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Commentaire - Protection du personnel sanitaire et religieux civil
    [p.189] Article 15 - Protection du personnel sanitaire et religieux civil


    [p.190] Généralités

    601 Cet article a pour but de permettre au personnel sanitaire civil, comme au personnel religieux civil, de remplir sa tâche, non seulement en lui assurant respect et protection, mais encore en lui accordant assistance dans les différentes zones et circonstances où elle est nécessaire.

    602 Le respect et la protection sont donc étendus à l'ensemble du personnel sanitaire civil (paragraphe 1) et du personnel religieux civil (paragraphe 5) tels qu'ils sont respectivement définis à l'article 8 (' Terminologie '), alinéas c et d, alors qu'ils n'étaient prévus dans les Conventions que pour le personnel sanitaire et religieux militaire et pour le personnel sanitaire des hôpitaux civils (1).

    603 Une telle extension de la protection est largement justifiée du fait que des Etats en très grand nombre prévoient aujourd'hui, en cas de conflit armé, la fusion ou, tout au moins, une coordination des services de santé militaires et civils.

    604 L'assistance à donner au personnel sanitaire civil est ensuite différenciée selon qu'elle est fournie dans deux zones particulières: les zones où les services sanitaires sont désorganisés en raison des combats (paragraphe 2) et les territoires occupés (paragraphe 3). Seules ces zones méritent en effet une attention particulière. Le personnel sanitaire civil, hormis ces deux cas, opérera normalement dans le cadre d'un service sanitaire qui n'aura pas été désorganisé par les combats, sur le territoire de la Partie au conflit dont il dépend. Il n'y a pas de raison de prescrire des mesures particulières dans ces circonstances.

    605 Le problème de l'accès du personnel sanitaire aux lieux où ses services sont indispensables - de grande importance pour les blessés - est enfin traité dans cet article (paragraphe 4).

    606 Notons, en outre, que la question de l'identification du personnel sanitaire civil est réglée plus loin, à l'article 18 ('Identification ').

    607 En revanche, aucune disposition particulière n'est prévue au cas où des membres du personnel sanitaire civil tombent entre les mains de la Partie adverse [p.191] (en dehors de cas d'occupation de territoires). En principe, ce personnel ne devrait pas être capturé, mais laissé libre de continuer ses activités. Si, cependant, il est recueilli dans une zone de combat pour des raisons de sécurité ou s'il se trouve par mégarde sur un territoire au pouvoir de la Partie adverse, il sera traité par celle-ci comme une personne protégée au sens de la IVe Convention et le Titre III, Section II, de cette Convention lui sera notamment applicable. En outre, la règle selon laquelle ce personnel ne doit pas être astreint à des tâches incompatibles avec sa mission humanitaire sera aussi observée dans ce cas (2).


    Paragraphe 1

    608 Le principe fondamental du respect et de la protection du personnel sanitaire est simplement mentionné ici, sans aucune adjonction ou restriction (3).

    609 Le projet précisait que le personnel sanitaire civil temporaire ne serait protégé que pendant la durée de sa mission sanitaire. Cette précision est devenue inutile du fait de l'adoption d'une définition du terme «temporaire», qui précise que le personnel sanitaire temporaire n'est considéré comme personnel sanitaire que pendant les périodes où il est affecté exclusivement à des fins sanitaires (4). Le problème de sa protection en tant que personnel sanitaire civil ne se pose donc pas hors de ces périodes, où il se trouve sur le même pied que tout autre civil.

    610 Rappelons enfin que tout le personnel médical et infirmier civil n'est pas ici couvert, mais seulement celui qui a reçu une affectation sanitaire de la part de la Partie au conflit dont il dépend (5).


    Paragraphe 2

    611 Les zones dont il est ici question sont celles où les services sanitaires civils sont désorganisés en raison des combats. Le projet parlait simplement des zones de combat. Le texte actuel a l'avantage de mettre l'accent sur la désorganisation des services sanitaires. Il peut arriver, en effet, que les services sanitaires restent bien organisés dans une zone de combat - même s'ils sont le plus souvent débordés - et surtout que des services sanitaires soient désorganisés en raison des combats, même s'ils ne sont pas situés dans la zone de ces combats. On pensera par exemple à des bombardements à l'arrière des lignes ou à des problèmes de ravitaillement qui peuvent être provoqués par des combats loin de ceux-ci.

    612 L'assistance doit être donnée «en cas de besoin». Il peut arriver en effet que le personnel sanitaire civil soit à même de faire rapidement face aux événements en cas de désorganisation du service sanitaire civil (du fait, par exemple, d'hôpitaux endommagés lors de bombardements). Il ne s'agit pas, dans ces cas-là, [p.192] d'imposer aux responsables des services sanitaires civils une assistance qu'ils ne désirent pas et qui pourrait leur poser plus de problèmes qu'elle n'en résoudrait.

