Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Actions de secours
    [p.837] Article 70 - Actions de secours


    [p.838] Paragraphe 1


    ' Première phrase - Délimitation du principe '

    2790 Les actions de secours à destination de territoires occupés ne sont pas couvertes par ce paragraphe (1).

    2791 La notion de population civile a été définie plus haut (2).

    2792 Qu'est-ce qu' «un territoire sous le contrôle d'une Partie au conflit, autre qu'un territoire occupé»? Cette expression vient du fait que deux grandes tendances se sont dégagées dans le Groupe de travail de la Commission II, dont l'une souhaitait «imposer aux Parties en conflit une obligation clairement définie» d'accepter les secours, l'autre estimant «qu'on ne saurait imposer une telle obligation» (3). Une des conséquences du compromis qui s'en est suivi a été de bien distinguer les champs d'application de l'article 69 (' Besoins essentiels dans [p.839] les territoires occupés ') et de l'article 70 (61 et 62 du projet 1973), l'un s'appliquant aux territoires occupés, l'autre aux territoires non occupés. La définition négative permet d'éviter à coup sûr qu'un territoire sous contrôle d'une Partie au conflit échappe à l'une ou à l'autre de ces dispositions sur les secours. On peut éventuellement avoir des divergences de vues sur la notion d'occupation (4), mais on ne saurait exclure à la fois l'application de l'article 69 (' Besoins essentiels dans les territoires occupés ') et celle de l'article 70.

    2793 En fait, avant tout, il s'agit évidemment ici du territoire national d'un Etat en conflit. Mais sont aussi compris les quelques territoires du monde ayant encore un statut particulier (5) et, surtout, les territoires contrôlés par les mouvements luttant dans des conflits tels que ceux mentionnés à l'article premier (' Principes généraux et champ d'application '), paragraphe 4. Quant au ' contrôle ' du territoire, il s'agit ici du contrôle matériel, au sens anglais du terme. Il devrait notamment se traduire par la capacité de la Partie concernée de faire exécuter ses décisions sur l'ensemble du territoire. On ne saurait cependant exclure certains territoires du champ d'application des articles 69 (' Besoins essentiels dans les territoires occupés ') ou 70 sous le prétexte que personne ne les contrôle en fait ou que leur contrôle est disputé, même s'il peut arriver qu'une action de secours soit ' matériellement ' impossible dans certains cas.

    2794 La population civile doit être «insuffisamment approvisionnée en matériel et denrées mentionnés à l'article 69 », qui, lui-même, ne fait que compléter l'article 55 de la IVe Convention (6). L'expression «insuffisamment approvisionnée», reprise de l'article 55 de la IVe Convention, n'est pas très précise, mais à juste titre. La nécessité d'une action et son degré d'urgence doivent être appréciés de cas en cas en fonction des besoins réels. Et c'est le caractère ' essentiel ' des besoins qui doit être déterminant. C'est une question de bon sens, qui ne saurait être mise en formule mathématique.

    2795 Dès le moment où la population civile ici concernée est, ' en fait ', insuffisamment approvisionnée, le principe d'actions de secours est posé: des actions de secours «seront entreprises» (et non pas: pourront être entreprises).

    2796 Comme pour les actions de secours à destination de territoires occupés, on peut se demander ' à qui ' s'adresse l'apparente ' obligation ' d'entreprendre l'action (7).

    2797 Les actions de secours à entreprendre sont définies comme étant «de caractère humanitaire et impartial» et comme étant «conduites sans aucune distinction de caractère défavorable». Autrement dit, une action qui ne remplirait pas ces critères, qui sont repris du projet 1973, ne serait tout simplement pas couverte par l'article 70. Comme pour les actions de secours à destination de territoires occupés, il convient toutefois, bien évidemment, de ne pas utiliser abusivement ces critères pour écarter des actions.

    2798 [p.840] Le caractère ' humanitaire ' de l'action est acquis dès lors qu'elle est bien destinée à venir en aide aux victimes, soit, en l'occurrence, à la population civile privée de biens essentiels. Il s'agit avant tout d'éviter la tricherie, soit d'utiliser l'action de secours à d'autres fins. Il convient cependant de rester sur le plan des faits et on ne saurait contester le caractère humanitaire d'une action par un procès d'intention: le refus d'une action ne saurait être motivé par d'autres raisons que le non-respect de critères requis.

    2799 Le caractère ' impartial ' de l'action est à rapprocher de l'obligation, également faite, de conduire l'action «sans aucune distinction de caractère défavorable» (souvent mentionnée en tant que principe de non-discrimination).

    2800 La seconde obligation procède de la notion philosophique d'égalité entre les hommes, commandée par le principe d'humanité d'ailleurs. Elle concerne l'objet même de l'action: les hommes qui souffrent. Au contraire, l'impartialité se rapporte au sujet de l'action: c'est une qualité de l'esprit qui doit se manifester chez l'agent ou l'institution qui est appelé à agir en faveur de ces hommes qui souffrent. En d'autres termes, le principe de non-discrimination écarte les distinctions objectives entre les individus, alors que l'impartialité écarte les distinctions subjectives.

    2801 L'impartialité présuppose l'existence de règles reconnues, que l'on doit appliquer sans passion, ni parti pris. Ces règles sont ici précisément le principe de non-discrimination et celui de proportionnalité: «s'appliquer seulement à secourir les individus à la mesure de leur souffrance et à subvenir par priorité aux détresses les plus urgentes» (8).

