Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Sociétés de secours et actions de secours
    [p.1497] Article 18 - Sociétés de secours et actions de secours


    [p.1498] Historique et généralités

    4869 L'article 18 a pour objet de permettre et de faciliter l'action humanitaire dans les conflits armés non internationaux aux fins de porter assistance aux victimes où qu'elles se trouvent et de leur assurer la protection à laquelle elles ont droit. L'article 3 commun ne contient pas de mention des actions de secours, et cette lacune s'est fait souvent sentir: c'est pourquoi le CICR et l'ensemble du Mouvement de la Croix-Rouge souhaitaient la combler de longue date (1). Dès 1957, la XIXe Conférence internationale de la Croix-Rouge avait adopté une résolution visant à compléter l'article 3 commun en matière d'assistance médicale (2).

    4870 En 1969, la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge a adopté une résolution intitulée «Déclaration de principe relative aux actions de secours en faveur des populations civiles en cas de désastre» (3). Il n'était pas fait de distinction entre les conflits armés internationaux et les conflits armés non internationaux, et les Etats étaient
      «priés d'exercer les droits découlant de la souveraineté et de la législation nationales de manière à faciliter le transit, l'admission et la distribution des secours offerts par les organisations internationales de caractère impartial et humanitaire au profit des populations civiles des régions dévastées, quand un désastre met en péril leur existence et leur bien-être» (4).

    L'Assemblée générale des Nations Unies devait préciser par la suite que cette déclaration était applicable dans les situations de conflit armé (5). Bien que les souffrances et les besoins des populations civiles soient comparables, quel que soit le type de conflits, les modalités d'organisation des actions de secours sont beaucoup plus délicates à définir dans les situations de conflit armé interne. Pendant la Conférence diplomatique, les Etats se sont montrés souvent plus préoccupés de préserver leur souveraineté nationale que de s'engager à faciliter en toutes circonstances les actions de secours. Cette préoccupation a conduit à adopter une seule disposition en matière d'assistance et de secours: l'article 18, réduit à l'énoncé des principes fondamentaux à la base des actions de secours, [p.1499] sans élaborer le détail de leur mise en oeuvre. L'article prévoit les conditions qui permettent d'assister et de protéger les victimes du conflit, tout en fournissant aux Etats toute garantie de non-ingérence; il se compose de deux paragraphes, qui ont une portée et un objet distincts, bien que complémentaires. Le paragraphe 1 a trait à l'assistance humanitaire à l'intérieur des frontières de l'Etat sur le territoire duquel se déroule le conflit armé, tandis que le paragraphe 2 prévoit la possibilité d'y organiser des actions de secours internationales (6).


    Paragraphe 1 - Activités des sociétés de secours

    4871 L'ensemble de la disposition repose sur le principe selon lequel il incombe, au premier chef, à l'Etat d'organiser les secours. Les sociétés de secours telles que les organisations de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (7) sont appelées à jouer un rôle d'auxiliaire en assistant les autorités dans leur tâche.

    4872 L'expression «sociétés de secours» doit s'entendre dans son acception traditionnelle et large (8). Le Mouvement de la Croix-Rouge, tout en jouant un rôle de premier plan, n'a pas le monopole des activités humanitaires et il y a d'autres organismes en mesure d'apporter un concours efficace (9).

    4873 En ce qui concerne les activités de la Croix-Rouge, il s'avère particulièrement important d'assurer la continuité de l'action pendant un conflit afin de porter assistance aux victimes où qu'elles se trouvent. L'article 63 de la IVe Convention répondait déjà à cette préoccupation dans les territoires occupés (10). Dans un conflit armé non international, l'organisation centrale peut se trouver paralysée en raison des hostilités et les sections locales doivent pouvoir, au besoin, agir de façon indépendante. C'est pour ces raisons que l'on a choisi les termes «organisations de la Croix-Rouge», qui couvrent non seulement la Société nationale au sens étroit, mais aussi ses sections qui pourraient se trouver sur la portion de territoire contrôlée par la partie adverse. Cette expression couvre également l'hypothèse d'une «société de Croix-Rouge» créée au cours des hostilités, qui, sans être reconnue, agirait néanmoins en conformité avec les principes fondamentaux de la Croix-Rouge énoncés par les Conférences internationales de la Croix-Rouge (11).


