Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Sanctions pénales I. Généralités
    [p.651] LES SANCTIONS PENALES (ARTICLES 129 A 131)


    Historique

    Les Conventions de Genève font partie de ce qu'on nomme, d'une manière générale, les lois et coutumes de la guerre, dont les violations sont communément appelées « crimes de guerre ».
    La répression des infractions aux lois et coutumes de la guerre n'est pas chose nouvelle. Dès le XVIIIe siècle on peut trouver quelques exemples de jugements punissant de telles infractions; mais ils sont restés rares et n'ont guère fait jurisprudence. La codification du droit de la guerre, qui n'est véritablement intervenue qu'à La Haye, en 1899 et en 1907, n'a pas abouti, dans ce domaine, à une réglementation internationale.
    Sans doute la IVe Convention de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre avait-elle statué, dans son article 3 , que la partie belligérante qui violerait les dispositions du Règlement annexé à cette Convention serait tenue à indemnité et qu'elle serait responsable de tous les actes commis par les personnes faisant partie de ses forces armées, mais cette responsabilité mise à la charge de l'Etat belligérant s'étendait uniquement au domaine pécuniaire. En matière pénale, les Etats étaient libres de punir ou non les actes commis par leurs propres troupes envers l'ennemi, de même que les actes commis par les troupes ennemies, en violation des lois et coutumes de la guerre; autrement dit, la répression dépendait uniquement de l'existence ou de la non-existence de lois nationales réprimant les actes commis.
    Cependant, dès la fin de la première guerre mondiale, ce système parut peu satisfaisant et, lorsqu'on élabora le Traité de Versailles, on adopta des dispositions tendant à punir les ressortissants de pays vaincus qui avaient commis envers les troupes alliées des actes contraires aux lois et coutumes de la guerre. On sait par les jugements de Leipzig quelle fut la suite de ces prescriptions.
    C'est principalement au cours de la seconde guerre mondiale et dans les années qui l'ont suivie que se posa le problème de punir les criminels de guerre. Les très nombreuses violations commises au cours de la guerre avaient donné un aspect d'actualité à cette question, qui préoccupait l'opinion et les autorités des différents pays.
    [p.652] L'absence de règles internationales et l'étroitesse des lois internes amenèrent la plupart des Etats à promulguer des lois spéciales pour réprimer les crimes de l'ennemi au détriment des populations et des troupes. Bien que, dans la plupart des cas, l'opinion publique ait jugé normale et équitable la punition de ceux qui furent condamnés sur la base de telles législations, il n'en subsiste pas moins un certain sentiment d'indécision au sujet de la régularité des jugements prononcés. Au surplus, il n'y a pas unité d'inspiration entre les différents systèmes pénaux. Dans les pays anglo-saxons, la violation d'une règle de droit international, expresse ou coutumière, même si cette règle ne comporte pas de sanctions, permet aux tribunaux nationaux de prononcer des condamnations, tandis qu'en d'autres pays, dans ceux du continent européen notamment, la loi pénale, pour pouvoir être appliquée, doit comporter non seulement une règle normative, mais aussi des dispositions prévoyant expressément la sanction, sa nature et sa
    gravité. Dans ces pays, l'adage nulla poena sine lege garde toute sa valeur (1).


    La Convention de 1949 et les travaux préparatoires


    Les événements de la seconde guerre mondiale ont conduit le Comité international de la Croix-Rouge à penser que toute Convention internationale ayant trait aux lois et coutumes de la guerre devait nécessairement comporter un chapitre réservé à la répression des violations de cette Convention. Son opinion sur ce point fut confirmée par les nombreuses demandes d'intervention qu'il reçut en faveur de prisonniers accusés de crimes de guerre et qui, comme nous l'avons vu plus haut, furent jugés en l'absence de textes répressifs dûment établis avant l'ouverture des hostilités. D'un autre côté, le Comité international ne pouvait rester indifférent aux arguments de ceux qui prétendent fonder le respect complet et loyal des Conventions sur l'application de sanctions efficaces.
    Aussi, le Comité international se considéra-t-il comme tenu d'appeler sur cet important problème l'attention de Conférences d'experts qui se réunirent à Genève en 1946 et 1947. Ces conférences lui recommandèrent d'en poursuivre l'étude d'une manière plus approfondie.
    [p.653] En 1948, le Comité international présentait à la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge le projet d'article suivant :

