Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Substituts des Puissances protectrices
    [p.70] ARTICLE 10 . - SUBSTITUTS DES PUISSANCES PROTECTRICES



    [p.71] Le contrôle ayant été érigé en institution obligatoire, il s'agissait d'en assurer le fonctionnement en toutes circonstances. Le présent article a donc pour objet de prévoir soit le remplacement de la Puissance protectrice par un autre organisme au choix des deux Parties, soit sa substitution au cas où, pour une raison ou une autre, elle ne pourrait agir (1).


    Alinéa premier. - Organisme international spécial

    Par le seul choix qu'il fait, selon l'usage, d'une Puissance protectrice, un Etat belligérant désigne cette Puissance pour accomplir la mission prévue à l'article 8 et les activités qui en découlent.
    Par son alinéa premier, l'article 10 donne aux Parties contractantes la faculté de confier ce mandat supérieur à un organisme spécial.
    Cette disposition ne concerne que les seules tâches prévues par la Convention. Elle n'affecte en rien le droit de la Puissance d'origine de désigner une Puissance protectrice ordinaire, ni les tâches habituelles de la Puissance protectrice, c'est-à-dire la sauvegarde des intérêts diplomatiques, commerciaux, financiers auprès de l'adversaire, la protection des individus et de leurs biens, en dehors de celle prévue par les Conventions. Cela reste affaire privée entre les Parties.
    Ainsi une Puissance belligérante peut fort bien désigner simultanément :

    a) un Etat neutre, en qualité de Puissance protectrice dans les
    conditions ordinaires, pour assurer les activités usuelles de
    cette Puissance, à l'exclusion des tâches prévues par la
    Convention ;

    b) d'accord avec son adversaire, l'organisme de l'alinéa premier
    pour l'accomplissement de ces dernières tâches.

    Cet organisme doit être agréé par les deux Parties et présenter toutes garanties ' d'impartialité ' et ' d'efficacité '.
    On a vu plus haut comment il fallait entendre l'impartialité (2). Quant à l'efficacité, il est difficile d'en vouloir préciser ici les conditions. [p.72] Elles dépendraient de la nature, de l'ampleur, ou de la localisation du conflit. Les garanties d'efficacité résideront principalement dans les moyens financiers, matériels dont l'organisme dispose, et plus encore peut-être dans ses disponibilités en personnel qualifié. L'indépendance dont il jouit à l'égard des Parties au conflit, l'autorité qu'il s'est acquise dans le monde et qui permettrait à ses représentants de parler d'égal à égal avec les Puissances, son bagage d'expériences enfin joueront un rôle déterminant pour décider les Parties à le désigner en commun. Car, dans le cas de l'alinéa premier, cet organisme spécial ne peut être choisi que par accord mutuel. Tant qu'il n'y a pas entente, les tâches prévues par la Convention sont assumées, de plein droit, par les Puissances protectrices.
    L'alinéa premier est applicable ' en tout temps '. On peut envisager trois éventualités principales :

    a) Dès le temps de paix, les Parties contractantes conviennent entre elles, par un accord ad hoc, qu'en cas de conflit armé le rôle attribué par la Convention aux Puissances protectrices sera confié à un organisme spécial nommément désigné. Aussitôt qu'un conflit éclate entre deux ou plusieurs des Hautes Parties contractantes, l'organisme en question est investi des fonctions découlant de l'article 8 . Les Puissances protectrices désignées par les Parties au conflit sont ipso facto exemptes de ces fonctions.
    Telle était l'idée originale, exprimée dès la Conférence d'experts gouvernementaux de 1947. Cependant, cette entente sur la désignation d'un organisme spécial ne doit pas nécessairement comprendre ' toutes ' les Puissances parties à la Convention. Elle peut être le fait de quelques-unes d'entre elles seulement. Dans ce cas, l'organisme spécial ne serait investi des fonctions découlant de l'article 8 que dans les rapports entre adversaires parties à cette entente. Partout ailleurs, les Puissances protectrices resteraient chargées de ces fonctions.