    2802 Dans le cadre de la disposition ici commentée, l'action de secours devra observer:

    - la non-discrimination, y compris la proportionnalité (c'est-à-dire la répartition selon les besoins) comme but général, comme idéal, pas toujours possible à réaliser, surtout dans une action limitée;
    - l'impartialité proprement dite: ceux qui conduiront l'action ou dispenseront les secours ne se laisseront pas entraîner, en raison de sympathies ou d'antipathies personnelles, à détourner des secours ou à favoriser certains groupes ou individus par rapport à d'autres.

    2803 Cela n'exclut nullement les actions spécifiques, par exemple en faveur des enfants ou des infirmes, ni les actions unilatérales, au profit d'une seule Partie au conflit. Une action unilatérale ne saurait, notamment, être considérée comme un manquement à la neutralité. Il est important de le souligner, car des liens traditionnels ou, même, la situation géographique, peuvent inciter un Etat à entreprendre de telles actions et il serait stupide de vouloir le contraindre à y renoncer.

    2804 [p.841] Tout cela est évidemment aussi valable pour des actions entreprises par des organismes humanitaires impartiaux, tels que le CICR. De tels organismes, toutefois, s'obligent eux-mêmes, pour conserver leur crédit, à avoir une approche globale de toutes les victimes du conflit. Ils ne favoriseront pas la population d'une Partie au conflit au détriment de celle d'une autre Partie, si ce n'est sur la base de critères purement humanitaires ou de contraintes matérielles. Ce sont les besoins de ' l'ensemble ' des victimes visées, indépendamment de tout critère d'appartenance ou de nationalité, sur lesquels se fonderont leurs actions.

    2805 Les actions, enfin, ne sont entreprises que «sous réserve de l'agrément des Parties concernées». Cette mention soulève le problème du degré d'obligation qui peut être imposé à un Etat d'accepter des secours pour sa propre population. Il a été longuement discuté tout au long des conférences d'experts et de la CDDH. Le projet 1972 prévoyait l'obligation d'accepter les secours, mais tout de même avec une restriction importante, puisque cette obligation ne s'imposait que «dans toute la mesure du possible», expression que certains experts auraient voulu supprimer. Dans le projet 1973, l'obligation était mentionnée sans clause échappatoire, pour peu bien sûr que les conditions justifiant une action soient réunies et que l'action réponde aux critères examinés ci-dessus. La compétence de fixer les modalités techniques de l'action et de la subordonner à son contrôle par une Puissance protectrice ou un organisme humanitaire impartial était cependant réservée, comme, d'ailleurs, dans le texte finalement adopté. Mais c'est au cours de la Conférence que fut ajoutée l'expression ici commentée, essentiellement par souci de préserver la souveraineté nationale de l'Etat destinataire. Il a toutefois été clairement dit que cette réserve

    «n'implique pas que les Parties intéressées ont la liberté absolue et illimitée de refuser leur accord pour des actions de secours. Elles ne peuvent le faire que pour des raisons valables et pas pour des raisons arbitraires ou par caprice» (9).

    Plusieurs délégations ont appuyé cette interprétation de l'expression «sous réserve de l'agrément des Parties concernées», l'une même soulignant que «le texte actuel, sans empiéter sur la souveraineté des Parties intéressées, implique que l'accord nécessaire ne doit pas être refusé» (10). Aucune délégation ne s'y est opposée. C'est donc bien ainsi qu'il faut comprendre cette expression, cette interprétation étant d'ailleurs renforcée par la disposition de l'article 54 (' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile '), paragraphe 1, qui «interdit d'utiliser contre les civils la famine comme méthode de guerre» (11).

    2806 La Partie bénéficiaire n'est cependant pas la seule concernée. Sinon elle serait plus clairement désignée et le pluriel ne serait pas nécessaire. En réalité, trois types de Parties sont concernées, celles du territoire desquelles une action est entreprise ou des secours sont expédiés, celles par le territoire desquelles les secours transitent et celles qui reçoivent les secours. En revanche, une Partie [p.842] adverse de celle qui reçoit les secours mais par le territoire de laquelle les secours ne doivent pas transiter ' n'est pas concernée ' au sens du présent paragraphe.

    2807 On exclura aussi logiquement du paragraphe le deuxième type, mentionné ci-dessus, de Parties ' concernées ', soit les Parties par le territoire desquelles les secours doivent transiter, puisqu'elles font l'objet d'un paragraphe séparé (le paragraphe 2) (12). On en conclura que les Parties concernées ici et dont l'accord est réservé sont, tout d'abord, les Parties de départ des secours - dans la mesure, bien sûr, où ce n'est pas le gouvernement lui-même qui est l'initiateur de l'envoi ou de l'action - et les Parties vers lesquelles les secours sont acheminés.

    2808 Mais, soulignons-le encore une fois, cette disposition est à lire avec celle de l'article 54 (' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile '), interdisant d'utiliser la famine contre les civils comme méthode de guerre, et la possibilité de refuser une action ou des envois de secours n'est pas discrétionnaire: de tels refus devraient donc rester exceptionnels.