    La législation des Etats contractants devra réprimer tout acte contraire aux dispositions de la présente Convention.
    Chaque Etat contractant aura l'obligation de rechercher les personnes prévenues d'actes contraires à la présente Convention, quelle que soit leur nationalité, et, conformément à ses propres lois ou aux conventions réprimant les actes qui seraient définis comme crimes de guerre, de les déférer à ses propres tribunaux ou de les remettre pour jugement à un autre Etat contractant (2).

    La formule proposée s'inspirait du principe aut dedere aut punire, souvent admis en matière d'extradition. En même temps qu'il présentait ce texte à la Conférence, le Comité international soulignait que son étude du problème des sanctions lui paraissait encore incomplète; il entendait la poursuivre, notamment en raison du développement donné par toute une série de pays et par les Nations Unies elles-mêmes à la répression des crimes de guerre.
    La XVIIe Conférence invita le Comité international à poursuivre ses études dans ce domaine et à en soumettre le résultat à une Conférence ultérieure.
    Donnant suite à cette invitation, le Comité international de la Croix-Rouge convoqua à Genève, au début de décembre 1948, quatre experts internationaux et fit avec eux un examen approfondi de la question. Il en résulta un projet de quatre nouveaux articles à incorporer dans chacune des quatre Conventions de Genève et relatifs aux sanctions à appliquer aux personnes ayant violé les dispositions de ces Conventions (3).
    Les experts convoqués proclamèrent la nécessité de punir les infractions aux Conventions de Genève et l'obligation pour chaque Etat contractant de promulguer la législation nécessaire dans un délai de deux ans. Selon eux, l'universalité de la juridiction pour les violations graves permettrait d'espérer que celles-ci ne restent pas impunies. D'autre part, l'influence de l'ordre d'un supérieur hiérarchique ou d'une prescription officielle sur la responsabilité de l'auteur de l'acte commis était expressément prévue et précisée. Enfin, les experts reconnurent que les personnes inculpées devaient, malgré la réprobation que de tels actes soulèvent, bénéficier de garanties de juridiction et de procédure. Le Comité international [p.654] avait eu l'occasion de leur exposer les expériences faites par lui dans ce domaine.
    A la Conférence diplomatique de 1949, le problème des sanctions pénales fut confié à la Commission mixte, chargée d'examiner l'ensemble des dispositions communes aux quatre Conventions. Les projets de textes du Comité international de la Croix-Rouge n'avaient pu parvenir aux Gouvernements que peu de temps avant l'ouverture de la Conférence, de sorte que plusieurs délégations paraissaient peu disposées à ce qu'ils fussent pris comme base de discussion. Cependant, la délégation néerlandaise ayant fait siennes ces propositions, la Conférence s'en trouva officiellement saisie (4).