    b) Au début des hostilités, les Parties au conflit, en même temps qu'elles désignent leurs Puissances protectrices respectives, conviennent de recourir, pour l'application de la Convention, à un organisme spécial. Cet accord, en mettant à la charge de l'organisme la mission prévue par l'article 8 , en libère du même coup les Puissances [p.73] protectrices, dont le rôle est limité à leurs autres activités découlant des usages internationaux.

    c) Au cours du conflit, les Parties adverses conviennent, pour décharger les Puissances protectrices par exemple, de confier à un organisme spécial la partie des fonctions que ces Puissances exerceraient en vertu de la Convention.

    Notons que, dans l'une ou l'autre de ces trois éventualités, les Parties au conflit seraient libres de confier également à l'organisme spécial, s'il y consentait, les autres fonctions, donc non conventionnelles, de la Puissance protectrice.
    La Conférence diplomatique a renoncé à désigner plus précisément, même par analogie, l'organisme visé. Il peut s'agir aussi bien d'une institution créée exclusivement aux fins de l'article 10 que d'un organisme déjà existant. Celui-ci peut être spécialisé ou non ; il peut être de caractère officiel ou privé, international ou national. Ce qui compte, c'est son impartialité et son efficacité.


    Alinéa 2. - Absence de Puissance protectrice

    C'est ici qu'est institué le véritable substitut de la Puissance protectrice.
    Il ne suffit pas, pour déclencher l'application de cet alinéa, que la Puissance protectrice primitivement désignée vienne à disparaître ou renonce à son mandat.
    La Convention n'a aucun effet sur le mécanisme de la désignation de la Puissance protectrice, lequel est réglé par les usages internationaux. Or, la disparition, la renonciation ou la récusation de la Puissance protectrice originairement choisie par la Puissance d'origine ne privent nullement celle-ci de la faculté de désigner un autre Etat neutre pour succéder au premier, et un troisième ou un quatrième s'il le faut, tous mandataires au premier degré. Il en ira de même en cas de disparition de l'organisme spécial choisi en application de l'alinéa premier ; chaque Partie au conflit reste libre de désigner une Puissance protectrice dans les conditions ordinaires et qui sera automatiquement chargée, en vertu de l'article 8 , des tâches prévues par les Conventions. Notre article ne vise [p.74] pas l'activité de ' la ' Puissance protectrice désignée, mais celle de ' toute ' Puissance protectrice. Tout cela montre bien que cet alinéa deuxième ne peut - et ne doit - être appliqué que lorsque toutes les possibilités d'assurer
    le contrôle par le système de la Puissance protectrice ou de l'organisme spécial ont été épuisées.
    Une telle éventualité ne pourrait guère se produire, pratiquement, que si la Puissance d'origine s'abstenait volontairement ou refusait systématiquement de désigner une Puissance protectrice, ou encore si elle disparaissait complètement.
    La Puissance détentrice n'est pas entièrement libre dans le choix du substitut : elle devra demander « soit à un Etat neutre, soit à un tel organisme, d'assumer... ». Elle ne saurait donc charger de ce soin une Puissance choisie parmi ses alliés. Il faut un Etat ' neutre '. La Convention ne pouvait préciser davantage. On doit admettre cependant qu'un Etat qui, sans entrer dans le conflit, aurait antérierement rompu ses relations diplomatiques avec le camp opposé à la Puissance détentrice, ne saurait être désigné.
    Quant à l'organisme auquel il peut être fait appel, le texte ne laisse aucune liberté de choix ; ce ne peut être que l'organisme visé deux lignes plus haut, « désigné conformément à l'alinéa premier », c'est-à-dire par accord préalable entre les Parties contractantes, et donc agréé d'avance par la Puissance d'origine.
    L'Etat neutre ou l'organisme ainsi désigné parla Puissance détentrice est habilité à remplir toutes les fonctions dévolues par la Convention aux Puissances protectrices, mais celles-là seulement (3).