    613 C'est l'assistance ' possible ' qui doit être donnée et non l'assistance ' nécessaire '. On ne peut faire abstraction, particulièrement dans les zones de combat, des nécessités militaires. Il s'agit donc ici de donner assistance autant que faire se peut, sans affaiblir sa position militaire. Cette assistance peut avoir un caractère passif (comme de permettre le passage de ravitaillement sanitaire) ou actif (comme de fournir des locaux pour héberger les blessés et malades ou de fournir un véhicule pour les transporter).

    614 Il n'est pas précisé, enfin, qui doit fournir l'assistance. Il s'agit, en fait, de la Partie au conflit à même de fournir cette assistance, soit, bien sûr, d'abord la Partie au conflit dont dépend le personnel civil, mais aussi la Partie adverse dans certains cas, notamment quand une avance provisoire la met en présence d'unités et de personnel sanitaires civils ou lorsque des transports sanitaires devraient traverser ses lignes.


    Paragraphe 3

    615 Ce paragraphe impose à une Puissance occupante trois obligations à l'égard du personnel sanitaire civil des territoire occupés.

    616 Tout d'abord, la Puissance occupante doit donner toute assistance à ce personnel pour lui permettre d'accomplir au mieux sa mission humanitaire.

    617 Il ne s'agit plus seulement ici de l'assistance «possible». La Puissance occupante a une responsabilité dans le maintien de l'hygiène et de la santé publiques (6) et son devoir d'assistance est clairement exprimé dans des territoires qui ne sont plus des zones de combat, mais sont censés avoir retrouvé une certaine stabilité. Les exigences humanitaires retrouvent ici tout leur poids. C'est donc l'assistance ' nécessaire ' au personnel sanitaire civil pour poursuivre sa mission humanitaire que la Puissance occupante devrait fournir (7).

    618 Cette exigence est d'ailleurs complémentaire des principes posés à l'article 14 (' Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles '), paragraphes 1 et 2.

    619 Cette assistance doit être fournie au personnel sanitaire civil «pour lui permettre d'accomplir au mieux sa mission humanitaire». On rappelle là que la finalité de cette assistance, comme d'ailleurs celle de la protection accordée au personnel sanitaire, est le secours et les soins prodigués aux blessés et aux malades. Cette assistance peut revêtir une forme positive, comme la fourniture de médicaments ou de véhicules, mais elle peut aussi consister à supprimer les entraves qui pourraient être mises au travail du personnel sanitaire, notamment en lui facilitant l'accès aux endroits où sa présence est nécessaire.

    620 La deuxième obligation imposée à la Puissance occupante est de ne pas exiger du personnel sanitaire civil qu'il accomplisse sa mission au profit de qui que ce soit, sauf pour des raisons médicales.

    621 [p.193] En fait, cette obligation découle du principe général, rappelé à l'article 10 (' Protection et soins '), paragraphe 2, deuxième phrase, du Protocole, qui prescrit de ne faire aucune distinction fondée sur des critères autres que médicaux entre les blessés, malades et naufragés (8).

    622 Ce principe doit, bien sûr, être observé en priorité par le personnel sanitaire, mais il doit également l'être par toute personne se trouvant au contact des blessés, malades ou naufragés et, surtout, il impose aux autorités des Parties au conflit de ne rien faire pour empêcher son respect. Formellement, son rappel dans le cadre de l'article 15 n'était donc pas indispensable. S'il a cependant été jugé utile, c'est que c'est bien dans le cadre d'une occupation que les abus sont le plus à craindre. Il peut être bien tentant, pour la Puissance occupante, d'imposer au personnel sanitaire civil de soigner en priorité ses propres blessés et malades, au détriment des blessés et malades civils du territoire occupé. Il était donc important de souligner qu'une telle pratique est illicite. Mais rappelons aussi, en contrepartie, que le personnel sanitaire civil ne saurait, en vertu du même principe, laisser sans soins les blessés et malades de la Puissance occupante qui lui seraient amenés dans des cas d'urgence (9).

    623 Dans tous les cas, les priorités dans l'ordre des soins doivent uniquement résulter de critères fondés sur l'éthique médicale.

    624 La troisième obligation imposée à la Puissance occupante, enfin, est de ne pas astreindre le personnel sanitaire civil à des tâches incompatibles avec sa mission humanitaire.