    ARTICLE 129. - SANCTIONS PENALES - I. GENERALITES


    [p.655] Alinéa premier. - Législation spéciale


    Il est à souhaiter que les Etats qui ont ratifié la Convention et ceux qui y ont adhéré prennent sans retard les dispositions nécessaires pour donner effet à l'obligation que leur impose l'article 129 (5). Cette oeuvre de mise en application des Conventions sur le plan pénal est certainement complexe et demandera du temps et des études approfondies.
    C'est pourquoi le Comité international a manifesté, dès l'adoption des quatre Conventions de Genève de 1949, le désir d'établir le modèle d'une loi-type dont les différentes législations nationales pourraient s'inspirer, modèle qui aurait en outre l'avantage d'apporter, entre ces législations, une certaine uniformité (6).
    La disposition que nous étudions est l'une de celles qui, en prévision des évènements prévus à l'article 2 , doit être mise à [p.656] exécution dès le temps de paix. La législation à promulguer sur la base de cet alinéa devra, nous semble-t-il, fixer, pour chaque infraction, la nature et l'étendue de la peine, et cela en tenant compte du principe de la proportionnalité des peines à la gravité des délits. Il ne suffirait pas de s'en remettre à l'appréciation du juge (7).
    L'alinéa premier renvoie à l'article 130 , qui donne la liste des infractions considérées comme graves. C'est à propos de l'article 130 que nous examinerons cette liste.
    Les sanctions à fixer s'appliquent aux personnes ayant commis ou ayant donné l'ordre de commettre une infraction grave. Ainsi donc se trouve établie la responsabilité conjointe de l'auteur de l'acte et de celui qui l'a ordonné : ils pourront tous deux être poursuivis comme co-auteurs. Cependant, aucune allusion n'est faite à la responsabilité que pourraient encourir des personnes qui ne sont pas intervenues pour empêcher une infraction ou la faire cesser. Des tribunaux alliés ont, dans plusieurs cas de ce genre, prononcé des condamnations. Vu le silence de la Convention, on doit admettre que c'est à la législation nationale qu'il appartient de régler cette matière, soit expressément, soit par application des dispositions générales que peuvent contenir les codes pénaux.
    Dans les propositions qu'il avait présentées à la Conférence diplomatique, sur la base de la consultation d'experts à laquelle il s'est livré, le Comité international de la Croix-Rouge avait proposé un article spécial ayant trait à l'influence que peut avoir, sur la culpabilité de l'auteur d'un acte criminel, le fait d'avoir agi sur l'ordre d'un supérieur. La Conférence diplomatique n'a pas retenu cette proposition, laissant à la législation nationale le soin de résoudre le problème. Beaucoup de codes pénaux militaires contiennent des dispositions à ce sujet, alors que les autres sont muets. De toute manière, on doit souhaiter que la responsabilité de l'auteur de l'acte délictueux commis sur ordre, ou en vertu d'une prescription générale, soit appréciée de la même manière [p.657] s'il s'agit d'ennemis ou de nationaux. La Commission du Droit international des Nations Unies, qui a évoqué ce problème lorsqu'elle a établi son projet de Code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité, est arrivée tout d'abord,
    après un long débat, à la formule suivante : « le fait qu'une personne accusée d'un des crimes définis dans le présent Code a agi sur l'ordre de son Gouvernement ou de son supérieur hiérarchique, ne dégage pas sa responsabilité en droit international si elle a eu moralement la faculté de choisir ». (Rapport sur la 3me session de la Commission du Droit international). Dans la suite, la Commission, sur la base d'observations présentées par les Gouvernements, a été appelée à modifier cette formule, en en changeant comme suit les derniers mots : « ...si elle avait la possibilité, dans les circonstances existantes de ne pas se conformer à cet ordre ».


