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Commentaire - Préambule
Préambule

Le préambule - partie introductive d'une Convention internationale - vise habituellement à exposer les motifs du texte ainsi qu'à préciser le but et l'objet poursuivi par celui-ci. Mais le préambule peut également contenir "des dispositions supplétives destinées à combler les lacunes du traité, notamment sous forme de rappel des principes généraux qui l'ont inspirés".[18]Sans entrer ici dans la problématique complexe de la portée juridique du préambule d'un traité international (qui sera bien souvent une question d'espèce), indiquons simplement pour rappel qu'un préambule fait en tout cas partie du contexte dans lequel le traité a été adopté et constitue en ce sens un outil important d'interprétation du dispositif.[19]

Préambule paragraphe 1

Le premier paragraphe du préambule précise le cadre juridique dans lequel s'insère l'objet du Protocole additionnel III. Comme déjà mentionné, ce dernier devra être interprété en fonction de l'esprit et des règles pertinentes contenues dans les Conventions de Genève du 12 août 1949, mais également dans leurs deux Protocoles additionnels du 8 juin 1977 sous réserve qu'ils soient applicables.
Un grand nombre de dispositions des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels I et II font explicitement référence aux signes distinctifs.[20]Il aurait été envisageable d'en dresser dans ce paragraphe une liste exhaustive; mais outre le fait que l'utilité de cette démarche aurait été limitée, elle aurait inutilement alourdit le texte. L'un des projets de Protocole additionnel III[21] adoptait l'approche inverse, se contentant d'effectuer un renvoi général aux instruments conventionnels pertinents mais sans singulariser aucune disposition précise. Le texte final résulte d'un compromis : il se limite à une énumération partielle (démontrée par l'emploi de l'expression "en particulier") de certains articles de la Convention (I) de Genève et des Protocoles additionnels I et II qu'il a paru utile de faire ressortir dans le texte compte tenu de leur importance particulière pour l'utilisation et le port de l'emblème.

Préambule paragraphe 2

Comme explicité dans l'introduction, la croix rouge et le croissant rouge - qui représentent pourtant des symboles universels de secours aux victimes des conflits armés et des catastrophes - ne jouissent pas toujours, dans certains contextes géographiquement circonscrits, du respect auquel ils ont droit. De plus, certains États ne se reconnaissent dans aucun de ces deux emblèmes, ou souhaiteraient pouvoir utiliser les deux simultanément.
Le second paragraphe du préambule pose donc explicitement les principaux objectifs poursuivis par le Protocole additionnel III. Il s'agit de compléter les dispositions des Conventions de Genève et de leurs deux premiers Protocoles additionnels par l'adoption d'un signe distinctif additionnel permettant de renforcer la valeur protectrice du signe distinctif, notamment dans des contextes opérationnels où les emblèmes existants peuvent être perçus, à tort, comme marqués politiquement ou religieusement. Le Protocole additionnel III autorise également l'utilisation de cet emblème additionnel par les Sociétés nationales à titre indicatif pour signaler leur appartenance au Mouvement. L'adoption de cet instrument permet donc de renforcer encore l'universalité du Mouvement en autorisant l'intégration en son sein des Sociétés nationales qui se refusent à adopter, à titre unique et exclusif, la croix ou le croissant rouge.

Préambule paragraphe 3

Il a déjà été expliqué que l'emblème du troisième Protocole (du fait de son caractère simplement "additionnel") n'a pas vocation à remplacer les signes reconnus par les Conventions de Genève de 1949 - à savoir la croix rouge, le croissant rouge et le lion-et-soleil rouge. Le troisième paragraphe du préambule ne fait donc que réitérer de manière explicite la possibilité, pour les États, de conserver l'usage de l'un des emblèmes prévus par les Conventions de Genève.
Une clause de sauvegarde a toutefois été intégrée aux fins de rappeler que l'usage licite de ces emblèmes était évidemment conditionné par le respect des règles pertinentes des Conventions de Genève, et le cas échéant, de leurs Protocoles additionnels. Ainsi, l'utilisation de ces emblèmes serait qualifiée d'indue ou d'abusive (voire de perfide) si elle était le fait de personnes, d'unités ou de moyens de transport qui ne sont pas habilités à se prévaloir de ces signes distinctifs, ou si des personnes, unités ou moyens de transport normalement autorisés à en faire usage les employaient à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont été créés.