    ' Deuxième phrase - Non-ingérence '

    2809 Dans le projet 1972 déjà, on avait estimé important de souligner que l'offre de secours «ne sera pas considérée comme un acte inamical», pour permettre à l'activité humanitaire dans ce domaine de se dérouler en toute sérénité.

    2810 Le projet 1973 contenait la mention suivante: «Les actions de secours qui satisfont aux conditions qui précèdent ne seront pas considérées comme une ingérence dans le conflit armé». On a préféré, dans le texte finalement adopté, en revenir à ' l'offre ' même, qui, déjà, ne doit pas être tenue comme un geste inamical. Il est évident, toutefois, que la portée de la disposition s'étend également à l'action elle-même, pour autant, comme l'offre d'ailleurs, qu'elles respectent les prescriptions dont elles sont l'objet et qui ont été examinées ci-dessus.

    2811 Par souci d'être complet, on a précisé que ces offres (et actions) ne devaient être considérées «ni comme une ingérence dans le conflit armé, ni comme des actes hostiles». L'expression «actes hostiles», qui ne figure pas dans le projet, a été ajoutée à la suite d'un amendement (13). Elle a été reprise du quatrième principe de la Déclaration de principe adoptée par la résolution XXVI de la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Istanbul, 1969) (14).

    2812 Par ces deux mentions, on précise, d'une part, qu'une action de secours ne sera jamais considérée comme un manquement à la neutralité (15), d'autre part, que cette offre ou cette action ne devrait en rien altérer les bonnes relations de celui qui la fait ou l'entreprend avec la Partie adverse de celle dont la population est secourue. Car c'est bien dans le sens ' d'actes inamicaux ' qu'il faut comprendre [p.843] l'expression ' actes hostiles ' dans ce contexte et non comme le synonyme ' d'actes de guerre ', même si, a fortiori ', l'offre ou l'action de secours ne peuvent pas non plus être considérées comme des actes de guerre.


    ' Troisième phrase - Priorités dans la distribution '

    2813 L'article 70 constitue un indéniable développement du droit international humanitaire, par rapport à l'article 23 de la IVe Convention, en ce qu'il élargit le cercle des bénéficiaires de l'action à l'ensemble de la population civile affectée pour tous les biens essentiels (qui sont, eux-mêmes, définis plus largement qu'à l'article 23 ) qui peuvent être introduits par l'action de secours.

    2814 L'article 23 de la IVe Convention, rappelons-le, ne permet de distribuer à l'ensemble de la population civile que les médicaments, le matériel sanitaire et les objets nécessaires au culte. Quant aux vivres indispensables, aux vêtements et aux fortifiants, leur distribution est réservée exclusivement aux enfants de moins de 15 ans et aux femmes enceintes ou en couches.

    2815 Cette restriction du cercle des bénéficiaires est donc supprimée et, nous l'avons dit, on doit considérer l'article 23 de la IVe Convention comme ' modifié ' sur ce point pour les Parties au Protocole, dans leurs rapport réciproques tout au moins (16).

    2816 Cet élargissement du cercle des bénéficiaires s'accompagne cependant du rappel que certaines personnes doivent bénéficier de secours en priorité, le respect de cette priorité étant même une ' obligation ', dont l'exécution incombe aux personnes chargées de distribuer les secours. Ces priorités montrent bien que l'obligation de conduire l'action de secours sans aucune distinction de caractère ' défavorable ' ne signifie pas, bien au contraire, qu'il est interdit de faire des faveurs aux personnes ayant des besoins particuliers.

    2817 Le degré de priorité n'est pas précisé et il convient, bien sûr, à cet égard, de se fier aux responsables de la distribution. Le rappel des priorités est surtout destiné à inciter à la recherche des personnes visées qui, justement, peuvent souvent moins facilement se manifester que les autres. A besoins égaux, il s'agira ensuite de secourir d'abord ces personnes.

    2818 Quatre catégories de personnes auxquelles la priorité doit être accordée sont spécifiquement mentionnées. Trois sont celles qui, selon l'article 23 de la IVe Convention, devaient être les uniques bénéficiaires de l'ensemble des secours, soit les enfants, les femmes enceintes et les femmes en couches.

    2819 En ce qui concerne les enfants, la limite de 15 ans n'est pas fixée ici, contrairement à l'article 23 de la IVe Convention. On peut déduire de l'article 77 du Protocole (' Protection des enfants ') que la limite de l'enfance est fixée à l'âge de 18 ans révolus. Des privilèges particuliers sont cependant accordés aux enfants de moins de 15 ans (17) et d'autres encore aux nouveau-nés (ces derniers étant assimilés aux blessés) (18). L'absence de limite fixée ici signifie donc que les enfants [p.844] jusqu'à 18 ans révolus doivent bénéficier en priorité des secours, mais les responsables de la distribution - le bon sens l'impose - favoriseront d'abord les enfants les moins autonomes, soit, généralement, les plus jeunes.

    2820 Une quatrième catégorie, les mères qui allaitent, a été ajoutée, à la demande d'un délégué, qui a relevé que «les bébés doivent être nourris et, pour les nourrir, les mères doivent l'être aussi» (19). Cette proposition a été unanimement approuvée, sa conformité avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits de l'enfant (résolution 1386 (XIV) de l'Assemblée générale) étant par ailleurs soulignée (20).