    Alinéa 2. - Recherche et poursuite des auteurs

    L'obligation qui est faite aux Etats de promulguer la législation nécessaire implique que cette législation s'étende à toute personne ayant commis une infraction grave et frappe aussi bien les nationaux que les ennemis.
    L'obligation qui est faite aux Parties contractantes de rechercher les individus prévenus d'infractions graves leur impose une attitude active. Dès que l'une d'elle a connaissance du fait qu'il se trouve sur son territoire une personne ayant commis une telle infraction, son devoir est de veiller à ce que cette personne soit arrêtée et poursuivie rapidement. Ce n'est donc pas seulement sur la demande d'un Etat que l'on devra entreprendre les recherches policières nécessaires, mais encore spontanément. La poursuite devant les tribunaux devra s'effectuer d'une manière uniforme, quelle que soit la nationalité des inculpés. Nationaux, amis, ennemis, tous seront soumis aux mêmes règles de procédure et seront jugés par les mêmes tribunaux. Il n'est donc pas question de créer des tribunaux spéciaux à l'intention des criminels de guerre de nationalité ennemie.
    Quant à l'extradition, elle est limitée par les lois internes du pays qui détient l'inculpé. En effet, réserve est faite expressément de la législation de l'Etat intéressé. En outre, une condition spéciale à l'extradition est posée : la Partie contractante qui demande que l'inculpé lui soit livré doit apporter la preuve que des charges suffisantes sont retenues contre lui. Dans la plupart des lois sur l'extradition et dans les traités internationaux, figure [p.658] une telle clause. Que faut-il entendre exactement par « charges suffisantes » ? C'est, en principe, la législation nationale qui répondra à cette question; mais, d'une manière générale, on peut admettre qu'il s'agit d'un état de fait tel que, dans le pays où l'extradition est demandée, des poursuites devant le tribunal auraient lieu (8).
    La plupart des lois et traités internationaux refusent l'extradition des inculpés qui sont de la nationalité de l'Etat qui les détient. Dans de tels cas, il est bien certain que, dans l'esprit de l'article 129, l'Etat qui détient l'inculpé doit le déférer à ses propres tribunaux.
    Signalons encore que le texte de cet alinéa n'exclut nullement la remise des inculpés à un tribunal pénal international dont les Parties contractantes auraient reconnu la compétence. Sur ce point, la Conférence diplomatique a voulu expressément réserver l'avenir et ne pas faire obstacle aux progrès du droit international (9).


    Alinéa 3. - Répression des autres infractions

    L'article 130 définit les infractions graves mais les Puissances contractantes doivent également réprimer les « autres actes contraires à la présente Convention ». La formule n'est pas, à vrai dire, très précise. L'expression « faire cesser », employée dans le texte français, peut donner lieu à différentes interprétations. Elle couvre, à notre avis, tout ce qui peut être fait par un Etat pour éviter que des actes contraires à la Convention ne soient commis ou ne se répètent. Le Comité spécial de la Commission Mixte avait d'abord proposé la formule « prendre les mesures nécessaires pour la suppression de ». Lors des débats devant la Commission Mixte, on maintint, dans le texte anglais, le mot « suppression », tandis qu'en français on avait recours au mot « redressement ». Finalement, la Conférence diplomatique, en séance plénière, adopta l'expression « faire cesser » en maintenant, dans le texte anglais, le mot « suppression » (10). Cependant, il est hors de doute qu'il s'agit en premier [p.659] lieu de la ' répression ' des infractions autres que les
    infractions graves et, en second lieu seulement, des mesures qui peuvent être prises, dans le domaine administratif, pour assurer le respect des dispositions de la Convention.
    En dehors des infractions graves énumérées à l'article 130 , on peut facilement en imaginer d'autres ayant le même caractère de gravité. Cela montre que l'ensemble des infractions à la présente Convention doit être réprimé par la législation nationale. Il faut que, tout au moins, les Parties contractantes, ayant institué la répression des diverses infractions graves et fixé une pénalité appropriée pour chacune d'elles, insèrent dans leur législation une clause générale prévoyant la punition des autres infractions à la Convention. En outre, en vertu de l'alinéa que nous étudions, les autorités des Parties contractantes devront donner, à tous ceux qui relèvent d'elles, des instructions conformes à la Convention, et instituer la répression (judiciaire ou disciplinaire) des infractions.