    [p.1500] ' Rôle de la population civile '

    4874 Ce paragraphe prévoit, in fine, le rôle que la population civile peut jouer en recueillant et en soignant les blessés, les malades et les naufragés (12). Cette conception, nouvelle dans la réglementation du conflit armé non international, remonte en réalité à l'origine du droit humanitaire; la Convention-mère de 1864 prévoyait déjà que «les habitants du pays qui porteront secours aux blessés seront respectés et demeureront libres» (13).

    4875 L'article 18, alinéa 2 , de la Ire Convention de 1949 stipule que:

    «L'autorité militaire doit autoriser les habitants et les sociétés de secours, même dans les régions envahies ou occupées, à recueillir et à soigner spontanément les blessés ou malades à quelque nationalité qu'ils appartiennent.»

    Les termes «recueillir et soigner» ont été conservés dans le Protocole II et gardent la même signification (14).

    4876 Cependant, le présent article va beaucoup moins loin que les Conventions, car il se borne à autoriser la population civile à offrir spontanément ses services et laisse aux autorités la faculté de refuser une telle offre. La formulation comporte la même restriction à la première phrase, pour ce qui a trait aux activités des sociétés de secours. Il s'agit d'une réticence de dernière heure, car le projet issu des Commissions de la Conférence prévoyait que la population civile et les sociétés de secours «seront autorisées [...] à recueillir» (15). Ce libellé ne devrait cependant pas porter à conséquence si les parties au conflit respectent leurs obligations. En effet, toutes les mesures doivent être prises pour rechercher, recueillir et soigner les blessés, les malades et les naufragés (16); aussi les autorités ne pourront-elles pas, face à des besoins urgents, opposer un refus arbitraire aux offres d'assistance des sociétés de secours et de la population civile. Il est évident - mais peut-être est-il préférable de le rappeler - que la population civile, qu'elle contribue directement ou non à secourir les victimes, doit en toutes circonstances respecter les blessés, les malades et les naufragés à quelque partie qu'ils appartiennent (17).


    [p.1501] Paragraphe 2 - Les actions de secours internationales

    4877 Ce paragraphe pose le principe d'actions de secours internationales dans les cas où «la population civile souffre de privations excessives par manque des approvisionnements essentiels à sa survie».

    4878 L'aide extérieure a un caractère supplétif; elle intervient lorsque les autorités responsables ne peuvent plus faire face aux nécessités de base de la population civile dont la survie se trouve en péril.

    4879 On se réfère notamment aux actions de secours que peuvent entreprendre le CICR ou tout autre organisme humanitaire impartial.

    4880 Les bénéficiaires de ces actions sont les civils. Il faut entendre, par population civile, toutes les personnes qui ne participent pas, ou plus, aux hostilités, y compris les personnes privées de liberté pour un acte commis en relation avec le conflit. Le Protocole II reconnaît, par ailleurs, expressément le droit pour les personnes privées de liberté de recevoir des secours (18).

    4881 Il ne serait naturellement pas possible de dresser une liste exhaustive de critères déterminant à partir de quel moment «les privations sont excessives», mais il convient de tenir compte du niveau de vie habituel de la population et des besoins engendrés par les hostilités (19), notamment les besoins médicaux couverts par les termes très généraux de «ravitaillements sanitaires». Dans ces circonstances, les envois de secours sont indispensables.

    4882 Les actions internationales de secours reposent sur des conditions de base qui fournissent toute garantie de non-ingérence: être «de caractère exclusivement humanitaire et impartial et conduites sans aucune distinction de caractère défavorable» (20).

    4883 Lorsque ces deux conditions sont remplies, des actions de secours «seront entreprises avec le consentement de la Haute Partie contractante concernée».

