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Commentaire - Procédure d'enquête
    ARTICLE 52 . - PROCEDURE D'ENQUETE


    Introduction historique

    C'est en 1929 qu'une disposition analogue à celle qui figure ci-dessus fut introduite dans la Convention. Elle donna lieu [p.421] alors à d'assez longs débats, et ce n'est qu'après bien des hésitations que la Conférence diplomatique de 1929 en approuva le texte. Beaucoup de délégués craignaient d'ouvrir la voie, dans la Convention, à des sanctions éventuelles à l'égard des Etats.
    La disposition adoptée en 1929 marquait un progrès significatif puisque, dans ce domaine, rien n'avait été prévu dans les Conventions antérieures, de 1906 et de 1864, pas plus du reste que dans les Conventions de La Haye de 1899 et 1907. Cependant, dès 1934, à la XVe Conférence internationale de la Croix-Rouge, on avait fait observer que l'article en question serait d'une application difficile, puisqu'il présupposait une entente entre les Parties au conflit, et qu'il conviendrait de l'assortir d'une procédure quasi automatique.
    La Commission d'experts, réunie en 1937 par le Comité international de la Croix-Rouge pour étudier la revision de la Convention de Genève, consacra une longue étude à ce problème. Elle bénéficia des consultations de plusieurs juristes internationaux, notamment de MM. A. Hammarskjöld, D. Schindler, J. Basdevant, F. Donker-Curtius et C. Gorgé. Cette Commission dégagea un certain nombre d'éléments qui devraient être précisés dans un nouvel article. Ses conclusions furent adoptées presque sans modification par la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, réunie à Londres en 1938 (1).
    Lorsque le Comité international de la Croix-Rouge reprit, après la deuxième guerre mondiale, l'oeuvre de revision des Conventions de Genève, ces conclusions servirent de base aux propositions présentées. C'est ainsi que, devant les experts gouvernementaux réunis à Genève en 1947, le Comité international formula les recommandations suivantes :

    «1. Que l'ouverture de la procédure d'enquête ait lieu d'une
    manière aussi rapide que possible et quasi automatique ;

    2. Que l'enquête puisse être demandée par toute Partie à la
    Convention intéressée, qu'elle soit belligérante ou neutre ;

    3. [p.422] Qu'un organe unique, central et permanent, prévu d'avance
    par la Convention, soit chargé de constituer la Commission
    d'enquête, en totalité ou en partie ;

    4. Que la Commission d'enquête soit nommée pour chaque cas spécial
    au moment où la demande en sera faite, à la suite d'une
    violation alléguée de la Convention ;

    5. Que les membres de la Commission d'enquête soient choisis par
    l'organe précité sur des listes tenues à jour de personnes
    qualifiées et disponibles, dont les noms auront été présentés
    d'avance par les Gouvernements ;

    6. Que des organes spéciaux soient désignés d'avance pour faire,
    le cas échéant, les constatations d'extrême urgence qui
    s'imposeraient ;

    7. Que le rapport de la Commission d'enquête contienne, le cas
    échéant, en dehors des constatations de fait, des
    recommandations à l'égard des intéressés.»

    Les experts gouvernementaux s'opposèrent à la création d'un organe prévu d'avance par la Convention. Ils préférèrent l'intervention, dans la désignation des membres de la commission d'enquête, du président de la Cour de Justice de La Haye.
    Se fondant sur les conclusions des experts gouvernementaux, le Comité international présenta à la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, réunie à Stockholm en 1948, le texte suivant :


    Article 41. - Procédure d'enquête

    «Indépendamment de la procédure prévue à l'article 9, toute Haute Partie contractante alléguant une violation de la présente Convention pourra demander l'ouverture d'une procédure d'enquête.

    Celle-ci sera menée le plus tôt possible par une commission constituée pour chaque cas spécial et comprenant trois membres neutres, choisis sur une liste de personnes qualifiées présentées, dès le temps de paix, par les Hautes Parties contractantes à raison de quatre pour chacune d'elles.

    La Partie plaignante et la Partie mise en cause nommeront chacune un des membres de la Commission. Le troisième sera désigné par les deux premiers et, en cas de désaccord, par le président de la Cour internationale de Justice ou, si celui-ci est ressortissant d'un pays belligérant, par le président du Comité international de la Croix-Rouge.

    [p.423] L'enquête terminée, la Commission remettra aux Parties intéressées un rapport sur l'existence et le caractère des faits allégués et pourra leur adresser toutes recommandations utiles.

