Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Règle fondamentale
    [p.607] Article 48 - Règle fondamentale


    1863 [p.608] C'est ici que se trouve confirmée la règle fondamentale de la protection et de la distinction, sur laquelle est fondée la codification des lois et coutumes de la guerre: la population civile et les biens civils doivent être, en cas de conflit armé, respectés et protégés; pour cela, il faut les distinguer des combattants et des objectifs militaires. Sur cette règle de droit coutumier repose tout l'édifice mis sur pied à La Haye, en 1899 et 1907 (1), et à Genève, de 1864 à 1977 (2). Cette règle avait été déjà implicitement reconnue par la Déclaration de Saint-Pétersbourg, de 1868, concernant l'interdiction de certains projectiles (3), qui avait rappelé que «le seul but légitime que les Etats doivent se proposer durant la guerre est l'affaiblissement des forces militaires de l'ennemi». Certes, il s'agissait alors d'éviter aux combattants des maux excessifs en prohibant l'emploi de tout projectile explosif ou inflammable d'un poids inférieur à 400 grammes et non pas de protéger spécifiquement la population civile; mais l'immunité de la population se trouvait confirmée, à cette occasion, d'une manière indirecte.

    1864 Les Conventions de La Haye de 1899 et 1907, de même que les Conventions de Genève de 1929 et 1949, tiennent pour acquise la règle de la protection; mais on n'a pas alors jugé nécessaire de la formuler en toutes lettres dans les textes eux-mêmes. Dans le présent Protocole, la règle est invoquée pour justifier la distinction demandée et la limitation des attaques aux objectifs militaires.

    1865 Jusqu'à la Première Guerre mondiale, on ne ressentit guère la nécessité d'une mise en oeuvre pratique de cette règle coutumière, car la population n'avait que peu à souffrir de l'emploi des armes, sauf si elle se trouvait dans la zone même des combats. Les quelques mesures adoptées à La Haye en 1899 et en 1907 semblaient suffisantes: interdiction d'attaquer les localités non défendues, protection de certains bâtiments, sort de la population des zones occupées, etc.

    1866 La situation s'est radicalement modifiée, durant la Première Guerre mondiale déjà, vu l'extension de la portée de l'artillerie et l'apparition des premiers bombardements aériens par avions ou dirigeables; mais c'est surtout l'évolution des armements après ce conflit et leur emploi au cours de la Seconde Guerre mondiale qui ont radicalement changé la situation. De ce fait, la règle coutumière a subi de telles atteintes que l'on a même pu se demander si elle existait encore (4).

    1867 [p.609] Par le jeu des représailles, on en est arrivé à des attaques systématiquement dirigées contre les localités et contre les civils qui s'y trouvaient.

    1868 Dès le début de ses travaux, le CICR a jugé nécessaire de confirmer expressément le concept de la distinction dans un instrument de droit public conventionnel. Il a pour cela proposé la formule suivante:

    «Dans la conduite des opérations militaires, il faut faire en tout temps la distinction entre, d'une part, les personnes qui participent aux opérations militaires et, d'autre part, les personnes qui appartiennent à la population, afin que ces dernières soient épargnées dans toute la mesure du possible.» (5)

    1869 A la suite des débats qui eurent lieu lors des deux sessions de la Conférence d'experts gouvernementaux en 1971 (6) et 1972 (7), le CICR inséra dans le projet destiné à la Conférence diplomatique la disposition que voici:

    «Article 43 - Règle fondamentale

    Afin d'assurer le respect de la population civile, les Parties au conflit limiteront leurs opérations à la destruction ou à l'affaiblissement du potentiel militaire de l'adversaire et feront la distinction entre population civile et combattants, et entre biens de caractère civil et objectifs militaires.»

    1870 Saisie de plusieurs amendements (8), la Commission III s'est finalement ralliée au texte actuel de l'article. Ce sont principalement les termes «potentiel militaire» qui ont fait l'objet de critiques; on a jugé qu'ils n'étaient guère à leur place dans une convention purement humanitaire et que, vu leur caractère imprécis, on pourrait y trouver la justification d'attaques contre certains objectifs non militaires (9).

    1871 Tel qu'il a été adopté, cet article a le grand avantage d'établir clairement la règle selon laquelle une distinction doit toujours être faite entre la population civile et les combattants d'une part, les biens de caractère civil et les objectifs militaires d'autre part, et de proclamer le respect et la protection dus à la population civile et aux biens de caractère civil. Il n'a pas fait l'objet de débat en séance plénière et a été adopté par consensus; cependant, il a suscité deux explications de vote: une délégation a simplement dit «que s'il y avait eu un vote, elle se serait abstenue», car, selon elle, cet article «a des implications directes sur l'organisation et la conduite de la défense des Etats contre un envahisseur» (10). Pour un autre délégué,

    «Cet article s'applique dans les limites de la capacité et de la possibilité pratique de chaque Partie au conflit. Comme la capacité de faire une distinction dépendra pour les Parties des moyens et des méthodes dont [p.610] dispose chaque Partie en général ou à un moment donné, une Partie n'est pas tenue, aux termes de cet article, de faire une chose qui dépasse ses moyens ou ses possibilités.» (11)

    Remarquons à cet égard qu'il est du devoir des Parties au conflit de se doter des moyens accessibles qui leur permettront de respecter les règles du Protocole. En tout état de cause, on pourrait reprocher à une Partie qui dispose de tels moyens de ne pas les employer et de s'être ainsi privée sciemment de la possibilité d'opérer la distinction requise.