Préambule paragraphe 4

Le quatrième paragraphe du préambule rappelle un principe fondamental du droit international humanitaire en vertu duquel la signalisation n'est pas une condition constitutive de la protection. Certes, les emblèmes, signes ou signaux distinctifs reconnus par le droit international humanitaire facilitent grandement la mise en œuvre effective de la protection en lui donnant une expression concrète; et c'est bien là que se situe leur importance pratique. Mais l'adversaire qui aurait reconnu la nature protégée d'une personne ou d'un bien ne pourrait ignorer la protection due en invoquant l'absence de ces emblèmes, signes ou signaux.[22] Une attaque qu'on chercherait à justifier par la seule absence de signalisation pourrait d'ailleurs - selon les circonstances - être considérée comme un crime de guerre.
Le terme 'emblèmes' désigne ici les signes distinctifs de la croix rouge, du croissant rouge et du lion-et-soleil rouge sur fond blanc. Le terme 'signes' a été ajouté pour rappeler que ce principe s'applique également aux autres signes distinctifs reconnus par les Conventions de Genève, leurs Protocoles additionnels, ou tout autre instrument du droit international humanitaire; on vise par exemple les signes afférant à la protection civile,[23] aux ouvrages et installations contenant des forces dangereuses [24]ou encore aux biens culturels.[25]Enfin, la formule 'signaux distinctifs' désigne les moyens de signalisation destinés exclusivement à permettre l'identification des unités et moyens de transport sanitaires qui sont prévus au chapitre III de l'Annexe I du Protocole additionnel I.[26]

Préambule paragraphe 5

Pour reprendre les termes du Commentaire de l'article 38 de la Convention (I) de Genève, "l'emblème de la croix rouge n'a qu'une signification propre, mais qui est elle-même immense : le respect de l'homme qui souffre, de l'homme sans défense, qui doit être secouru, qu'il soit ami ou ennemi, sans distinction de nationalité, de race, de religion, de classe ou d'opinion".[27] Par principe, les signes distinctifs doivent être perçus uniquement comme des signes de secours, marques visibles de la protection à accorder notamment aux blessés, malades et naufragés ainsi qu'au personnel, unités et moyens de transport sanitaires en cas de conflit armé. Ils doivent donc nécessairement être neutres, dénués de toute connotation partisane.
C'est ce principe que réaffirme sans ambiguïté le cinquième paragraphe du préambule. Il précise, par une liste, certaines des significations (religieuse, ethnique, raciale, régionale ou politique) parfois faussement attribuées aux signes distinctifs et que les Hautes Parties contractantes n'ont jamais eu l'intention de leur conférer. Quoique ce point ne ressorte pas explicitement du texte, il semble clair que ladite liste est offerte uniquement à des fins illustratives et ne présente donc pas un caractère exhaustif.

Préambule paragraphe 6

Dans la mesure où, en période de conflit armé, ces signes distinctifs ont pour but d'indiquer que les personnes ou biens qui les arborent bénéficient d'une protection internationale spéciale et qu'ils ne doivent donc pas faire l'objet d'une attaque, toute utilisation indue ou abusive risque de saper la crédibilité de l'ensemble du régime protecteur. Même dans une situation non conflictuelle, tout abus de l'emblème nuit à son image dans l’esprit du public et, par là, amoindrit sa force de protection en temps de guerre.
Par conséquent, le sixième paragraphe du préambule rappelle avec à-propos l'importance d'assurer le respect des obligations juridiques afférentes à l'emblème. A cet égard, on peut souligner que les États Parties aux Conventions de Genève se sont engagés à adopter des dispositions pénales (mais qui peuvent aussi prendre la forme de mesures de nature administrative, réglementaire ou disciplinaire) permettant de prévenir et de réprimer l’abus de l’emblème, aussi bien en temps de paix qu’en temps de guerre.

Préambule paragraphe 7

Le septième paragraphe du préambule rappelle que les signes distinctifs peuvent avoir deux emplois de nature foncièrement différente. Le premier - l'usage à titre protecteur - est la manifestation visible de la protection accordée par les Conventions de Genève aux personnes, aux unités ou aux moyens de transport sanitaires des forces armées et autres organismes, objets et personnes dûment autorisés. Compte tenu de la fonction spécifique poursuivie en l'espèce par le signe distinctif, il sera de dimension aussi grande que le justifient les circonstances afin de permettre son identification à distance. [28]Le second - l’usage à titre indicatif - montre qu’une personne ou un bien présente un lien avec le Mouvement; l'emblème est dans ce contexte de dimension relativement petite et les conditions de son emploi doivent exclure tout risque de confusion avec le signe utilisé à titre protecteur.[29]
Le rappel de cette distinction est d'autant plus important que les conditions d'utilisation du signe distinctif additionnel proposé par Protocole additionnel III varient selon qu'il est utilisé à titre protecteur ou à titre indicatif.