    Alinéa 3. - Défaut de substitut

    C'est le dernier stade : celui où aucun organisme n'ayant été désigné conformément au premier alinéa, et la Puissance d'origine n'ayant aucune possibilité de se constituer une Puissance protectrice, [p.75] la Puissance détentrice, désireuse d'appliquer les dispositions de l'alinéa 2, n'a elle-même trouvé aucun Etat neutre. Il n'y a plus de substitut possible. Alors - dernière ressource - la Convention fait appel à un organisme humanitaire.
    La Convention ne demande plus, ici, « d'assumer les fonctions dévolues à la Puissance protectrice ». Elle ne parle que des « tâches humanitaires ». L'on ne saurait exiger d'une institution humanitaire qu'elle soit en mesure d'assumer toutes les fonctions conventionnelles d'une Puissance protectrice. Ce qu'on lui demande, c'est d'assumer au moins les activités contribuant à apporter directement et immédiatement aux personnes protégées par la Convention les soins et secours que réclame leur état. Ainsi, l'organisme humanitaire du troisième alinéa n'apparaît plus comme un mandataire ; il est un auxiliaire bénévole. Et cela a une grande importance - pour le Comité international de la Croix-Rouge en tout cas - en ce que cela sauvegarde l'indépendance de cet organisme, condition essentielle de son activité humanitaire.
    La Puissance détentrice est ' tenue ' de requérir l'intervention de l'organisme humanitaire ; au cas où elle serait devancée par des offres de service spontanées d'un tel organisme, elle serait ' tenue ' de les accepter.
    L'obligation est inconditionnelle. Par conséquent, une Puissance détentrice qui serait fondée à décliner les offres de service d'un organisme humanitaire qui ne fournirait pas les garanties suffisantes devrait demander le concours d'une autre institution. Elle y serait obligée aussi dans le cas où un premier organisme, invité par elle ou s'étant offert, viendrait à cesser son activité pour une raison quelconque.
    En revanche, l'obligation d'accepter les offres de service est stipulée « sous réserve des dispositions du présent article ». Ces dispositions ne peuvent être que celles du présent alinéa et de l'alinéa 4. La Puissance détentrice ne peut donc refuser ces offres de service que si elle a déjà demandé et obtenu le concours d'un autre organisme humanitaire qualifié ; ou bien si l'organisme qui se propose ne fournit pas les garanties suffisantes prévues à l'alinéa 4.
    Il va de soi que la Puissance détentrice peut toujours demander et accepter les services simultanés de plusieurs organismes humanitaires.


    [p.76] Alinéa 4. - Qualités requises

    La Puissance protectrice est, avant tout, le mandataire particulier de la Puissance d'origine, mais chargée par la Convention de remplir une mission humanitaire aussi impartialement que possible. Or, en cas de carence de Puissance protectrice, le substitut, tout au contraire, est désigné par l'ennemi de la Puissance d'origine. On pourrait craindre que celui-ci ne désigne un Etat neutre (ou un organisme) à sa dévotion. D'où le désir de rappeler au substitut qu'il a été choisi à titre exceptionnel et faute de mieux, qu'il n'est pas pour autant le mandataire particulier de la Puissance détentrice, mais qu'il est chargé par l'ensemble des Parties contractantes de concourir loyalement à l'application de la Convention envers les adversaires de cette Puissance. Il convient de voir en premier lieu dans ce rappel une arme donnée au substitut pour exiger de la Puissance détentrice les moyens et l'indépendance nécessaires à l'accomplissement de sa tâche avec l'impartialité demandée par la Convention.
    En outre, une Puissance neutre ou un organisme humanitaire, sollicité par une Puissance belligérante de remplir la fonction de Puissance protectrice, devra toujours s'assurer, lorsque cela est possible, que cette désignation n'est pas contestée par la Puissance d'origine. Certes, comme nous l'avons vu plus haut (4), la désignation d'un substitut n'interviendra le plus souvent que dans les cas où, précisément, la Puissance d'origine n'est pas ou n'est plus en mesure d'exprimer un avis ou de désigner une Puissance protectrice. Toutefois, s'il existe un gouvernement de cette Puissance d'origine non reconnu par la Puissance détentrice, les Puissances neutres ou les organismes sollicités devront procéder à la consultation, ne fût-ce qu'à titre officieux, de ce gouvernement.
    Quant aux « garanties suffisantes » exigées ici, nous renvoyons à ce qui a été dit plus haut à propos de l'alinéa premier (5). C'est une condition dont la Puissance détentrice sera, dans la pratique, seule juge. Il s'ensuit qu'elle resterait seule responsable d'une application insuffisante de la Convention par manque de capacité ou d'impartialité du substitut invité ou agréé par elle.