    2821 L'énumération n'est cependant pas limitative, priorité devant être donnée à l'ensemble des personnes qui «doivent faire l'objet, selon la IVe Convention ou le présent Protocole, d'un traitement de faveur ou d'une protection particulière». On pensera encore, en particulier, aux civils blessés, malades ou assimilés à ces catégories, tels les infirmes ou autres personnes souffrant d'incapacité ou de troubles physiques ou mentaux. Les personnes privées de liberté en raison du conflit armé (21) devraient également bénéficier d'une attention particulière.

    2822 La question des blessés ou malades ' militaires ' est d'autant plus délicate que le Protocole tend à abolir la distinction entre blessés et malades militaires d'une part, civils de l'autre (22). L'article 70 se référant clairement à la population civile seulement, il serait certes abusif de prétendre que l'ensemble des secours de l'action ici prévue peut aussi bénéficier aux blessés et malades militaires. En revanche, comme ' tous ' les blessés et malades doivent être soignés et puisque l'envoi de médicaments et de matériel sanitaire pour les blessés et malades militaires est admis (23), les Parties concernées n'ont pas à s'opposer à ce que soient inclus, dans les secours, du matériel sanitaire et des médicaments prévus pour les blessés et malades militaires. C'est d'ailleurs déjà en ce sens qu'a été interprété l'article 23 de la IVe Convention dans le Commentaire de cette Convention (24).


    Paragraphe 2 - Passage des secours

    2823 Ce paragraphe concerne le transit des secours, au sujet duquel une obligation est imposée.

    2824 L'obligation s'adresse aux «Parties au conflit» et à «chaque Haute Partie contractante», pour peu, bien sûr, qu'elles soient concernées, c'est-à-dire que leur position géographique rende le passage des secours par leur territoire nécessaire, ou simplement utile, et qu'elles soient sollicitées à cet égard.

    2825 L'accord de ces Parties n'est pas réservé. Elles sont donc ' tenues ' d'autoriser et de faciliter le transit. Cette obligation n'implique cependant pas un accord aveuglément donné: il doit s'agir d'envois, d'équipements et de personnel de [p.845] secours (ce mot portant sur les trois termes) (25) «fournis conformément aux prescriptions de la présente Section», c'est-à-dire essentiels à la survie de la population civile, envoyés pour des motifs purement humanitaires et distribués sans distinction défavorable.

    2826 La référence à la «présente Section» se justifie par le fait que l'article 70 renvoie à l'article 69 (' Besoins essentiels dans les territoires occupés ') pour la description du matériel et des denrées couverts et que c'est à l'article 71 (' Personnel participant aux actions de secours ') qu'est réglée la question du personnel participant aux actions de secours. Le paragraphe 2 de l'article 70 ne concerne cependant que le transit des secours destinés aux populations civiles autres que celles des territoires occupés, l'article 69 (' Besoins essentiels dans les territoires occupés '), paragraphe 2, renvoyant, pour le transit à destination de ces territoires, aux articles pertinents de la IVe Convention.

    2827 On verra ci-dessous, en outre, que si les Parties sont tenues d'autoriser et faciliter le passage de ces secours, elles disposent néanmoins du droit d'exiger certaines garanties (26).

    2828 L'obligation s'adresse aussi bien à un Etat Partie au Protocole I non engagé dans le conflit qu'aux Parties au conflit elles-mêmes: il est en effet clairement spécifié que l'autorisation doit être accordée même si l'aide «est destinée à la population civile de la Partie adverse». Une Partie au conflit ne saurait donc retenir de tels secours par un blocus (27).

    2829 Enfin, l'obligation imposée est d'autoriser et faciliter le «passage rapide et sans encombre» des envois, équipements et personnel de secours. Il s'agit là d'éviter toutes tracasseries, d'abréger autant que possible les formalités et de supprimer celles qui sont superflues. Les services douaniers et la police, notamment, devraient recevoir des instructions dans ce sens. Le passage dont il s'agit peut s'effectuer par terre, par eau ou par air. Le fait que le passage soit rapide et sans encombre dépend cependant des circonstances locales. L'obligation imposée ici est donc relative: les secours doivent transiter aussi rapidement que le contexte le permet. Le passage risque, évidemment, d'être peu aisé à travers le territoire, voire l'espace aérien, d'une Partie en conflit et à l'impossible nul n'est tenu: une telle Partie doit faire tout ce qu'elle peut pour faciliter le passage des secours. Si, en revanche, elle ne s'estime pas en mesure de garantir la sécurité d'un convoi, elle doit le dire clairement, afin qu'une solution de rechange soit envisagée ou, s'il n'y en a pas, que la décision d'assumer le risque ou de renoncer à l'action soit prise en connaissance de cause.


    Paragraphe 3 - Droit de contrôle des Etats de transit

    2830 Si, on l'a vu, le paragraphe 2 impose une ' obligation ' d'autoriser et de faciliter le transit des secours, cette obligation dépend toutefois d'un certain nombre de conditions que peuvent poser les Parties auxquelles elle s'impose.


    [p.846] Alinéa a - ' Réglementations techniques '

    2831 Ces Parties, tout d'abord, ont le «droit de prescrire les réglementations techniques, y compris les vérifications, auxquelles un tel passage est subordonné». L'article 23 de la IVe Convention prévoyait un droit similaire («le droit de fixer les conditions techniques»). Comme le dit le Commentaire de la IVe Convention:

    «Il n'est pas précisé sur quels points ces prescriptions peuvent porter, mais on admettra que la Puissance autorisant le libre passage a le droit de vérifier les envois et de réglementer leur passage selon des horaires et itinéraires prescrits» (28).