    Toutes facilités seront données par les Hautes Parties contractantes à la commission d'enquête pour l'accomplissement de sa tâche. Ses membres jouiront des privilèges et immunités diplomatiques.»


    Cet article ne fut presque pas modifié par la Conférence de Stockholm, qui se contenta d'y ajouter une légère précision.
    La Conférence diplomatique de 1949 décida, dès le début de ses travaux, de confier l'examen de cette disposition à la Commission dite Mixte, à laquelle furent soumises toutes les dispositions communes aux quatre Conventions. La Commission Mixte renvoya cet article à son Comité spécial, où il fut traité par le Groupe de travail chargé des problèmes relatifs à la solution des différends pouvant naître de l'application des Conventions.
    Ce sujet ne suscita presque aucun débat. Dans son rapport à la Commission Mixte, le Comité spécial s'exprime en ces termes :

    «Le Comité spécial a considéré que les articles 41 et 45 (2) des projets de Stockholm instituaient un mode de recrutement des membres de la Commission d'enquête trop compliqué et qu'il convenait de reprendre, en la précisant, la disposition de l'article 30 de la Convention Blessés et Malades de 1929 .

    Dans le texte proposé par le Comité spécial, l'initiative de la procédure d'enquête appartient à chaque belligérant et non à toutes les Parties contractantes. Quant à la composition de la Commission d'enquête, elle est déterminée par l'accord des Parties et non par l'établissement préalable d'une liste. Enfin, la procédure d'enquête ne se termine pas par une simple recommandation, mais par une constatation obligatoire pour les Parties.

    Le Comité spécial a décidé, d'autre part, par 9 voix contre 2 et une abstention, de proposer l'introduction d'une disposition identique dans la Convention « prisonniers de guerre » et dans la Convention « civils » (3).»


    [p.424] L'article proposé par le Comité spécial fut approuvé sans modification par la Commission Mixte et par l'Assemblée plénière, sans qu'aucune discussion ait eu lieu. Il en fut de même lorsqu'on décida d'introduire cet article dans les quatre Conventions.
    La Conférence n'a donc pas cru pouvoir retenir tout ou partie des conclusions auxquelles les experts consultés par le Comité international de la Croix-Rouge étaient arrivés. Il est vrai que si l'on connaît les difficultés que rencontre toute procédure de ce genre, on ne saurait s'en étonner outre mesure. La guerre provoque un tel ébranlement de l'ordre juridique qu'en recourant à des moyens de défense du droit trop vulnérables, on risque de compromettre l'autorité même du droit.
    Le professeur Paul de La Pradelle, délégué de Monaco à la Conférence diplomatique, qui présida le groupe de travail chargé d'examiner les problèmes relatifs au « contentieux des Conventions », a consacré, dans un ouvrage paru récemment, un chapitre intéressant à ces questions (4), il y souligne entre autres que, contrairement à ce que prévoyaient les projets de Stockholm, les conclusions de la commission d'enquête ont un caractère obligatoire, comme dans le texte de 1929. En revanche, il passe sous silence le fait qu'aucun progrès n'a été réalisé en ce qui concerne le déclanchement automatique de la procédure d'enquête et le choix des personnes qui doivent y procéder. Or, c'est certainement l'obstacle le plus grave à la mise en oeuvre de cet article.


    Alinéa premier. - Ouverture de l'enquête

    Cet alinéa répète textuellement la première phrase de l'article 30 de la Convention de 1929 . Sa rédaction montre que l'enquête est obligatoire lorsqu'un des belligérants la demande. Cependant, aux termes de l'alinéa 2, les Parties intéressées doivent arriver à un accord sur la procédure même de l'enquête. [p.425] Il est vraisemblable d'imaginer qu'en demandant l'ouverture d'une enquête, la Partie au conflit proposera également les modalités selon lesquelles elle serait conduite.
    Cette disposition, qui existait déjà, comme nous l'avons vu plus haut, dans la Convention de 1929, n'a jamais été mise en pratique, tout au moins à notre connaissance (5). Nous avons souligné plusieurs fois combien il est difficile d'arriver, en temps de guerre, à un accord entre Etats ; à plus forte raison, lorsqu'il s'agit de constater une violation dont l'un deux se serait rendu coupable et d'ouvrir ses frontières à des enquêtes ad hoc.
    C'est sans doute par l'entremise de la Puissance protectrice que la demande d'une Partie intéressée sera présentée, car elle constitue l'intermédiaire normal en temps de guerre. L'introduction dans la première Convention de dispositions relatives à l'activité des Puissances protectrices est de nature à faciliter de telles démarches.
    Il est vrai que l'instauration d'un contrôle exercé par les Puissances protectrices quant à l'application de la Convention rendra peut-être moins fréquents les cas où une Partie au conflit demandera une enquête. En effet, on peut admettre que les Puissances protectrices qui, en vertu de l'article 11 , doivent prêter leurs bons offices pour résoudre les différends relatifs à l'application de la Convention, tenteront de régler ces différends par la conciliation. Quant aux violations, elles pourront souvent être constatées par la Puissance protectrice elle-même, sans qu'il soit besoin de recourir à une procédure.
    Enfin, on peut espérer que les articles 49 et 50 , par lesquels les Etats s'engagent à réprimer toute violation de la Convention, rendront inutiles la plupart des enquêtes. Un Etat qui constaterait que des personnes dépendant de lui ont commis des infractions à la Convention, doit les punir, indépendamment de toute enquête qui serait demandée par la partie adverse. L'ouverture d'une procédure ne sera donc nécessaire que si la violation est contestée.