Préambule paragraphe 8

Le paragraphe 8 du préambule ne fait que réaffirmer - sous une formulation différente cependant - les règles applicables au sein du Mouvement énoncées dans la Résolution XI adoptée par la Xe Conférence internationale tenue à Genève en 1921. Cette Résolution précise : "Aucune section ou délégation étrangère, aucun comité, aucune organisation ou manifestation de la Croix-Rouge à l'étranger, ne doit se constituer ou se produire sur terre étrangère sans l'agrément du Comité central de la Société nationale et du Comité central de son pays d'origine, notamment en ce qui concerne l'usage du nom et du signe de la Croix-Rouge". Ce point fut confirmé dans la Résolution VII adoptée lors de la XVIe Conférence internationale de Londres en 1938.[30].
La question se pose alors des éléments dont dispose une Société nationale opérant sur un territoire étranger pour s'assurer que l'emblème qu'elle prévoit d'utiliser est juridiquement autorisé dans cette zone d'activité qui ne relève pas de sa 'juridiction'. Trois éléments peuvent être pris en compte à cet égard. En premier lieu, dès lors qu'il s'agit d'un emblème reconnu par les Conventions de Genève de 1949 et que l'État hôte est partie à ces Conventions, il existe alors une présomption que ces emblèmes sont juridiquement acceptables. En second lieu, s'il s'agit d'un autre emblème que ceux reconnus dans les Conventions de 1949 (à l'image de l'étoile rouge de David), c'est une analyse de la législation nationale qui permettra alors de déterminer si ledit signe peut ou non être déployé. Finalement, surtout en cas de silence de la législation interne, l'accord (ou non) de la Société nationale hôte servira de critère déterminant.

Préambule paragraphe 9

Ces difficultés ont déjà été brièvement évoquées dans l'introduction et le commentaire du second paragraphe du préambule. Elles tiennent essentiellement à la perception religieuse ou politique qui est parfois attachée de manière erronée à la croix rouge et au croissant rouge ainsi qu'à la difficulté de certaines Sociétés nationales à choisir entre l'un ou l'autre des emblèmes déjà reconnus par les Conventions de Genève. Le neuvième paragraphe du préambule constate simplement ce fait sans y apporter un quelconque jugement de valeur.

Préambule paragraphe 10

Le dernier paragraphe du préambule prend acte du fait que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (la Fédération), et le Mouvement sont résolus, à l'heure actuelle, à ne modifier ni leurs noms ni leurs signes distinctifs respectifs. Ce constat n'empêche toutefois pas que le CICR et la Fédération internationale, en tant que composantes internationales du Mouvement, puissent faire usage de l'emblème du troisième Protocole dans certaines circonstances exceptionnelles explicitées dans le dispositif (voir notamment l'article 4 du Protocole additionnel III).
Les éventuelles modifications de dénomination et d'emblème seront donc limitées aux seules Sociétés nationales qui opteront pour l'utilisation du cristal rouge. A cet égard, il est à souligner que l'adoption du Protocole additionnel III a logiquement conduit à une modification des Statuts du Mouvement afin de permettre aux Sociétés nationales d'utiliser le nom et le signe distinctif dérivés de cet instrument ou une combinaison d'emblème (à titre indicatif) suivant les conditions énoncées à l'article 3.[31] D'autres documents, tels que le Règlement sur l'usage de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge par les Sociétés nationales devront également faire l'objet d'amendement suite à l'adoption du Protocole additionnel III.

Préambule paragraphe 11

Le corps du texte est composé de 17 articles qui se suivent sans être divisés en Titre, Section et Chapitre, contrairement aux Conventions de Genève de 1949 et à leurs Protocoles additionnels de 1977. Les sept premiers articles visent la substance alors que les dix derniers sont consacrés à ce que l'on regroupe traditionnellement en droit des traités sous la formule générique de "dispositions finales". Ces dernières sont très largement inspirées (pour ne pas dire calquées) sur le texte des Conventions et des Protocoles additionnels I et II; elles ne feront donc l'objet que de commentaires très brefs indiquant éventuellement les divergences par rapport aux textes de 1949 et de 1977 et explicitant ces différences. En revanche, les commentaires accompagnant les dispositions de fond seront plus détaillés.


Notes

18. Dictionnaire de la terminologie du droit international (publié sous la direction de J. SALMON), Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 865.