    Les réglementations peuvent être prescrites pour chaque cas d'espèce, mais on préférera généralement, si une action de secours d'une certaine ampleur vient à se développer, un accord général, valable pour l'ensemble des envois dans un certain laps de temps. Ce droit de prescrire les réglementations, par ailleurs, ne doit être utilisé qu'en respectant l'obligation, prescrite au paragraphe précédent, de faciliter le passage rapide et sans encombre des secours.


    Alinéa b - ' Contrôle de la distribution '

    2832 Les Parties, ensuite, peuvent subordonner leur accord d'autoriser le transit «à la condition que la distribution de l'assistance soit effectuée sous le contrôle sur place d'une Puissance protectrice». Cet élément de contrôle est évidemment de première importance, d'autant plus que l'éventail des secours autorisés s'est élargi par rapport à ce qui était prévu dans la IVe Convention (29). Si, en effet, des secours, tels que vivres ou tentes, par exemple, devaient aboutir aux forces armées, l'action de secours renforcerait indiscutablement le potentiel militaire de la Partie bénéficiaire et serait inadmissible, à l'évidence, pour la Partie adverse qui les aurait laissé transiter, mais aussi pour une Partie aux Conventions non engagée dans le conflit, dont le statut de neutralité risquerait d'être remis en cause par la Partie adverse du destinataire.

    2833 Ce contrôle doit être effectué par ' une Puissance protectrice '. Si le mot ' une ' a été employé, c'est qu'il peut y avoir plusieurs Puissances protectrices en action sur le territoire d'une Partie au conflit, au cas où il y aurait plusieurs Parties au conflit qui auraient désigné des Puissances protectrices différentes. Mais il est clair qu'il ne peut s'agir d'une autre Puissance protectrice que celle ou celles qui, agréées par les belligérants, fonctionnent sur le territoire de la Partie bénéficiaire (30).

    2834 La mention d'une Puissance protectrice couvre aussi le substitut désigné conformément à l'article 5 (' Désignation des Puissances protectrices et de leur substitut ') (31).

    2835 [p.847] Le projet parlait du contrôle d'une Puissance protectrice «ou d'un organisme humanitaire impartial». Le maintien ou la suppression de cette mention ont fait l'objet de discussions lors de la CDDH (32). En réalité, cette suppression est dans la logique du Protocole.

    2836 Dans les Conventions, en effet, le système prévu envisage un échec non seulement dans la désignation d'une Puissance protectrice, mais aussi dans celle d'un substitut, auquel cas un organisme humanitaire impartial tel le CICR assumerait «les tâches humanitaires dévolues» par les Conventions «aux Puissances protectrices» (33). Dans ce cas, un tel organisme n'agit pas formellement ' en tant que substitut ', même si, pratiquement, cette différence n'a pas une grande importance.

    2837 Dans le système du Protocole, l'échec dans la désignation dePuissances protectrices est aussi envisagé, mais, dans ce cas, les Parties au conflit sont ' tenues ' d'accepter l'offre du CICR ou de «toute autre organisation présentant toutes garanties d'impartialité et d'efficacité [...] d'agir en qualité de substitut». L'échec de la désignation d'un substitut n'étant pas envisagé par le Protocole, il n'était effectivement pas nécessaire de prévoir la possibilité subsidiaire, au paragraphe 3 ici commenté, que le contrôle soit assuré par un organisme humanitaire impartial. Si un tel organisme procède à ce contrôle, c'est en qualité de substitut qu'il le fera (34).

    2838 On ne peut cependant totalement exclure un échec dans la désignation d'un substitut. Mais, dans ce cas, il y aurait non-application de l'article 5 (' Désignation des Puissances protectrices et de leur substitut ') et cela ne saurait paralyser l'ensemble du Protocole. Une approche purement formaliste à cet égard serait contraire à l'esprit du Protocole, ce qui a d'ailleurs été dit à la CDDH (35). Il s'agirait donc de trouver une solution ad hoc, le CICR, dont le droit d'initiative a été confirmé et renforcé dans le Protocole (36), pouvant jouer un rôle important dans un tel contexte.

    2839 On notera, par ailleurs, que l'article 23 de la IVe Convention mentionne le contrôle «par les Puissances protectrices» et que cette mention n'a pas été jugée exclusive dans le commentaire de cet article:

    «Bien que la Convention ne mentionne expressément que les Puissances protectrices, celles-ci ne sont pas les seules qui puissent être investies du contrôle de la distribution des envois. On pourra également avoir recours aux bons offices d'un autre Etat neutre ou de tout organisme humanitaire impartial.» (37)

    2840 Le contrôle porte sur la «distribution de l'assistance». Les modalités de ce contrôle ne sont pas précisées et il incombe à la Puissance protectrice (ou au substitut) qui en est chargée de les définir avec suffisamment de rigueur pour [p.848] garantir que les secours parviennent effectivement à leurs destinataires légitimes. Il faut cependant tolérer un léger pourcentage de perte, eu égard à la difficulté de la tâche, et ne pas en prendre prétexte pour suspendre une action de secours.

