Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Application de la Convention
    [p.29] ARTICLE 2 . - APPLICATION DE LA CONVENTION


    Généralités et historique

    Cet article est un des plus importants de la Convention, car il étend notablement le domaine de celle-ci.
    Les Conventions antérieures étaient muettes quant aux conditions qui provoquaient leur application. Il allait de soi qu'elles étaient faites pour le temps de guerre. A défaut d'aucune précision, on s'accordait pour entendre par là les seules guerres internationales régulièrement déclarées, avec reconnaissance, de part et d'autre, de l'état de belligérance. Cela se comprend. Jusqu'à une époque récente, la guerre était généralement précédée de tout un cérémonial diplomatique. Avant même qu'il ne fût fait usage des armes, il y avait déclaration de guerre par l'un des adversaires, et instauration chez les belligérants de l'état de guerre avec toutes les conséquences juridiques que cela comportait, tant à l'égard des nationaux du pays qu'à l'égard des ressortissants ou des biens ennemis. Il suffisait [p.30] donc, théoriquement, qu'une guerre ne fût pas légalement déclarée ou que, pour une raison ou pour une autre - telle par exemple la non-reconnaissance par l'une des parties du Gouvernement de la partie adverse - l'état de guerre ne fût pas reconnu d'un des côtés, pour que
    l'applicabilité de la Convention pût être niée. On voit le danger qui devait en résulter. Trop de contestations de la légitimité du Gouvernement adverse, de disparitions momentanées d'Etats souverains par annexion ou par suite de capitulation, ont été invoquées comme prétextes à ne pas observer l'une ou l'autre des Conventions, pour qu'il ne devînt pas urgent d'y remédier. De plus, l'évolution qui s'était faite dans la conception même des Conventions humanitaires y poussait. Ces Conventions, nous l'avons déjà dit, sont considérées de moins en moins comme des contrats de réciprocité conclus en raison de l'intérêt national de chacune des parties, et de plus en plus comme des affirmations solennelles de principes respectés pour eux-mêmes ; comme une série d'engagements inconditionnels de chacun des contractants vis-à-vis des autres. Un Etat ne proclame pas la protection due aux militaires blessés ou malades dans l'espoir de sauver un certain nombre de ses ressortissants, mais à cause du respect qu'il porte à la personne humaine comme telle. Dans ces conditions, il est difficile d'admettre que ce respect soit attaché au fait matériel de la reconnaissance de l'état de guerre. Un soldat blessé n'est pas plus ou moins digne de recevoir des soins selon que le Gouvernement auquel il appartient reconnaît, ou non, l'état de belligérance. Aussi bien, dès 1938, la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge mentionnait-elle la nécessité de prévoir, dans la revision future des Conventions, l'application de celles-ci même aux guerres non déclarées. Il était naturel que la question fût reprise après les cruelles expériences de la seconde guerre mondiale.
    Le Comité international de la Croix-Rouge s'attaque à ce problème. La Conférence préliminaire des Sociétés nationales de la Croix-Rouge, convoquée par ses soins en 1946, entrant dans ses vues, recommanda d'introduire en tête de la Convention de Genève un nouvel article qui aurait être formulé comme suit : « La présente Convention est applicable entre [p.31] les Parties contractantes dès que les hostilités ont éclaté en fait, même si aucune déclaration de guerre n'est intervenue et quelle que soit la forme que revête l'intervention armée (1) ».
    A son tour, la Conférence des Experts gouvernementaux, également convoquée par le Comité international, recommanda l'application des Conventions à tout conflit armé, « qu'il soit reconnu ou non comme état de guerre par les Parties », et « dans les cas d'occupations de territoire auxquelles il serait procédé sans qu'il existe un état de guerre » (2).
    Tenant compte des recommandations exprimées par ces deux Conférences et qui, d'ailleurs, corroboraient sa propre opinion, le Comité international de la Croix-Rouge élabora un projet qui, adopté par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, devint l'article 2, tel que transcrit ci-dessus, à l'exception de la dernière phrase du troisième alinéa.
    Ce projet ne donna lieu à aucun débat, tant les expériences de la seconde guerre mondiale avaient imposé aux esprits la nécessité de répéter ou d'inclure dans la nouvelle Convention les dispositions qu'il contient. Cependant, il n'était pas suffisant. Il restait muet quant aux rapports entre le ou les belligérants parties à la Convention et celui qui n'est pas lié. Une Convention internationale n'engage que ceux qui y participent. On ne pouvait donc songer à rendre obligatoire les stipulations de la Convention pour un Etat qui, délibérément, resterait en dehors de celle-ci. Quant à la Puissance signataire, les dispositions du contrat ne la lient aucunement, en droit strict, à l'égard de celle qui n'est pas partie à ce contrat. Mais, encore une fois, les intérêts en jeu - en l'espèce des vies humaines - la sauvegarde de principes qui sont le fondement de la civilisation, sont trop grands pour être enfermés dans des règles rigides.
    [p.32] Il était donc naturel que l'on se demandât si le belligérant partie à la Convention ne devait pas être, au moins dans une certaine mesure, lié à l'égard de son adversaire non contractant.
    La question s'était déjà posée incidemment, à l'occasion de l'élaboration de l'article 25 de la Convention de 1929 . Il avait été suggéré qu'au début des hostilités, les belligérants signataires demandassent à l'Etat non signataire de s'engager à l'observation de la Convention. En cas de refus, ses alliés auraient eu alors la faculté de décider s'ils respecteraient ou non la Convention (3). Cette suggestion, encore timide et curieuse dans sa forme, fut repoussée. Néanmoins, l'idée était dans l'air. Les expériences de la deuxième guerre mondiale lui donnèrent un regain d'actualité. Le Comité international de la Croix-Rouge, pour sa part, chercha à la formuler.
    L'idéal eût été évidemment que les parties au conflit fussent tenues d'appliquer la Convention en tout état de cause, c'est-à-dire même envers un adversaire non lié. Cependant, le Comité international de la Croix-Rouge n'oublia pas que les Conventions doivent être signées par les Gouvernements et que, si audacieux que l'on doive être dans un domaine qui touche à la vie des hommes, il faut tenir compte d'un certain nombre de réalités, si l'on veut voir les idées transcrites dans des textes législatifs. Il suggéra donc aux Gouvernements représentés à la Conférence diplomatique de 1949 d'ajouter à l'article 2 les deux phrases suivantes :