    [p.426] Alinéa 2. - Procédure d'enquête

    Cet alinéa est nouveau. Il entend régler le cas où les Parties au conflit n'arriveraient pas à s'entendre pour fixer la procédure d'enquête. Cependant, un nouvel accord devient alors nécessaire pour choisir un arbitre qui décidera de la procédure à suivre. L'article est muet sur ce qui devrait être fait si les Parties au conflit n'arrivaient pas à s'entendre pour désigner cet arbitre. La XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge avait voulu éviter cet écueil possible en confiant certaines compétences au président de la Cour de Justice de La Haye. Il n'est pas exclu qu'au cas où un accord ne se ferait pas sur le choix de l'arbitre, la Cour de Justice de La Haye soit saisie du litige en vertu de la résolution n° 1 de la Conférence diplomatique (6).
    Dans la pratique, l'organisme qui paraît le plus qualifié pour mener une enquête est, tout naturellement, la Puissance protectrice des intérêts de l'Etat qui se plaint d'une violation. On pourrait y adjoindre, le cas échéant, des représentants diplomatiques d'autres Etats neutres à même d'agir rapidement. Dans de tels cas, en effet, la célérité de la procédure conditionne son efficacité.


    Alinéa 3. - Suite aux constatations faites

    Cet alinéa est repris intégralement du texte de 1929.
    Les violations de la Convention peuvent avoir un caractère permanent ou occasionnel. Si elles ont un caractère permanent - par exemple le signe de la croix rouge est placé sur un édifice qui n'a pas droit à la protection de la Convention - la Puissance en cause devra y remédier. Dans le cas que nous avons cité, le signe distinctif doit être enlevé. S'il s'agit d'une violation occasionnelle, par exemple du bombardement d'un hôpital, il est bien certain que toutes mesures devront être prises pour éviter la répétition de tels faits ; mais la suite principale sera la punition des coupables et éventuellement la réparation du préjudice subi.
    [p.427] La répression devra évidemment s'effectuer selon les règles prévues aux articles 49 et 50 . Par ces articles, d'ailleurs, les Parties contractantes se sont déjà engagées à réprimer toutes les violations de la Convention. Cette idée est donc répétée dans l'article que nous étudions.
    Il résulte de cet alinéa que la commission d'enquête qui sera constituée aura à la fois la compétence de procéder à des constatations de fait et celle de qualifier les faits constatés. Cependant, il ne serait pas exclu, par l'accord spécial prévu à l'alinéa précédent, de constituer deux organes distincts : l'un pour établir l'état de fait et l'autre pour décider s'il y a ou non violation de la Convention en raison de cet état de fait.

    Notes: (1) [(1) p.421] Voir Conférence diplomatique pour la
    revision et la conclusion d'accords relatifs à la
    Croix-Rouge - Revision de la Convention de Genève du
    27 juillet 1929 - Document préliminaire n° 2. Berne,
    janvier 1939, pp. 51 à 55 et 83 sq.;

    (2) [(1) p.423] Il s'agit de l'article correspondant dans
    le projet de Convention maritime;

    (3) [(2) p.423] Actes, II-B, pp. 114 et 115;

    (4) [(1) p.424] ' La Conférence diplomatique et les
    nouvelles Conventions de Genève du 12 août 1949 ' -
    Paris, 1951, pp. 265-284;

    (5) [(1) p.425] Une tentative de mettre en oeuvre
    l'article 30 de la Convention de 1929 eut lieu lors
    du conflit italo-éthiopien de 1935-1936;

    (6) [(1) p.426] Voir p. 143.