    2841 Le commentaire de l'article 23 de la IVe Convention mentionne, à titre d'exemples, quelques mesures propres à assurer le contrôle, soit «des accusés de réception pour les envois individuels, de fréquents sondages dans les entrepôts, des vérifications périodiques des plans et rapports de répartition» (38).

    2842 Le personnel de la Puissance protectrice et le personnel mentionné à l'article 71 (' Personnel participant aux opérations de secours ') devraient jouer un rôle important à cet égard.

    2843 Le CICR, quant à lui, a établi un système de contrôle très rigoureux pour tous les secours qu'il fournit.


    Alinéa c - ' Règle du non-détournement et exception '

    2844 La première partie de cet alinéa c n'énonce pas un droit, mais rappelle une obligation: les Parties autorisant le passage «ne détourneront en aucune manière les envois de secours de leur destination, ni n'en retarderont l'acheminement». En réalité, ce rappel est superflu, cette obligation étant contenue dans celle, faite au paragraphe 2, de faciliter le passage rapide et sans encombre de tels envois.

    2845 Mais c'est l'exception - certes strictement délimitée - à cette obligation qui contient un droit supplémentaire accordé à la Partie autorisant le transit. Dans des cas très exceptionnels, cette Partie peut retarder le convoi de secours, voire le détourner de sa destination. Il doit néanmoins y avoir «nécessité urgente», c'est-à-dire qu'il doit être pratiquement impossible de faire autrement et ce retard ou ce détournement doivent être dans l'intérêt de la population civile destinataire des secours.

    2846 Concrètement, le retard ne peut guère se justifier que si, pour des raisons de sécurité, il y a impossibilité de pénétrer sur le territoire où se trouve la population à secourir ou de traverser une partie du territoire de la Partie autorisant le transit, notamment au cas où il s'agit d'une Partie au conflit.

    2847 Quant au détournement, on peut notamment l'admettre au cas où les convois retardés transportent des denrées périssables, à condition, bien sûr, qu'elles soient remplacées par des denrées fraîches au moment où l'action se débloque. On pourrait également l'envisager, au cas où une catastrophe - épidémie, tremblement de terre, etc. - s'abattrait sur la Partie par laquelle les secours transitent, rendant ceux-ci plus nécessaires encore pour les victimes de cette catastrophe que pour les destinataires initialement prévus. Mais, dans ce cas, le détournement devrait certes être subordonné à l'assentiment du donateur (39).

    2848 Notons enfin, à propos du paragraphe 3 comme de l'ensemble de l'article 70, que les conditions que peut poser la Partie autorisant le transit des secours sont [p.849] moins restrictives que dans l'article 23 de la IVe Convention, dont le deuxième alinéa, qui ne visait d'ailleurs que la Partie adverse, n'a tout simplement pas été repris. Outre les conditions ci-dessus mentionnées, la Partie concernée pourrait en effet également, dans le cadre de l'article 23 , refuser le transit par son territoire si elle avait une


    «raison sérieuse de craindre que:
    a) les envois puissent être détournés de leur destination, ou
    b) que le contrôle puisse ne pas être efficace, ou
    c) que l'ennemi puisse en tirer un avantage manifeste pour ses efforts militaires ou son économie, en substituant ces envois à des marchandises qu'il aurait autrement dû fournir ou produire, ou en libérant des matières, produits ou services qu'il aurait autrement dû affecter à la production de telles marchandises».

    2849 Ces conditions ont un caractère subjectif, puisqu'elles font appel à l'appréciation de la Partie par le territoire de laquelle les secours devraient transiter sur la possibilité de contrôle par la Puissance protectrice (lettre a) et, le cas échéant, sur la qualité de ce contrôle. Il ne faudrait pas, de ce fait, qu'elle serve de ' prétexte ' (malgré la mention d'une «raison sérieuse») à refuser le transit.

    2850 L'alinéa 2, lettre c, de l'article 23 de la IVe Convention, en outre, va encore plus loin et permet pratiquement de bloquer toute action de secours. Il est clair, en effet, qu'une telle action, même si elle parvient intégralement à la population civile nécessiteuse, allège quelque peu le fardeau qui pèse sur l'économie de la Partie bénéficiaire. Mais il s'agit là d'une question de proportionnalité: l'enjeu humanitaire d'une action destinée à la survie d'une population civile privée de biens essentiels est sans commune mesure avec l'intérêt militaire d'une telle action pour la Partie bénéficiaire, qui, même s'il serait erroné de vouloir totalement le nier, restera minime et indirect.

    2851 L'article 70 du Protocole modifie donc, à cet égard, l'article 23 de la IVe Convention, et le deuxième alinéa de cet article doit être considéré comme caduc dans les conflits armés où s'applique le Protocole I.

    2852 La réforme introduite sur ce plan par le Protocole est d'ailleurs parfaitement logique.

    2853 Comme les Parties concernées peuvent subordonner leur autorisation de laisser transiter les secours par leur territoire au contrôle de la distribution par une Puissance protectrice (ou un substitut), c'est la responsabilité de celle-ci qui se trouve engagée, dès lors qu'elle accepte ce mandat, aussitôt que les secours parviennent sur le territoire de la Partie bénéficiaire. La responsabilité de la Partie ayant autorisé le transit est totalement dégagée dès ce moment.