    «En cas de conflit international entre une des Hautes Parties contractantes et une autre Puissance non liée par la présente Convention, la Partie contractante sera tenue d'en appliquer les dispositions. Cette obligation ne pourra prendre fin que si, après un délai raisonnable, la Puissance non liée par la présente Convention déclare qu'elle se refuse à l'appliquer ou, en fait, ne l'applique pas. (4)»

    Les esprits étaient si bien préparés que la proposition du Comité international ne resta pas isolée. D'emblée, la Conférence [p.33] diplomatique fut mise en présence de deux autres propositions (5). La première, émanant de la délégation canadienne, suggérait que la Convention s'applique également à une Puissance non partie, dans la mesure où cette Puissance se conformerait aux dispositions qui y sont stipulées. La seconde, de la délégation belge, était ainsi conçue : « Les Puissances parties à la Convention inviteront la Puissance non partie à celle-ci à accepter les termes de ladite Convention et, dès acceptation par cette Puissance, la Convention les liera entre elles. »
    Le principe ne rencontrant pas d'objection, la discussion porta uniquement sur les conditions à remplir. Tandis que la proposition canadienne, comme celle du Comité international de la Croix-Rouge, comportait la condition résolutoire, la proposition belge était fondée sur la condition suspensive. Dans la première, les Puissances signataires étaient automatiquement liées, et le restaient aussi longtemps que la partie non signataire se conformait elle-même à la Convention. Dans la seconde, les Puissances signataires n'étaient liées qu'à partir du moment où la partie non signataire faisait acte d'acceptation. L'entente ne pouvant se faire sur l'une ou l'autre, ces propositions furent écartées au bénéfice de la formule de compromis du texte actuel.
    Voici en quels termes le rapporteur du Comité spécial explique les motifs qui ont guidé ce Comité : « Une convention ne peut, dans la règle, imposer des obligations qu'aux Etats contractants. Mais il est dans l'esprit des quatre Conventions que les Etats contractants les appliquent dans la plus large mesure possible, en tant qu'elles sont une codification de règles généralement admises. Aussi le texte adopté par le Comité spécial impose-t-il à l'Etat contractant, dans l'hypothèse envisagée, de reconnaître le bénéfice de la Convention à l'Etat adverse non contractant, pour autant que celui-ci l'accepte et l'applique (6). »


