Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Interdiction des représailles
    ARTICLE 47. - INTERDICTION DES REPRESAILLES


    1. ' Généralités '

    Le dernier conflit mondial n'a fait que confirmer les conclusions que la guerre 1914-1918 avait déjà permis de tirer : dans la tension psychologique de la guerre et par une sorte d'acheminement fatal, le recours aux représailles risque souvent de conduire aux abus les plus graves et, par là même, de manquer complètement son but [p.256] initial, à savoir la restauration du droit (1). Aussi - et sans vouloir aborder ici tous les aspects complexes de la question des représailles en droit international - s'est-on efforcé, dans la deuxième moitié du XIXe siècle, de rappeler que le recours à une telle mesure extrême en temps de guerre ne devait pas aboutir à la violation de principes fondamentaux. Ainsi, dans son Manuel des lois de la guerre sur terre, de 1880, l'Institut de droit international avait spécifié en particulier que les représailles « doivent respecter dans tous les cas les lois de l'humanité et de la morale » (2).
    A côté de cet effort visant à fixer des limites à cette voie de droit que constituent en théorie les représailles, une autre tendance plus radicale s'est manifestée après la première guerre mondiale. Il s'agit de l'interdiction absolue des représailles contre certaines catégories des victimes de la guerre, introduite pour la première fois dans le droit humanitaire par la Convention de 1929 sur les prisonniers de guerre. C'est le souvenir des souffrances inutiles que ces derniers ont endurées durant la première guerre, par suite de mesures systématiques de représailles, qui est à l'origine de ce progrès capital.
    Il est curieux que la Conférence diplomatique de 1929 n'ait pas également introduit expressément cette interdiction dans la Convention des blessés et des malades ; si la conscience publique a réprouvé les représailles à l'égard des prisonniers, à plus forte raison le désaveu s'applique-t-il à celles qui frapperaient les militaires sans défense et particulièrement dignes de protection tels que les blessés, les malades et les naufragés.
    Il ne peut s'agir que d'un oubli. De plus, on pourrait prétendre à bon droit qu'une telle interdiction est déjà contenue implicitement [p.257] dans cette Convention et, en particulier, dans les termes « en toutes circonstances » qui ont été ajoutés, précisément en 1929, au libellé de l'article sur le respect dû aux blessés et malades.
    Quoi qu'il en soit, cet oubli a été réparé en 1949, à propos de la Ire Convention de Genève, et la nouvelle disposition relative aux représailles a été tout naturellement reprise dans la IIe Convention.
    Assurément, on aurait pu souhaiter qu'un principe si important fût placé en tête de la Convention, parmi les autres principes fondamentaux. Seules des raisons d'ordonnance générale ont imposé de le placer au présent chapitre VII, sans qu'il ait été pour autant dans l'intention des auteurs de la Convention de lui enlever par là une partie de son importance, qui est ' primordiale '.


    2. ' Portée de la disposition '

    La prohibition des représailles a un caractère absolu. Elle conserve donc ce caractère quel que soit le domaine dans lequel est commise la violation qui, sous l'empire du droit des gens traditionnel, aurait justifié le recours aux représailles.
    Quand l'infraction a lieu dans un domaine complètement étranger aux personnes et aux biens visés par la Convention de Genève - par exemple la destruction illicite d'une flotille de pêche - on admet sans peine que la réaction du belligérant adverse, si réaction il y a, ne saurait s'exercer sur les blessés et malades ou le personnel sanitaire tombés en son pouvoir. La prohibition correspond ici au sentiment même de la conscience publique, sentiment qui s'est traduit, dans les essais de réglementation des représailles, par le principe de la proportionnalité des mesures.
    Mais la prohibition va plus loin : elle s'applique tout autant aux représailles que le sentiment public, se fondant sur la loi du talion, serait plus facilement prêt à accepter, c'est-à-dire aux représailles exercées sur des personnes ou des biens protégés par la Convention de Genève, en réponse à une infraction commise dans le même domaine. En effet, n'est-il pas parfois tentant, pour un belligérant, de répondre à la violation par une mesure identique ou, tout au moins, analogue ? Cette tentation pourrait être soutenue, bien à tort, par le désir d'une solution rapide, ou par la pression d'une opinion publique mise en alerte, ou même par l'avis de jurisconsultes [p.258] voyant encore dans la réciprocité le fondement du droit humanitaire (3).