    2854 Si la Puissance protectrice qui a accepté le mandat n'exerce pas, en fait, un contrôle efficace, c'est à la Partie au conflit qui l'a désignée qu'il appartient de réagir, voire, dans les cas extrêmes, de répudier le mandat donné conformément à l'article 5 (' Désignation des Puissances protectrices et de leur substitut '), paragraphe 2, du Protocole. Mais elle ne saurait faire grief à la Partie ayant autorisé le transit du travail inefficace de la Puissance protectrice, désignée par elle-même.

    2855 [p.850] Par ailleurs, si la Puissance protectrice déclare n'être pas en mesure d'assumer le mandat, la condition du paragraphe 3, alinéa b, de l'article 70 n'est pas remplie et la Partie concernée peut refuser l'autorisation de transit.

    2856 Les garanties voulues sont donc maintenues dans le cadre du système institué par l'article 70, tout en réduisant à son minimum la possibilité, pour les Parties par le territoire desquelles les secours sont appelés à transiter, d'échapper à leurs obligations en invoquant des motifs fondés sur des éléments d'appréciation subjectifs et incontrôlables.


    Paragraphe 4 - Obligation des Parties au conflit pour la protection et la distribution des secours

    2857 Ce paragraphe s'adresse à la Partie au conflit bénéficiaire des secours. Il s'applique dans la mesure où le principe des envois de secours a été accepté par ces Parties conformément au paragraphe 1.

    2858 L'obligation ' d'assurer la protection ' des envois de secours signifie, de la part de la Partie concernée, de tout mettre en oeuvre pour éviter que ces secours ne soient détournés de leurs destinataires légitimes, notamment en réprimant sévèrement le pillage et tout autre détournement des secours et en donnant des directives claires et rigoureuses aux forces armées.

    2859 Au cas où les autorités n'auraient pas la capacité matérielle d'assurer cette protection, si, notamment, elles ne pouvaient pas empêcher le pillage et le détournement des secours, c'est bien évidemment le principe même de la poursuite d'une action qui serait remis en cause, d'abord par les donateurs, ensuite par les Parties autorisant le transit, enfin et surtout par les Parties adverses de la Partie bénéficiaire.

    2860 Les actions de secours entreprises sous l'égide du CICR, et bénéficiant, par conséquent, de la protection de l'emblème de la croix rouge, posent un problème particulier par rapport à l'obligation des Parties au conflit bénéficiaires d'assurer la protection des envois de secours.

    2861 C'est l'emblème protecteur qui devrait assurer la protection de tels envois et la neutralité de l'emblème devrait exclure leur escorte par des éléments des forces armées. Le passage d'un véhicule de déminage, en revanche, paraît acceptable dans la mesure où une distance respectable est maintenue entre un tel véhicule et le convoi de la Croix-Rouge.

    2862 Si la Partie au conflit bénéficiaire estime la protection de l'emblème insuffisamment efficace, elle demandera d'être expressément déchargée de sa responsabilité, en tout cas à l'égard des abus dus aux forces armées de la Partie adverse.

    2863 Lorsque le risque vient du manque de discipline ou de connaissance de l'emblème des propres forces armées de la Partie concernée, celle-ci devrait entreprendre parallèlement un vaste effort de diffusion pour faire comprendre la signification de l'emblème protecteur et pour faire accepter la mission de la Croix-Rouge.

    2864 Enfin, en ce qui concerne le banditisme ou les émeutes que les secours pourraient provoquer au sein d'une population civile affamée, le CICR devrait [p.851] pouvoir s'appuyer, en cas de nécessité et à sa demande, sur le soutien de forces de police.

    2865 Les Parties au conflit bénéficiaires ont aussi l'obligation de ' faciliter la distribution rapide des secours '. En ce sens, elles donneront notamment toutes les facilités souhaitables au personnel accompagnant éventuellement les secours et à la Puissance protectrice (ou l'organisme de substitution) chargée de contrôler les distributions, sans toutefois s'immiscer dans celles-ci.


    Paragraphe 5 - Coordination internationale

    2866 La coordination des secours lors de conflits armés, comme d'ailleurs en cas de catastrophes naturelles, soulève de réels problèmes. Trop souvent, le manque de coordination a engendré un déséquilibre des envois, certaines denrées, trop abondantes, pourrissant dans des entrepôts, alors que d'autres continuaient de manquer, des denrées ou du matériel inadaptés aux conditions étant expédiés, d'autres envois étant faits sans tenir compte des besoins d'infrastructure (notamment de moyens de transport) pour assurer la distribution.

    2867 Le paragraphe 5 pose le principe de la coordination internationale ' efficace ' (de fait et pas seulement de forme) des secours. L'obligation est faite à toutes les Parties intéressées - donatrices, de transit ou bénéficiaires - et vise toute action entreprise, lors d'un conflit armé international où le Protocole s'applique, à destination d'un territoire contrôlé par une Partie au conflit autre qu'un territoire occupé.

    2868 Elle n'impose toutefois pas un système de coordination déterminé. Dans le Groupe de travail de la Commission II qui a étudié cette question, certains auraient voulu ajouter que la coordination internationale devrait être faite «par des organismes internationaux comme des institutions des Nations Unies ou la Croix-Rouge internationale» (40). Mais cette mention n'a rencontré l'approbation ni du Groupe de travail (41), ni du groupe des représentants de la Croix-Rouge (42).