    Alinéa 4. - Garanties de procédure

    Les garanties de procédure qui figurent dans la Convention reprennent, en les développant, celles que comportait la Convention de 1929 (art. 60 -67).
    L'intervention de la Puissance protectrice, le droit pour cette Puissance d'assister aux débats et de faire assurer la défense des inculpés, étaient mentionnés à cette Convention. C'est en s'y référant qu'au cours des années d'après-guerre le Comité international de la Croix-Rouge a pu, en l'absence de Puissances protectrices, s'occuper de nombreux prisonniers accusés de crimes de guerre. Il a même été appelé parfois à leur apporter une assistance en matière judiciaire; quelques pays, comme la France, lui ont donné certaines facilités pour exercer cette activité. De telles expériences ont montré la nécessité d'accorder aux individus inculpés de crimes de guerre des garanties de procédure et de libre défense. Ces garanties sont requises en particulier lorsque l'inculpé est jugé par un tribunal ennemi. C'est pourquoi, dans les projets qu'il avait soumis à la Conférence diplomatique, le Comité international avait proposé un article spécial à ce sujet. Cette proposition avait rencontré d'abord des objections; beaucoup de délégués pensaient qu'il fallait laisser à
    la législation nationale de chaque pays le soin de résoudre ce problème. On fit valoir, en [p.660] outre, que la plupart des inculpés jugés par l'ennemi sont des prisonniers de guerre et qu'en raison du libellé donné à l'article 85 , ces inculpés bénéficieraient automatiquement de garanties suffisantes, vu leur statut de prisonniers de guerre. Cependant, la délégation française, se rendant compte qu'il y aurait intérêt à étendre le même régime à tous les inculpés, quel que fût leur statut personnel, proposa, lors des débats devant la Commission mixte, que le présent alinéa fût adopté. La Commission mixte l'approuva, puis la Conférence elle-même (11).
    En se référant aux règles établies aux articles 105 et suivants, la Conférence diplomatique a pris une décision sage. Plutôt que d'établir un droit nouveau, elle a préféré renvoyer à un droit déjà existant, un droit qui a fait ses preuves et qui constitue pour les inculpés une sauvegarde certaine.
    A propos de cet alinéa, on doit encore se demander si les personnes inculpées de crimes de guerre peuvent et doivent être jugées pendant les hostilités. Le Comité international de la Croix-Rouge a eu l'occasion de faire valoir à plusieurs reprises, notamment devant les experts gouvernementaux réunis à Genève en 1947, combien il est difficile, pour un inculpé jugé par un tribunal ennemi, de préparer sa défense pendant les hostilités. Comment pourrait-il, en effet, apporter les preuves susceptibles d'atténuer ou même d'exclure sa responsabilité ? Les cas suffisamment clairs pour que le jugement soit rendu avant la fin de la guerre demeureront sans doute exceptionnels.

    Notes: (1) [(1) p.652] Quelle que soit l'opinion que l'on
    professe sur la répression intervenue après la
    seconde guerre mondiale, il eût été préférable
    de s'appuyer sur des règles préexistantes, sans
    être obligé de recourir à des mesures
    rétroactives;

    (2) [(1) p.653] Voir ' XVIIe Conférence internationale
    de la Croix-Rouge, Projets de Conventions
    revisées ou nouvelles ', pp. 136-137;

    (3) [(2) p.653] On trouvera dans ' Remarques et
    Propositions ', (pp. 18 à 23) un bref exposé des
    motifs qui ont amené le Comité à présenter ce
    projet;

    (4) [(1) p.654] Nous relèverons ici l'ampleur du travail
    préparatoire qui fut accompli en marge de la
    Conférence sous la direction notamment de M. le Juge
    M. W. Mouton, membre de la délégation
    néerlandaise. Voir à ce sujet Actes, III, p. 42.