19. Voir l'article 31 al. 2 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités.

20. Les quatre Conventions de Genève de 1949 et les deux Protocoles additionnels de 1977 ne sont d'ailleurs pas les seuls traités de droit international humanitaire à faire référence à ces signes distinctifs; voir notamment l'article 23 f) du Règlement annexe à la Convention (IV) de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre.

21. Il s'agit du projet de Protocole additionnel III transmis par le CICR au Gouvernement suisse qui - en sa qualité de dépositaire - le fit parvenir à tous les États parties aux Conventions de Genève le 5 juillet 2000 (toute mention ultérieure dans le corps du texte ou dans les notes en bas de page d'un projet de troisième Protocole additionnel renvoie à cet instrument préparatoire). Un second projet, daté du 12 octobre 2000, prenant en compte les négociations tenues lors de l'été 2000, fut circulé par le dépositaire (voir, sur ce point, le paragraphe 5 de l'Acte final de la Conférence). C'est sur la base de ce dernier projet que se sont tenues les discussions lors de la Conférence diplomatique des 5-8 décembre 2005. Sur les différentes étapes du processus de négociation du projet de Protocole additionnel III au cours de l'année 2000, cf. Bugnion, op. cit. (note 2), pp. 42-45.

22. Pour reprendre les termes de Michael Meyer, "(…) the red cross and red crescent are simply a useful tool, a practical means of seeking to ensure respect for a pre-existing international legal right of protection"; in: "The proposed new neutral protective emblem: a long-term solution to a long-standing problem", International conflict and security law – Essays in Memory of Hilaire McCoubrey, Cambridge University Press, Cambridge, 2005, p. 88.

23. L'article 66 (4) du Protocole additionnel I évoque le signe distinctif international de la protection civile qui consiste en un triangle équilatéral bleu sur fond orange quand il est utilisé pour la protection des organismes de protection civile, de leurs bâtiments, de leur personnel et de leur matériel ou pour la protection des abris civils.

24. L'article 56 (7) du Protocole additionnel I indique que pour faciliter l'identification des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses, les Parties au conflit pourront les marquer au moyen d'un signe spécial consistant en un groupe de trois cercles orange vif disposés sur un même axe.

25. La Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, en date du 14 mai 1954, stipule à son article 16 que le signe distinctif de la Convention consiste en un écu, pointu en bas, écartelé en sautoir de bleu-roi et de blanc (un écusson formé d'un carré bleu-roi dont un des angles s'inscrit dans la pointe de l'écusson, et d'un triangle bleu-roi au-dessus du carré, les deux délimitant un triangle blanc de chaque côté).

26. Pour une définition de l'expression "signal distinctif", voir l'article 8 (m) du Protocole additionnel I.

27. Commentaire de l'article 38 de la Convention (I) de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne, Genève, 1958, p. 339.

28. Que l'emblème utilisé à titre protecteur doive être identifiable d'aussi loin que possible est rappelé par l'article 6 du Règlement sur l'usage de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge par les Sociétés nationales, Règlement adopté par la XXe Conférence internationale qui s'est tenue à Vienne en 1965 puis révisé par le Conseil des Délégués à Budapest en novembre 1991. Le Règlement indique par ailleurs que l'emblème pourra être éclairé ou illuminé de nuit ou par visibilité réduite. Il sera, dans la mesure du possible, fait de matériaux le rendant reconnaissable par des moyens techniques de détection et apposé sur des drapeaux ou sur une surface plane visible de toutes les directions possibles, y compris de l'espace aérien.

29. Commentaire de la Convention (I) de Genève, op. cit. (note 4), Article 44, pp. 363-364; Commentaire du Protocole additionnel I, op. cit. (note 17), Article 38, pp. 456-457 (par. 1538-1539). Voir également l'article 4 du Règlement sur l'usage de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge par les Sociétés nationales.

30. Pour le texte de ces deux Résolutions, cf. Manuel du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Treizième édition, Genève, mars 1994, pp. 750-751

31. La 29ème Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge adopta le 22 juin 2006 une Résolution 1 qui adapte les Statuts du Mouvement au Protocole additionnel III. En particulier, il n'est désormais plus exigé qu'une Société nationale fasse usage de la dénomination et de l'emblème de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge conformément aux Conventions de Genève pour être reconnue; l'article 4, paragraphe 5, impose désormais qu'elle fasse usage « d'un nom et d'un emblème distinctif conformes aux dispositions des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels à ces Conventions ».