    2869 On en est donc resté à la seule mention du principe de la coordination, qui laisse place à des solutions ad hoc, mais n'empêche évidemment pas l'adoption d'accords internationaux complémentaires, propres à régler le problème de manière permanente (43).


    Y.S.

    Notes:

    (1) A leur sujet, cf. commentaire art. 69, supra, p. 833;

    (2) Cf. commentaire art. 68, supra, p. 831, et art. 50, supra, p. 623;

    (3) Actes XII, p. 347, CDDH/II/SR.87, par. 5;

    (4) Problème que nous ne traitons pas ici. Cf.
    ' Commentaire IV ', notamment art. 6, pp. 67 ss.;

    (5) Le problème de ces territoires n'est pas abordé dans le cadre du présent commentaire. A son sujet, cf. notamment les résolutions de l'Assemblée générale proposées par la quatrième Commission. Cf. également la ' Chronique mensuelle de l'ONU ', octobre 1979, p. 28; janvier 1980, p. 51; septembre 1983, pp. 16-18 (à propos du dernier territoire relevant du système de tutelle de l'ONU);

    (6) Cf. commentaire art. 69, supra, pp. 834-835;

    (7) A ce sujet, cf. commentaire art. 69, supra, p. 836;

    (8) Cette mention fait partie du texte accompagnant le principe d'impartialité dans la «Proclamation des principes fondamentaux de la Croix-Rouge», adoptée par la résolution IX de la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge, Vienne, 1965. Elle est aussi valable dans le présent contexte. Au sujet de ce principe, cf. en outre J. Pictet, ' Commentaire des principes fondamentaux de la Croix-Rouge ', Genève, 1979, pp. 33-46;

    (9) Actes XII, p. 351, CDDH/II/SR.87, par. 27;

    (10) Ibid., par. 30;

    (11) A ce sujet, cf. en outre commentaire art. 54, supra, pp. 671-672;

    (12) Au sujet duquel cf. infra, pp. 844-845;

    (13) Cf. Actes III, pp. 294-296, CDDH/II/398 et Add.1 et Actes XII, p. 332, CDDH/II/SR.84, par. 45;

    (14) A ce sujet, cf. introduction à la présente Section, supra, p. 827;

    (15) Au sujet du sens à donner à la neutralité dans ce contexte, cf. commentaire art. 19, supra, p. 237;

    (16) A ce sujet, cf. commentaire art. 68, supra, p. 831; (17) Cf. art. 77, par. 2 et 3;

    (18) Cf. art. 8, al. a;

    (19) Actes XII, p. 350, CDDH/II/SR.87, par. 25;

    (20) Ibid., p. 352, par. 35;

    (21) Au sujet desquelles cf. art. 11;

    (22) A cet égard, cf. commentaire article 8, al. a, supra, pp. 119-121;

    (23) Cf. notamment art. 38, IIe Convention;

    (24) Cf. ' Commentaire IV ', p. 194;

    (25) Cf. Actes XII, p. 353, CDDH/II/SR.87, par. 48;

    (26) Cf. commentaire par. 3, infra;

    (27) Au sujet de la question du blocus, cf. commentaire art. 54, supra, pp. 671-672. Cf. également commentaire art. 68, supra, p. 832 et note 2;

    (28) ' Commentaire IV ', p. 198;

    (29) A ce sujet, cf. commentaire art. 68, supra, p. 832;

    (30) En ce sens, cf. Actes XII, pp. 353-356, CDDH/II/SR.87, par. 49-74;

    (31) Cf. commentaire art. 5, par. 7, supra, p. 91;

    (32) Cf. Actes XII, pp. 353-357, CDDH/II/SR.87, par. 49-86;

    (33) Cf. art. 10/10/10/11, al. 3, commun aux Conventions;

    (34) Pour plus de précisions à ce sujet, cf. commentaire art. 5, par. 3 et 4, supra, pp. 84-89;

    (35) Cf. Actes XII, pp. 354-355, CDDH/II/SR.87, par. 59;

    (36) Cf. art. 81, par. 1;

    (37) ' Commentaire IV ', p. 198;

    (38) Ibid., p. 197;

    (39) Sur le sens de l'expression «sauf dans des cas de nécessité urgente», cf. en outre ibid., art. 60, p. 348;

    (40) Actes XII, p. 348, CDDH/II/SR.87, par. 6;

    (41) Cf. ibid.;

    (42) Cf. ibid., p. 358, par. 95;

    (43) Sans entrer ici dans les détails de ce problème, on rappellera néanmoins, notamment, la création, par la résolution 2816 (XXVI) de l'Assemblée générale des Nations Unies, d'un «Bureau du coordinateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe» (UNDRO); l'adoption par la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, en 1969, - outre la Déclaration de principe mentionnée dans l'introduction à la présente Section, supra, p. 827, et note 1 - de «principes et règles régissant les actions de secours de la Croix-Rouge en cas de désastre», qui furent modifiés en 1973, 1977 et 1981; et l'existence d'un Accord du 25 avril 1969 (et de son interprétation, du 18 décembre 1974) entre le CICR et la Ligue «tendant à préciser certaines de leurs compétences respectives», essentiellement dans le domaine des secours.