    A. ' Justification théorique et pratique de l'interdiction des représailles '. - Il conviendra donc, pour le Gouvernement intéressé, de comprendre, et de faire comprendre à sa population, le danger d'amplifications rapides et désastreuses auquel sont exposées les personnes protégées, de part et d'autre, par suite d'un recours aux représailles, et la nécessité d'user plutôt de tous les moyens offerts par la Convention elle-même pour le règlement des différends (bons offices des Puissances protectrices, procédure d'enquête, etc.). Il lui faudra également insister sur le caractère solennel et inconditionnel de l'engagement qu'il a contracté en devenant partie à la Convention, et sur le fait qu'enfreindre cette dernière dans l'idée de rétablir le droit ne ferait qu'ajouter une violation à celle qui est reprochée à l'ennemi.
    Il conviendra enfin de rappeler et de se rappeler que si la Convention a pu exclure l'institution classique des représailles, c'est aussi parce qu'elle lui substituait, comme moyens propres à assurer le respect du droit, des institutions plus évoluées, dont, notamment, le contrôle de l'application par les Puissances protectrices et l'obligation universelle de punir les individus auteurs d'infractions graves. Et nous laissons de côté ici certains éléments extra-juridiques, tels que l'intensification de la guerre, ou l'appel à l'opinion publique des neutres, par lesquels un belligérant peut réagir contre les infractions de la Partie adverse.
    Un gouvernement résistera donc d'autant mieux aux forces qui l'entraîneraient vers les représailles que son peuple aura été mieux instruit à l'avance des raisons profondes qui ont fait interdire les représailles dans les Conventions humanitaires et, surtout, du caractère nouveau que cette interdiction, avec d'autres principes, donne à ces Conventions.
    En effet, la stipulation sur les représailles se rattache étroitement, comme l'avait déjà compris la Commission d'experts convoquée par le Comité international de la Croix-Rouge en 1937, aux [p.259] dispositions qui, en assurant l'application de la Convention « en toutes circonstances », tels les articles 1 , 6 et 7 , lui enlèvent son caractère d'ordre juridique dépendant de la volonté des Etats et soumis à la réciprocité pour lui donner le caractère d'un ordre centré essentiellement sur la personne humaine. Du moment que les auteurs de la Convention la présentaient comme un ensemble de droits inaliénables, conférés aux blessés et malades comme au personnel sanitaire, il ne pouvait plus être question d'admettre que ces droits pussent être retirés ou diminués par suite d'une infraction à laquelle ces personnes eussent été absolument étrangères.
    Les représailles constituaient en définitive une peine collective infligée à ceux qui la méritaient le moins. Désormais, c'est l'auteur de l'infraction qui doit être puni ; la peine est ainsi individualisée. On voit l'évolution importante, capitale, qui marque les nouvelles Conventions de Genève.

    B. ' Portée de l'interdiction à l'égard de la rétorsion '. - Une dernière question doit trouver réponse. Doit-on interpréter la règle de l'article 47 comme s'appliquant également à la rétorsion ?
    La rétorsion, contrairement aux représailles, ne concerne en principe que des mesures restant dans le domaine des actes licites. Supposons que les membres du personnel sanitaire aient obtenu, dans deux pays adverses, certains privilèges en sus du traitement conventionnel ; un des pays peut-il les leur retirer, par mesure de rétorsion, quand l'autre les leur enlève ? Le traitement des personnes protégées n'est pas, nous l'avons dit, une question de réciprocité et le Comité international de la Croix-Rouge s'est toujours efforcé d'amener le sort de ces personnes au niveau des plus favorisées et non des moins bien traitées. Il serait donc souhaitable que les mesures de rétorsion fussent également bannies de ce domaine.
    Cependant, ce qui importe avant tout, c'est qu'aucune atteinte ne soit portée aux règles de la Convention, c'est-à-dire aux droits des personnes protégées, considérés comme un minimum. Pour ce qui est des avantages qui dépassent ce minimum, on peut admettre qu'un belligérant n'accepte de les accorder que sous réserve de réciprocité ; ne risquerait-on pas d'ailleurs de décourager l'octroi de tels avantages si l'on insistait pour les soustraire complètement aux effets de la rétorsion ? Il paraît donc plus sage de conclure que la [p.260] règle de l'article 47 s'applique uniquement aux représailles telles que nous les avons définies au début.

    Notes: (1) [(1) p.256] En ce qui concerne la guerre maritime,
    voir notamment l'Ordonnance du Gouvernement allemand
    du 29 janvier 1917, qui disposait que tous les
    navires-hôpitaux portant les marques de la croix
    rouge seraient considérés comme vaisseaux de
    guerre, attaqués et coulés comme tels, dans une
    zone déterminée de la Manche et de la Mer du Nord
    (' Bulletin international de la Croix-Rouge ', 1917,
    pp. 140, 260, 384). Voir également, pour la seconde
    guerre mondiale, ' Revue internationale de la
    Croix-Rouge ', 1944, p. 2. Il semble cependant que
    les attaques dont les navires-hôpitaux furent
    victimes au cours de la seconde guerre mondiale
    avaient eu pour origine, généralement, une
    insuffisance de signalisation (Voir ' Rapport du
    Comité international de la Croix-Rouge sur son
    activité pendant la seconde guerre mondiale ',
    Vol. I, p. 214);

    (2) [(2) p.256] Manuel d'Oxford, art. 85 et 86;

    (3) [(1) p.258] Ainsi Alfons Waltzog, dans son ouvrage
    ' Recht der Landkriegsführung ', Berlin 1942, en
    vient à justifier les représailles à l'égard des
    prisonniers de guerre, en dépit de l'interdiction
    de 1929, même pour une infraction commise dans un
    tout autre domaine.