    (5) [(1) p.655] Un certain nombre d'Etats, qui ont
    ratifié la présente Convention, se sont déjà
    acquittés de l'obligation inscrite à cet alinéa.
    Citons, à titre d'exemple, la Suisse, où le Code
    pénal militaire a été revisé partiellement par
    l'adjonction d'une disposition générale nouvelle
    (art. 109), aux termes de laquelle celui qui aura
    contrevenu aux prescriptions de Conventions
    internationales relatives à la conduite de la guerre
    ou à la protection des victimes de la guerre, sera
    puni pour violation des devoirs du service, sauf si
    des dispositions plus sévères du Code pénal
    militaire sont applicables. De même, la Yougoslavie
    a modifié son Code pénal et l'a adapté aux
    nouvelles Conventions de Genève. Une loi pénale du
    27 février 1951, introduit, dans le nouveau Code
    pénal, toutes les infractions graves définies dans
    les Conventions de Genève. L'article 125 vise les
    crimes de guerre commis contre la population civile;
    le tableau des infractions pénales est même
    considérablement élargi par rapport à
    l'article 147 de la IVe Convention. Les Pays-Bas ont
    promulgué, le 19 mai 1954, une série de lois qui
    transposent, sur le plan pénal interne, les
    dispositions répressives des quatre Conventions de
    Genève de 1949. L'article 8 de cette loi punit
    d'emprisonnement jusqu'à 10 ans ceux qui se rendent
    coupables de violations des lois et coutumes de la
    guerre; des circonstances aggravantes sont prévues,
    qui peuvent porter cette peine jusqu'à 15 années
    d'emprisonnement et même, dans certaines
    circonstances, entraîner la peine de mort ou
    l'emprisonnement à vie ou à temps jusqu'à vingt
    ans.
    Il est certain que la plupart des autres pays qui ont
    ratifié les Conventions de Genève devront
    également adapter leur législation pénale, car il
    sera difficile, dans bien des cas, de se contenter de
    la législation déjà existante;

    (6) [(2) p.655] Le VIe Congrès international de Droit
    pénal, qui s'est tenu à Rome en automne 1953, avait
    à son ordre du jour la protection pénale des
    Conventions humanitaires internationales. Différents
    rapports nationaux ont été soumis à ce Congrès et
    un rapport général a été présenté par M. Claude
    Pilloud, chef du Service juridique du Comité
    international. Ce Congrès a jeté les bases de ce
    que pourrait être une loi-type pour la répression
    des infractions aux Conventions de Genève (voir
    ' Revue internationale de Droit pénal ', 1953,
    n°s 1, 2 et 3).
    Depuis lors, des travaux se sont poursuivis en vue de
    l'élaboration de cette loi-type, tant au sein du
    Comité international que dans d'autres milieux.
    Comme l'on fait ressortir les débats du VIe Congrès
    international de Droit pénal, c'est avant tout dans
    la définition des infractions que l'uniformité doit
    être recherchée; la fixation de la peine et la
    procédure à suivre sont, semble-t-il, des domaines
    qu'il convient de laisser dans une large mesure à
    chaque législation nationale;

    (7) [(1) p.656] Le système anglo-saxon, qui a été
    suivi par le Tribunal militaire international de
    Nuremberg, et dont se sont inspirées plusieurs
    législations nationales après la fin de la seconde
    guerre mondiale, ne paraît guère satisfaisant. Ce
    système est illustré par une affirmation émise
    dans le « Manuel Oppenheim-Lauterpacht », selon
    laquelle tous les crimes de guerre, quelle que soit
    leur gravité, peuvent être frappés de la peine de
    mort (6e édition, volume II, p. 456);

    (8) [(1) p.658] C'est ce que les autorités judiciaires
    anglo-saxonnes appellent une inculpation prima facie
    et c'est ce terme qui est employé dans le texte
    anglais de l'article;

    (9) [(2) p.658] Voir Actes, II-B, p. 110. - Les Pays-Bas
    ont jugé nécessaire d'édicter une loi spéciale
    relative à l'extradition pour crime de guerre (Loi
    n° 215, du 19 mai 1954). Cette loi définit
    expressément les conditions dans lesquelles
    l'extradition doit être demandée et les cas dans
    lesquels elle doit avoir lieu;

    (10) [(3) p.658] Ce terme correspondrait en français à
    « répression » plutôt qu'à « suppression ». De
    ce fait, les textes anglais et français ne sont pas
    entièrement concordants;

    (11) [(1) p.660] Voir notamment, pour les garanties de
    procédure accordées aux prisonniers par la
    présente Convention, les articles 87, 99, 101, 103,
    105 et 106.