    4884 Par «Haute Partie contractante concernée», il faut entendre en principe le gouvernement en place. Dans les cas exceptionnels où il ne serait pas possible de déterminer quelles sont les autorités concernées, le consentement sera présumé au vu du caractère impérieux de l'assistance aux victimes, qui ne saurait souffrir de délais.

    4885 Le fait que le consentement soit requis ne donne pas un pouvoir discrétionnaire d'appréciation. Si la population est menacée dans sa survie et qu'un organisme humanitaire répondant aux exigences requises d'impartialité et de non-discrimination peut remédier à cette urgence, les actions de secours doivent avoir lieu. Ce sont, en effet, les seuls moyens de lutter contre la famine lorsque les ressources locales sont épuisées. Les autorités, responsables de la sauvegarde de [p.1502] la population sur l'ensemble du territoire de l'Etat, ne peuvent opposer un refus non fondé. Un tel refus équivaudrait à transgresser l'interdiction d'utiliser la famine comme méthode de combat en laissant délibérément la population mourir de faim sans prendre de mesures et serait, par conséquent, une violation de l'article 14 du Protocole (' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile ') (21).

    4886 Il convient d'ailleurs de relever que le texte précise que des actions de secours «seront entreprises». L'emploi du futur contient un élément d'obligation, qui ressort également dans les autres langues, notamment dans la version anglaise qui se lit: «shall be undertaken».

    4887 Une mise au point précise des modalités techniques de l'action devrait permettre de remédier aux objections, d'ordre politique ou de sécurité, qui pourraient être soulevées, en les adaptant aux exigences posées (exemples: réglementation des passages selon des horaires et des itinéraires précis, vérification des convois).

    4888 De telles modalités de mise en oeuvre sont propres à établir clairement les responsabilités. Une fois le principe de l'action acquis, les autorités devront apporter leur coopération, en particulier pour faciliter un acheminement rapide des secours et assurer la sécurité des convois.

    4889 Mais l'assistance d'un organisme humanitaire fournit en contrepartie d'importantes garanties, car cet organisme est conduit à partager et à assumer avec les autorités des responsabilités de plusieurs ordres:

    1) ' Vis-à-vis des victimes: '
    L'organisme humanitaire veille à ce que l'assistance ne parvienne qu'aux bénéficiaires, en accordant la priorité aux plus vulnérables d'entre eux (femmes, enfants, etc.). Des méthodesprofessionnelles et l'expérience sont un appui précieux (par exemple: supervision des distributions à l'aide d'un tamponencreur sur la main des personnes assistées).

    2) ' Vis-à-vis des autorités elles-mêmes: '
    L'organisme humanitaire fournit la garantie qu'il n'y ait pas de trafic illicite et les autorités gardent le contrôle de son action.

    3) ' Vis-à-vis des donateurs: '
    Par sa présence et son action, dont il doit rendre compte,l'organisme humanitaire peut fournir aux donateurs l'assurance que les envois ne servent pas d'autres buts que ceux auxquels ils sont destinés.

    4890 Cette assurance de la bonne utilisation des secours est susceptible de faire obtenir aux autorités un soutien accru de la communauté internationale.

    4891 L'article 18, paragraphe 2, ne porte en rien atteinte au droit d'initiative du CICR, tel qu'il figure à l'article 3 commun (22), dont les conditions d'application demeurent inchangées (23).

    4892 [p.1503] Par conséquent, le CICR demeure en droit d'offrir ses services à chacune des parties, sans que cette démarche soit considérée comme une ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat ou une atteinte à sa souveraineté, que cette offre soit acceptée ou non.

    4893 Dans l'hypothèse où le Protocole ne serait plus appliqué, le CICR devrait alors, par la nature même du mandat qui lui est confié par la communauté internationale, faire tout son possible pour que les principes généraux du droit humanitaire soient sauvegardés.

    4894 Eu égard à l'intérêt des victimes, il pourra entreprendre une action de secours pour les assister, où qu'elles se trouvent, en assumant pleinement ses responsabilités, en particulier quant à l'impartialité et la non-discrimination.


    S.J.