    [p.34] Alinéa premier. - Conflits armés entraînant l'application de la Convention

    Cet alinéa est entièrement nouveau. Il comble le vide des Conventions antérieures et retire par avance aux belligérants les prétextes qu'ils pouvaient théoriquement invoquer pour éluder leurs obligations. Il n'y a plus besoin de la formalité préalable de la déclaration de guerre, ni de la reconnaissance de l'état de belligérance pour que la Convention soit applicable dès l'ouverture des hostilités de fait. Il suffit qu'il y ait conflit armé entre deux ou plusieurs Parties contractantes.
    Reste à savoir ce qu'il faut entendre par « conflit armé ». C'est à dessein que l'on a remplacé le mot « guerre » par cette expression beaucoup plus générale. On peut discuter abondamment sur la définition juridique de la guerre. Un Etat peut toujours prétendre, lorsqu'il commet un acte d'hostilité armée contre un autre Etat, qu'il ne fait pas la guerre, qu'il procède à une simple opération de police, ou qu'il fait acte de légitime défense. Avec l'expression « conflit armé », une telle discussion est moins aisée. Tout différend surgissant entre deux Etats et provoquant l'intervention des membres des forces armées (7), est un conflit armé au sens de l'article 2, même si l'une des Parties conteste l'état de belligérance. La durée du conflit ni le caractère plus ou moins meurtrier de ses effets ne jouent aucun rôle. Le respect dû à la personne humaine ne se mesure pas au nombre des victimes. D'ailleurs, l'application de la Convention n'entraîne pas nécessairement la mise en action d'un lourd appareil. Tout dépend des circonstances. Si le conflit ne fait qu'un seul blessé, la Convention est appliquée dès que ce blessé est recueilli et soigné, que les dispositions de l'article 12 sont observées à son égard, que son identité est communiquée à la Puissance dont il relève. Cela n'exige rien qui ne soit à la portée du premier venu, rien qu'il ne vaille la peine de faire pour sauver une vie humaine.


    [p.35] Alinéa 2. - Territoires occupés

    A première vue, cette disposition, également nouvelle, peut paraître presque superflue. S'il n'y a pas de résistance militaire, où seront les victimes ? Cependant, l'introduction de cet alinéa, s'il se justifie plus spécialement dans la IVe Convention, a aussi sa valeur ici. En effet, pour permettre de protéger et soigner les blessés et les malades des forces armées, la Convention protège aussi toute une série de personnes, d'établissements ou de biens (8). Faute de la disposition de l'alinéa 2, une Puissance occupante pourrait refuser ses soins aux militaires malades de la Puissance occupée ; elle pourrait réquisitionner ou séquestrer à son profit des établissements sanitaires ou des biens protégés par la Convention. Elle pourrait également enrôler à son service les militaires de la Puissance occupée et non résistante, y compris les médecins ou les membres du personnel sanitaire, pour ne citer que ces exemples. Grâce à cet alinéa, non seulement les militaires malades du pays occupé restent protégés, mais tout le personnel, les établissements et les biens visés par la Convention le sont avec eux et restent assurés de pouvoir remplir en cas de besoin leur mission charitable. De même, bien entendu, les malades, ainsi que le personnel, les établissements et les biens protégés de la Puissance occupante sont assurés du respect qui leur est dû.
    Notons ici que la survenance, avant l'expiration du délai de six mois dès la ratification, des circonstances prévues dans les deux premiers alinéas de l'article 2 provoque la mise en vigueur anticipée de la Convention (9).