    625 Le texte du projet allait plus loin en interdisant d'imposer à ce personnel des tâches «étrangères à sa mission». L'examen attentif, par la Commission II, de l'article 15 du projet de Protocole II, consacré lui aussi au personnel sanitaire et religieux, conduisit à l'établissement d'un Groupe de travail, qui jugea que le texte du projet était, «sans nécessité, trop restrictif sur ce point et qu'il devait suffire de prévoir que le personnel sanitaire ne sera pas employé à des tâches qui ne sont pas compatibles avec sa mission humanitaire» (10). A la suite d'un amendement, la Commission II accepta ensuite de rouvrir le débat sur l'article parallèle du Protocole I - qui nous intéresse ici - et d'insérer la formule actuelle de préférence à la formule du projet (11).

    626 Le texte actuel, comme le relève le Groupe de travail mentionné ci-dessus, est moins restrictif, quant aux tâches qu'il est interdit d'imposer au personnel sanitaire, que le texte du projet. Si, en effet, toutes les tâches incompatibles avec la mission du personnel sanitaire sont étrangères à celle-ci, il est des tâches étrangères à cette mission qui ne sont pas incompatibles avec elle. Faire collaborer des infirmiers à la construction de locaux sanitaires, par exemple, est certainement étranger à leur mission, mais pas incompatible avec elle.

    627 Certains actes sont incompatibles en tant que tels avec la mission humanitaire du personnel sanitaire, notamment les actes qui pourraient faire perdre à ce personnel la confiance dont il jouit auprès des blessés et malades qu'il a pour [p.194] mission de soigner. Mais peuvent aussi être incompatibles des actes qui ne le sont pas par eux-mêmes, mais dont l'accomplissement surcharge de travail le personnel sanitaire au point de l'empêcher d'accomplir correctement les actes nécessaires à sa mission humanitaire.

    628 Cette disposition, en outre, doit être lue en relation avec l'article 14 (' Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles '), qui fixe de strictes limites à la réquisition des «moyens» sanitaires civils - y compris le personnel - et pose en particulier comme condition que ces «moyens» soient nécessaires sur le plan médical, et avec l'article 16 ('Protection générale de la mission médicale '), qui interdit notamment de contraindre toute personne exerçant une activité de caractère médical à commettre des actes contraires à la déontologie médicale.

    629 Rien n'est mentionné, enfin, concernant l'armement du personnel sanitaire civil des territoires occupés, mais il paraît bien qu'il est dans la compétence de la Puissance occupante de désarmer ce personnel si elle estime cette mesure nécessaire pour des raisons de sécurité (12).


    Paragraphe 4

    630 La disposition prévue à ce paragraphe est essentielle pour rendre efficace l'extension au personnel sanitaire civil, dans le Protocole, de la protection accordée au personnel sanitaire militaire. Pour qu'il puisse rendre les services qui justifient sa protection, il est nécessaire en effet que le personnel sanitaire civil puisse se déplacer et c'est d'ailleurs surtout lors de ces déplacements que la protection qui lui est accordée joue un rôle capital.

    631 Le principe de la libre circulation du personnel sanitaire est donc posé, mais sous deux réserves.

    632 La première, c'est que ces déplacements soient liés à la fonction sanitaire du personnel. C'est seulement «sur les lieux où ses services sont indispensables» que le personnel sanitaire peut, en principe, se rendre. Le mot «indispensable», toutefois, ne doit pas être pris dans un sens trop restrictif. Ce n'est pas seulement dans les cas d'urgence - nombreux blessés à la suite de combats ou d'un bombardement, par exemple - que le personnel sanitaire doit pouvoir se déplacer, mais chaque fois que son déplacement a une justification médicale: un chirurgien qui doit faire une opération doit pouvoir se rendre à l'hôpital sans qu'on entre dans de longues considérations sur le caractère indispensable ou non de l'intervention qu'il veut effectuer.

    633 En dehors des déplacements justifiés par sa fonction, en revanche, le personnel sanitaire civil pourra être soumis, en cas de nécessité, aux mêmes restrictions de déplacement que le reste de la population civile.

    634 La deuxième réserve posée à cette liberté de déplacement est laissée à la discrétion de la Partie au conflit intéressée, c'est-à-dire à celle qui contrôle le territoire sur lequel la libre circulation est requise, que ce soit son propre territoire ou un territoire qu'elle occupe. Il y a là des impératifs de sécurité qu'on ne [p.195] pouvait ignorer. Ces déplacements s'effectuent donc «sous réserve des mesures de contrôle et de sécurité que la Partie au conflit intéressée jugerait nécessaires». Dans les cas extrêmes, le déplacement pourrait donc même être interdit, mais la Partie intéressée doit aussi tenir compte de sa responsabilité quant à la santé publique du territoire qu'elle contrôle et évitera dans la mesure du possible de recourir à une restriction aussi catégorique. En revanche, il est tout à fait légitime qu'elle effectue des contrôles - d'identité, notamment - et qu'elle prenne diverses mesures propres à assurer sa propre sécurité - en particulier si elle craint l'espionnage ou le sabotage - ou celle du personnel sanitaire, auquel, par exemple, elle pourra fournir une escorte lors de déplacements dangereux.