    Notes:

    (1) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 89, par. 2.23;

    (2) Résolution XVII «Soins médicaux», XIXe Conférence internationale de la Croix-Rouge, La Nouvelle-Delhi, 1957;

    (3) Résolution XXVI, XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, Istanbul, 1969, Manuel, op. cit., 12e éd., p. 684. Voir également introduction Titre IV, Section II, Protocole I;

    (4) Résolution XXVI, chiffre 5, XXIe Conférence, Istanbul, 1969;

    (5) Résolution 2675 (XXV) des Nations Unies, principe 8: «La fourniture de secours internationaux aux populations civiles est conforme aux principes humanitaires de la Charte des Nations Unies, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et d'autres instruments internationaux dans le domaine des droits de l'homme. La Déclaration de principe relative aux actions de secours en faveur des populations civiles en cas de désastre, contenue dans la résolution XXVI adoptée par la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, sera applicable en cas de conflit armé, et toutes les parties au conflit s'efforceront de faciliter l'application desdits principes»;

    (6) Dans le Protocole I, ces règles sont développées aux articles suivants: art. 17: Rôle de la population civile et des sociétés de secours, art. 70: Actions de secours et art. 81: Activités de la Croix-Rouge et d'autres organisations humanitaires, pp. 209, 837 et 959;

    (7) Pour le nom et le signe du lion-et-soleil rouge, cf. supra, commentaire art. 9, note 10, p. 1441;

    (8) L'origine des termes «sociétés de secours» remonte au Règlement de La Haye sur les lois et coutumes de la guerre sur terre de 1899 (art. 15). Repris dans le Règlement de 1907, on les retrouve dans toutes les Conventions de Genève (1906: art. 10; 1929: art. 10; 1949: art. 18 et 26 de la Ire Convention, par exemple);

    (9) Voir ' Commentaire I ', p. 249 (art. 26);

    (10) Voir ' Commentaire IV ', p. 355 (art. 63);

    (11) Voir Actes XII, pp. 364-371, CDDH/II/SR.88, par. 24-50;

    (12) Initialement, le rôle de la population civile faisait l'objet d'un article séparé dans le projet (art. 14), qui a été ensuite refondu à l'art. 18 du Protocole II; voir Actes XIII, p. 198, CDDH/221/Rev.1, et Actes IV, p. 52, CDDH/427;

    (13) Convention de Genève du 22 août 1864 pour l'amélioration du sort des militaires blessés dans les armées en campagne, art. 5, al. 1;

    (14) Le mot «soigner» implique «l'entière possibilité donnée aux habitants d'assurer, s'ils en ont la volonté et les moyens, la totalité des soins à un blessé ou à un malade, jusqu'à guérison complète». «Recueillir un blessé, c'est le recevoir dans sa maison. Mais ce peut être aussi l'aller chercher où il gît.» ' Commentaire I ', p. 206 (art. 18);

    (15) Actes XIII, p. 198, CDDH/221/Rev.1;

    (16) Art. 7: Protection et soins et art. 8: Recherches, voir supra, pp. 1431 et 1435;

    (17) Art. 7, par. 1;

    (18) Art. 5, par. 2, supra, p. 1413;

    (19) Voir ' Commentaires projets ', p. 171;

    (20) Pour l'interprétation de cette expression, voir commentaire art. 70, Protocole I, p. 837. Il faut relever qu'une garantie générale de non-ingérence est établie expressément à l'art. 3, par. 2, Protocole II, qui se lit comme suit: «Aucune disposition du présent Protocole ne sera invoquée comme une justification d'une intervention directe ou indirecte, pour quelque raison que ce soit, dans le conflit armé ou dans les affaires intérieures ou extérieures de la Haute Partie contractante sur le territoire de laquelle ce conflit se produit.»; voir supra, p. 1387;

    (21) Voir commentaire de l'article, supra, p. 1477;

    (22) «Un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international de la Croix-Rouge, pourra offrir ses services aux Parties au conflit» (al. 2);

    (23) Art. premier, par. 1; voir supra, commentaire art. premier, p. 1371.