    Alinéa 3. - Conflits dans lesquels les belligérants ne sont pas tous parties à la Convention

    1. ' Rapports entre les belligérants parties à la Convention '

    La première phrase de cet alinéa est reprise, légèrement modifiée, de l'article 25 de la Convention de 1929 , où elle figurait [p.36] en ces termes : « Au cas où, en temps de guerre, un belligérant ne serait pas partie à la Convention, ses dispositions demeureront néanmoins obligatoires entre tous les belligérants qui y participent. »
    Cette disposition paraît toute naturelle. Cependant, il n'en a pas toujours été ainsi. La Convention de 1864 était muette sur ce point, mais les négociateurs de la revision de 1906, comme ceux de la Convention de 1899 portant adaptation de la Convention de Genève de 1864 à la guerre maritime, avaient introduit la clausula si omnes : la Convention n'était applicable que si toutes les parties à un conflit étaient également liées. C'est sous ce régime qu'éclata la première guerre mondiale de 1914, et il est curieux de remarquer que l'un des plus petits Etats belligérants, le Monténégro, n'étant pas partie à la Convention de Genève, celle-ci n'était théoriquement applicable par aucun des belligérants ! Heureusement, il ne se trouva pas un seul de ceux-ci pour exciper de cette circonstance. Tous firent généralement honneur à leur signature quand bien même, en droit strict, ils n'y étaient pas tenus. Pour une fois, comme le dit le commentateur de la Convention de 1929, « le fait, appuyé sur l'honneur de la signature comme aussi sur l'intérêt humanitaire de tous, l'a donc emporté sur le droit » (10).
    Il n'en était pas moins nécessaire de préciser les choses et d'éviter à l'avenir le retour d'une situation analogue à celle de 1914. Les horreurs du deuxième conflit mondial permettent de craindre que, si l'on en était resté à la clausula si omnes, celle-ci aurait eu, ici ou là, de funestes conséquences.


    2. ' Rapports entre la partie liée et la partie non liée '