    1872 Les formules employées dans cet article appellent quelques explications. Tout d'abord, le respect et la protection sont des termes employés depuis longtemps dans la Ire Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés dans les armées en campagne. Dans la dernière version de cette Convention (1949), ces termes sont employés à l'égard des blessés et malades (article 12 ), des formations et établissements sanitaires (article 19 ) et du personnel sanitaire (article 24 ). D'une manière générale, le mot «respect» implique l'idée d'épargner, de ne pas attaquer, alors que le mot «protection» sous-entend une action positive d'aide et de soutien (12).

    1873 La population civile est définie à l'article 50 (' Définition des personnes civiles et de la population civile '), paragraphe 2; elle comprend toutes les personnes civiles. Les biens de caractère civil sont, selon l'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '), paragraphe 1, tous les biens qui ne sont pas des objectifs militaires selon le paragraphe 2 du même article . Les combattants sont, au sens de l'article 43 (' Forces armées '), paragraphe 2, les membres des forces armées, à l'exception des membres du personnel sanitaire et religieux.

    1874 Quant aux objectifs militaires, ils comprennent les forces armées, leurs installations et leurs moyens de transport. En ce qui concerne les biens, les objectifs militaires sont limités, selon l'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '), paragraphe 2,

    «aux biens qui, par leur nature, leur emplacement, leur destination ou leur utilisation, apportent une contribution effective à l'action militaire et dont la destruction totale ou partielle, la capture ou la neutralisation offre en l'occurence un avantage militaire précis».

    1875 Enfin, le mot «opérations» doit être compris dans le contexte de l'ensemble de la Section; il s'agit bien d'opérations militaires au cours desquelles on recourt à la violence et non pas de campagnes idéologiques, politiques ou religieuses. Pour des raisons qui ne résultent pas des débats de la Conférence diplomatique, on a omis d'accompagner le mot «opérations» du qualificatif «militaires», mais, en vérité, c'est bien comme cela qu'il faut comprendre ce terme. Selon les dictionnaires, on entend par «opérations militaires» tous les mouvements et [p.611] actions en rapport avec les hostilités accomplis par les forces armées (13). On retrouve ces termes dans plusieurs articles de cette Section, en particulier au premier paragraphe de l'article 51 (' Protection de la population civile '), au commentaire duquel on peut utilement se référer.


    C.P./J.P.

    Notes:

    (1) Parmi les Conventions et Déclarations adoptées, les 29 juillet 1899 et 18 octobre 1907, par les deux Conférences internationales de la paix tenues à La Haye, retenons ici:
    - Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre (IIe de 1899, IVe de 1907);
    - Déclaration relative à l'interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut de ballons (1899 et 1907);
    - Convention concernant le bombardement par des forces navales en temps de guerre (IXe de 1907);

    (2) Cf. introduction générale;

    (3) Déclaration à l'effet d'interdire l'usage de certains projectiles en temps de guerre, signée à Saint-Pétersbourg le 29 novembre - 11 décembre 1868;

    (4) Voir H. Meyrowitz, «Le Protocole additionnel I et le droit général de la guerre», in «Forces armées et développement du droit de la guerre», ' Recueil de la Société internationale de droit pénal militaire et de droit de la guerre ', Bruxelles, 1982, p. 119, en particulier p. 124 (avec notes);

    (5) ' CE/3 ', p. 24; voir également pp. 11-16;

    (6) ' CE 1971, Rapport ', pp. 84-86, par. 424-439;

    (7) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, pp. 142-145, par. 3.97-3.124;

    (8) Cf. Actes III, pp. 199-201;

    (9) Voir Actes XIV, p. 16, CDDH/III/SR.2, par. 18; p. 20, CDDH/III/SR.3, par. 8; pp. 28-29, CDDH/III/SR.4, par. 8-9; p. 34, par. 53; p. 35, par. 57;

    (10) Actes VI, p. 187, CDDH/SR.41, Annexe (France);

    (11) Ibid., pp. 187-188 (Inde);

    (12) Pour plus de détails, cf. commentaire des art. mentionnés et commentaire art. 10, supra, p. 148;

    (13) P.-E. Littré, ' Dictionnaire de la langue française ', Monte-Carlo, 1959, tome 3, p. 4203: «mouvement d'attaque ou de défense d'une armée qui agit»; ' Grand Dictionnaire encyclopédique Larousse ', 1984, tome 7, p. 7592: «ensemble des combats et des manoeuvres de toute sorte exécutés par des forces militaires dans une région déterminée en vue d'atteindre un objectif précis»; P. Robert, ' Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française ', Paris, 1971, tome 4, p. 746: «ensemble de mouvements, de manoeuvres, de combats qui permet d'atteindre un objectif, d'assurer la défense d'une position, le succès d'une attaque».