    Paragraphe 5

    635 Ce paragraphe pose le principe du respect et de la protection (13) du personnel religieux civil, qui s'ajoute à celle dont bénéficie tout civil.

    636 La protection n'était accordée jusqu'ici qu'aux aumôniers attachés aux forces armées (14), au personnel religieux des navires-hôpitaux (15) et au personnel religieux affecté au service spirituel des blessés, malades et naufragés couverts par la IIe Convention (16). Pour bénéficier de cette protection, ce personnel devait être attaché aux forces armées, c'est-à-dire avoir avec elles un «lien officiel» établi par décision de «l'autorité militaire compétente» (17).

    637 L'article 15, paragraphe 5, étend la protection à l'ensemble du personnel religieux civil. Il convient cependant de rester conscient du fait qu'il ne s'agit que du personnel défini à l'article 8 (' Terminologie '), alinéa d. N'est considéré comme personnel religieux que celui qui est attaché soit aux forces armées des Parties au conflit, soit à des unités ou moyens de transport sanitaires, soit à des organismes de protection civile (18). Comme pour le personnel sanitaire civil, les autorités compétentes des Parties au conflit gardent donc la responsabilité de désigner, ou au moins d'agréer, le personnel religieux qui jouira de la protection. Rappelons que cette restriction est justifiée par le fait que les autorités des Parties au conflit sont responsables de faire appliquer le Protocole et, notamment, de veiller à éviter tout abus commis par des personnes protégées. Une attribution automatique et générale du droit à la protection au personnel sanitaire ou religieux rendrait cette tâche très ardue, sinon impossible.

    638 La majorité du personnel religieux civil, au sens courant du terme, soit celui qui continue sa tâche au sein de la population civile, n'est donc pas couverte par cette disposition. Mais une protection particulière ne se justifie effectivement pas pour ce personnel, qui reste tout de même, rappelons-le, sous le couvert de la protection générale accordée à la population et aux personnes civiles.

    639 [p.196] Comme le laisse entendre la deuxième phrase du paragraphe 5, le droit du personnel religieux à la protection et les mesures d'identification à prendre en sa faveur sont les mêmes que pour le personnel sanitaire. Le paragraphe 5 procède donc par simple renvoi. Nous ferons de même, nous contentant de rappeler qu'il s'agit essentiellement des dispositions du Chapitre IV et de l'article 40 de la Ire Convention, du Chapitre IV et de l'article 42 de la IIe Convention, des articles 15 et 18 (' Identification ') du présent Protocole.


    Y.S.

    Notes:

    (1) Cf. Ire Convention, art. 24-26; IVe Convention,art. 20;

    (2) Cf. commentaire, par. 3 in fine, infra, pp. 193-194;

    (3) Sur les notions du «respect» et de «protection»,cf. commentaire art. 10, par. 1, supra, pp. 148-149;

    (4) Cf. commentaire art. 8, al. c, supra, pp. 127-129;

    (5) Ibid;

    (6) Cf. notamment IVe Convention, art. 56;

    (7) Sur le sens à donner au terme «nécessaire», cf. commentaire art. 14, par. 2, supra, p. 186;

    (8) A ce sujet, cf. commentaire art. 10, par. 2, deuxième phrase, supra, pp. 149-150;

    (9) A ce sujet, cf. commentaire art. 14, par. 2 in fine, supra, p. 187;

    (10) Actes XIII, p. 223, CDDH/II/269, question 5;

    (11) Actes XII, pp. 291-292, CDDH/II/SR.81, par. 1-2;

    (12) Il est à noter que cette compétence est expressément prévue pour le personnel de la protection civile: cf. art. 63, par. 3;

    (13) Sur les notions de «respect» et «protection», cf. commentaire art. 10, par. 1, supra, pp. 148-149;

    (14) Cf. art. 24, Ire Convention;

    (15) Cf. art. 36, IIe Convention;

    (16) Cf. art. 37, IIe Convention;

    (17) Cf. ' Commentaire I ', p. 242;

    (18) Pour plus de précision, cf. commentaire art. 8, al. d, supra, pp. 129-130.