    La deuxième phrase, ajoutée par la Conférence diplomatique de 1949, a bien les caractéristiques d'un texte de compromis, en ce qu'elle ne tranche pas clairement entre la condition suspensive et la condition résolutoire. A première vue, elle se rapproche plutôt de l'amendement belge (11). Toutefois, alors que celui-ci [p.37] ne faisait courir l'application de la Convention qu'à partir de l'acceptation formelle de la Puissance non liée, elle ne parle plus de l'invitation à faire à la Puissance non liée et remplace l'expression « dès acceptation par cette Puissance » par « si celle-ci en accepte et en applique les dispositions ».
    Quelle est alors la situation entre le déclenchement des hostilités et l'acceptation par le belligérant non lié ? La Puissance liée est-elle dégagée de toute obligation ? La portion du rapport que nous venons de citer indique la manière dont il faut interpréter cette disposition peu claire : « Les Conventions doivent être considérées comme la codification de règles généralement admises. Il est dans leur esprit que les Etats contractants les appliquent dans la plus large mesure possible» (12).
    L'esprit et le caractère des Conventions imposent de dire que, dès le déclenchement des hostilités, la Puissance contractante doit commencer à en appliquer les dispositions, au moins jusqu'à ce que la partie adverse ait eu le temps et l'occasion de manifester ses intentions. Ce n'est peut-être pas une solution strictement juridique découlant d'une exégèse littérale du texte. C'est cependant, à notre sens, la seule solution honorable et raisonnable. Elle découle de l'esprit des Conventions et elle correspond à leur caractère, avons-nous dit. Ajoutons qu'elle est conforme à l'intérêt moral de la Puissance liée, en invitant cette Puissance à respecter une signature donnée à la face du monde. Elle est conforme enfin à son intérêt plus réaliste : un commencement d'application de sa part incitera la partie non liée à faire acte d'acceptation, alors qu'en différant l'application elle lui donnerait un prétexte à se réserver.
    Le texte exige la double condition : acceptation ' et ' application de fait. Qu'advient-il si la partie non liée s'abstient de toute déclaration mais applique en fait la Convention ? Avant de répondre à cette question, voyons d'abord ce qu'il faut entendre par l'« acceptation » des dispositions conventionnelles.
    Une déclaration formelle, expresse, de l'Etat non contractant est-elle indispensable ? Le rapporteur du Comité spécial [p.38] paraît l'affirmer : « Une déclaration est nécessaire », dit-il « à l'encontre de l'amendement canadien, d'après lequel une conduite conforme à la Convention de la part de l'Etat non contractant aurait suffi pour la rendre applicable ». Il ajoutait, il est vrai, qu'aucune procédure ne saurait être prescrite à cet égard, mais « la Convention sera applicable dès que la déclaration aura été faite. Elle cessera de l'être dès que la déclaration aura été démentie d'une façon claire par la conduite du belligérant non contractant ».
    Faut-il déduire de cela que, si la seconde condition - l'application de fait - était seule remplie, la Partie liée serait dégagée de ses obligations ?
    Si proche qu'elle soit de la lettre de la disposition, une telle interprétation ne paraît pas soutenable. Elle ferait dépendre l'application de la Convention d'une condition suspensive encore plus rigide que ne le prévoyait la proposition belge, jugée trop stricte. Elle aboutirait à une situation paradoxale, pour ne pas dire monstrueuse : une Puissance serait fondée à méconnaître des règles solennellement proclamées par elle, alors que son adversaire, bien que n'y étant pas légalement tenu, les appliquerait scrupuleusement. Et cela simplement parce que celui-ci aurait omis de faire une déclaration, ou parce que cette déclaration aurait été retardée dans sa transmission !
    Summum jus summa injuria. Si cet adage est souvent vrai, il ne devrait jamais pouvoir être cité à propos d'une Convention humanitaire. La Convention, comme ses trois soeurs, condamne de la façon la plus catégorique l'emploi des représailles. Et c'est à bon droit. Or, qu'y aurait-il de pire que des représailles, si ce n'est de maltraiter des blessés ou des malades avant même que la partie adverse en ait fait autant, simplement parce que l'on inférerait de son silence qu'elle a l'intention de se conduire inhumainement ?
    Les deux conditions exigent que la Puissance non liée ' accepte ' et ' applique ' les dispositions de la Convention. Faute de précision, rien ne permet d'affirmer que l'acceptation suppose nécessairement une déclaration expresse. Cette acceptation peut être tacite. Elle peut être implicitement contenue dans une application de fait. Ce qui précède ne tend nullement à [p.39] minimiser l'importance d'une déclaration expresse par la Puissance non contractante. Celle-ci devrait toujours la faire, et le plus rapidement possible. Le Comité international de la Croix-Rouge, pour sa part, lorsqu'il offre ses services au début d'un conflit, ne manque jamais de demander aux parties qui ne sont pas légalement tenues par la Convention de déclarer leur intention de l'appliquer ou, suivant le cas, d'en respecter au moins les principes essentiels.
    Dans la pratique, toute Puissance contractante en lutte contre une Puissance non contractante commencera par se conformer aux stipulations de la Convention en attendant de connaître la déclaration de la partie adverse. Elle tiendra compte, avant tout, des faits.
    Au surplus, si la Convention - sacrifice au droit formel - prévoit que, dans certaines conditions, une Puissance contractante peut légalement être dégagée de ses obligations, elle laisse à cette Puissance toute latitude de continuer à faire honneur à sa signature, quelque motif que la partie adverse lui fournisse de s'en dégager.
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    Notes: (1) [(1) p.31] ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence préliminaire des Sociétés nationales
    de la Croix-Rouge pour l'étude des Conventions et de
    divers problèmes ayant trait à la Croix-Rouge '
    (Genève, 26 juillet-3 août 1946), pp. 16 et 17;

    (2) [(2) p.31] ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux pour l'étude
    des Conventions protégeant les victimes de la
    guerre ' (Genève, 14-26 avril 1947), p. 8;

    (3) [(1) p.32] ' Actes de la Conférence diplomatique
    de ' 1929, pp. 621-622;

    (4) [(2) p.32] Voir ' Remarques et Propositions ' du
    Comité international de la Croix-Rouge - Genève,
    février 1949, p. 9;

    (5) [(1) p.33] Actes, II-B, pp. 51-52 et 102-103;

    (6) [(1) p.33] Voir Actes, II-B. Premier rapport du
    Comité spécial à la Commission mixte, p. 103;

    (7) [(1) p.34] Ou assimilées en vertu de l'article 13;

    (8) [(1) p.35] Voir chapitres III à VI de la Convention;

    (9) [(2) p.35] Voir article 62, pp. 460 sq.;

    (10) [(1) p.36] Paul Des Gouttes, ' Commentaire ', ad
    article 25, p. 188;

    (11) [(2) p.36] Voir p. 33;

    (12) [(1) p.37] Voir p. 33.