    [p.77] Alinéa 5. - Dérogations prohibées

    Cet alinéa, prévu à l'origine pour la IIIe Convention seulement, a été étendu par la Conférence diplomatique aux quatre Conventions. Il tend à assurer le contrôle neutre en toutes circonstances, et même lorsqu'une Partie au conflit est tombée sous la domination de l'autre. Une Puissance occupante, momentanément ou définitivement victorieuse, ne pourrait plus, à l'avenir, éluder les dispositions de l'article 10 en organisant, d'accord avec le gouvernement adverse tombé sous son influence ou créé par elle, un système de substitut spécial qui, étant à ses ordres, livrerait en fait les personnes protégées à sa merci et rendrait tout contrôle illusoire. La Puissance détentrice ne peut exciper valablement d'aucun arrangement avec son adversaire. Elle est tenue ou de continuer à accepter l'intervention de la Puissance protectrice ou, s'il n'y a plus de Puissance protectrice, de pourvoir au remplacement de celle-ci.

    ' L'Alinéa 6 ' n'appelle aucun commentaire.


    Conclusion

    Il serait vain de le nier, l'article 10 laisse à désirer. En dépit d'un visible effort de logique, il reste encore incomplet, confus. Comment en serait-il autrement, d'ailleurs, puisque la matière est si difficile, les situations envisagées si confuses elles-mêmes ? Le texte permet peut-être des interprétations divergentes. Ne cherchons pas ici à les imaginer. Recherchons plutôt ce qu'il en ressort de positif.
    Comme les deux articles qui le précèdent, l'article 10 est un complément, un renforcement de l'article premier . La Convention doit être respectée ' en toutes circonstances '. Cette exigence est si impérieuse que l'engagement total des Parties au conflit n'est pas suffisant. Il faut encore un contrôle de l'extérieur, indépendant, impartial, efficace. Et si cela même est impossible, on ouvre encore la porte à une dernière chance.
    Une seule chose compte : les principes énoncés à l'article 12 , dont toutes les autres dispositions de la Convention ne sont que [p.78] l'application. Mais elle compte tellement que même la guerre - c'est la signification de la Convention - ne peut rien contre elle. Alors, si plusieurs interprétations de l'article 10 sont possibles, une seule est bonne : celle qui permet le mieux de donner effet à l'article 12 .

    Notes: (1) [(1) p.71] Voir ' Commentaire ' de la Convention I
    , pp. 124-129;

    (2) [(2) p.71] Voir p. 68;

    (3) [(1) p.74] Dans la guerre de Corée (1950-1952), les
    Parties au conflit, quoique n'étant pas liées par
    les Conventions de Genève de 1949, ont manifesté
    leur intention d'en appliquer les principes.
    Cependant, aucune Puissance protectrice ni aucun
    substitut n'ont été désignés. Le système de
    contrôle établi en 1949 n'a donc pas été mis à
    l'épreuve pendant ce conflit;

    (4) [(1) p.76] Voir p. 74;

    (5) [(2) p.76] Voir p. 71.