violence», pour couvrir toutes les éventualités.

    4786 Toute attaque est susceptible de terroriser la population civile. Ici sont donc visés les actes ou les menaces dont le but principal est de répandre la terreur. On a voulu interdire l'intention de terroriser, ainsi que l'a exprimé un délégué au cours des débats de la Conférence (25).


    Paragraphe 3

    4787 Il donne une définition de la personne civile protégée: une personne civile perd la protection du présent Titre si elle participe directement aux hostilités et pendant la durée de cette participation. L'expression «participation directe aux hostilités» est reprise de l'article 3 commun, dans lequel elle a été utilisée pour la première fois. Elle implique un rapport de causalité adéquate entre l'acte de participation et son résultat immédiat.

    4788 Les hostilités ont été définies comme «des actes de guerre que leur nature destine à frapper concrètement le personnel ou le matériel des forces armées de l'adversaire» (26). Cependant, plusieurs délégations ont estimé que l'expression «hostilités» couvrait également les préparatifs et le retour du combat (27).

    4789 Les personnes qui appartiennent aux forces armées ou aux groupes armés peuvent être attaquées en tout temps. Si un civil participe directement aux hostilités, il ne bénéficie évidemment d'aucune protection contre les attaques pendant la durée de cette participation. Hors de cette période, ne présentant pas de danger pour l'adversaire, il ne doit pas être attaqué; en outre, en cas de doute sur la qualité d'une personne, celle-ci est présumée civile. Toute personne soupçonnée d'avoir pris part aux hostilités et privée de liberté pour cette raison bénéficiera des dispositions prévues aux articles 4 (' Garanties fondamentales '), 5 (' Personnes privées de liberté ') et 6 (' Poursuites pénales ') (28).


    S.J.

    Notes:

    (1) Voir commentaire art. 51, Protocole I, p. 627;

    (2) Projet du CICR, art. 24, 25 et 26; voir également Actes XV, pp. 329-331, CDDH/215/Rev.1;

    (3) Voir Actes IV, pp. 73, 75 et 83, CDDH/427;

    (4) CE 1971, ' Rapport ', pp. 86-88, par. 441-445;

    (5) Actes XIV, p. 15, CDDH/III/SR.2, par. 8;

    (6) Dans le Protocole I, en revanche, les conditions d'attaque et les mesures de précaution font l'objet de règles spécifiques qui développent le principe général de protection (voir art. 48-58 du Protocole I et leur commentaire, pp. 607-713);

    (7) Réaffirmé dans les résolutions de la Croix-Rouge, notamment la résolution XXVIII de la XXe Conférence internationale, Vienne, 1965, ce principe a été formulé à l'art. 22 du Règlement de La Haye sur les lois et coutumes de la guerre;

    (8) Ce principe est notamment consigné dans les résolutions XXVIII de la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge et 2675 (XXV) de l'Assemblée générale des Nations Unies;

    (9) Le principe de la proportionnalité figure expressément à l'art. 57, par. 2, alinéa b, du Protocole I, qui se lit comme suit: «Une attaque doit être annulée ou interrompue lorsque [...] l'on peut attendre qu'elle cause incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu.», voir supra, p. 704. Il faut relever que les biens de caractère civil ne sont pas au bénéfice d'une protection générale dans le Protocole II. Sont pris seulement en considération les biens dont la sauvegarde s'impose à cause des besoins de la population civile;

    (10) Voir Actes XV, p. 340, CDDH/III/224;

    (11) Par exemple art. 4, par. 2, alinéas b, c et d;

    (12) Art. 51, par. 1, Protocole I: «[...] En vue de rendre cette protection effective, les règles suivantes, qui s'ajoutent aux autres règles du droit international applicable, doivent être observées en toutes circonstances», voir supra, p. 631;

    (13) Le concept ressort également des débats en Commission; voir Actes XIV, p. 15, CDDH/III/SR.2, par. 13, par exemple;

    (14) Voir Actes XV, p. 380, CDDH/III/275;

    (15) En ce qui concerne les objectifs militaires, l'art. 52, par. 2, du Protocole I les définit comme suit: «[...] biens qui, par leur nature, leur emplacement, leur destination ou leur utilisation apportent une contribution effective à l'action militaire et dont la destruction totale ou partielle, la capture ou la neutralisation offre en l'occurrence un avantage militaire précis». Voir le commentaire de cette disposition, p. 651;

    (16) Les effets secondaires sont pris en considération dans la notion de «protection générale contre les dangers résultant d'opérations militaires»; voir supra, p. 1471;

    (17) Voir résolution 2444 (XXIII), par. 1 b, et résolution 2675 (XXV), par. 4; voir également ' Commentaires projets ', p. 58 (art. 26);

    (18) Actes XV, p. 330, CDDH/215/Rev.1;

    (19) Dès le début des travaux de la Conférence, il avait été entendu qu'il faudrait donner la même portée à ce terme dans les deux Protocoles. Voir ' Commentaires projets ', p. 160; cette définition s'inspire de l'art. 3 du projet de Règles de 1956. Voir également supra, p. 614;

    (20) Il faut aussi se garder de confondre la notion d'attaque au sens du Protocole avec celle d'agression; voir ' Commentaires projets ', pp. 56-57;

    (21) Le droit humanitaire s'applique sans conditions de réciprocité. Cf. sur ce point J. de Preux, «Les Conventions de Genève et la réciprocité», op. cit., pp. 24-28;

    (22) Article 4, par. 2, alinéas b, d et g: on a estimé que le terme «représailles» correspond à une notion juridique précise, applicable aux seules situations de conflits armés internationaux. Ce problème a été très largement débattu à la Conférence. Voir commentaire art. 4, par. 2, al. b, pour de plus amples détails, supra, p. 1396, note 18 et p. 1398;

    (23) Art. 25 du Protocole (Dénonciation) et son commentaire, infra, p. 1523;

    (24) «Règles concernant le contrôle de la radiotélégraphie en temps de guerre et la guerre aérienne» fixées par la Commission de juristes chargée d'étudier et de faire rapport sur la révision des lois de la guerre, article 22;

    (25) Actes XIV, p. 71, CDDH/III/SR.8, par. 54;

    (26) Ibid., pp. 14-15, CDDH/III/SR.2, par. 8;

    (27) Actes XV, p. 340, CDDH/III/224;

    (28) Voir commentaire des art. 4, 5 et 6, supra, pp. 1391-1426.