Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Commission internationale d'établissement des faits
    [p.1061] Article 90 - Commission internationale d'établissement des faits


    3600 [p.1063] En 1949 déjà, des propositions avaient été avancées aux fins de provoquer un déclenchement automatique de la procédure d'enquête en cas de violation des [p.1064] Conventions, mais finalement, après de longs débats (1), il avait fallu y renoncer et se contenter de la disposition sommaire qui figure dans les quatre Conventions de 1949 (2). Celle-ci n'a jamais abouti à un résultat tangible. En dépit des efforts du CICR, les Etats n'ont jamais réussi à provoquer le déclenchement de l'enquête, faute du consentement des Parties en cause (3).

    3601 Dès l'ouverture des travaux préparatoires à la Conférence diplomatique de 1974-1977, la nécessité d'un contrôle des règles applicables en cas de conflit armé a été soulignée par les experts. Le développement de l'article 5 ('Désignation des Puissances protectrices et de leur substitut '), la disposition relative à la formation d'un personnel qualifié (article 6 - ' Personnel qualifié '), sont le reflet de cette préoccupation. Mais d'aucuns souhaitaient un mécanisme supplémentaire (4), une sorte d'institution de réserve («fall-back institution») (5).

    3602 Le CICR n'y était, pour sa part, nullement opposé. Il a toujours considéré qu'il n'était pas lui-même un organisme d'enquête, publiant ses constatations et rapportant sur les violations (6). Mais, faute de proposition concrète de la part des experts, il n'avait pas inclus, dans son projet, de disposition relative aux commissions d'enquête. Ce sont donc deux amendements (7) présentés au cours de la Conférence qui sont principalement à l'origine du présent article. L'une de ces deux propositions était encore plus ambitieuse que le présent article 90, puisqu'elle s'intitulait «Commission permanente de l'application du droit humanitaire», alors que l'autre portait le titre de «Commission d'enquête internationale». Dans l'un des projets, les membres de la Commission devaient être désignés par le CICR, tandis que l'autre projet préconisait, à cet effet, l'établissement de listes régionales. Ces textes firent l'objet de nouveaux amendements (8) et propositions. En Commission, les débats furent longs et difficiles (9). Le vote eut lieu, pour ainsi dire, alinéa par alinéa et c'est finalement par 40 voix contre 18, avec 17 abstentions, que le texte fut adopté dans son [p.1065] ensemble (10). Il en alla à peu près de même en séance plénière, qui adopta finalement le texte de l'article par 49 voix contre 21, avec 15 abstentions (11).


    Paragraphe 1 - Constitution de la Commission et élection de ses membres


    Alinéa a

    3603 Il s'agit d'une Commission internationale d'établissement des faits (en anglais: «Fact-Finding Commission») (12), composée de quinze membres. Ce libellé indique déjà les limites de la compétence de la Commission qui, en principe, ne s'occupe que des faits et n'a donc pas fondamentalement qualité pour procéder à une appréciation juridique des faits constatés. On verra cependant, en analysant le paragraphe 2, alinéa c, du présent article, qui définit d'une manière plus précise les compétences de la Commission, que celle-ci pourra être appelée à une évaluation juridique de l'étendue de son mandat. On verra également, au paragraphe 5, que les conclusions de la Commission peuvent aller au-delà d'une simple constatation des faits.

    3604 Le chiffre de quinze membres correspond aux propositions de certains des initiateurs de l'article (13), et paraît approprié, si l'on se réfère au paragraphe 3, qui prévoit que l'enquête est conduite par une Chambre de sept membres, dont cinq seulement sont obligatoirement membres de la Commission. Il est ainsi possible de constituer simultanément deux, voire trois Chambres lorsque la situation le requiert.

    3605 Les membres de la Commission doivent être de haute moralité et d'une impartialité «reconnue», clause que l'on retrouve à propos des organes de surveillance de certaines conventions des droits de l'homme (14).

    3606 [p.1066] Ainsi le critère d'impartialité s'opposera à l'élection de personnalités trop étroitement liées, par leurs fonctions ou leur profession, à la politique de l'Etat dont elles sont ressortissantes (15).

    3607 De même, une personnalité connue par des prises de position publiques dépourvues de nuances à l'égard des Etats qui sont ou pourraient être entraînés dans un conflit armé ne serait pas éligible. En outre, il va de soi qu'une fois élus, les membres de la Commission devraient s'abstenir de toute déclaration publique sur les conflits armés en cours (16).

    3608 Notons encore que l'obligation de constituer la Commission, une fois remplies les conditions indiquées à l'alinéa b, n'est pas liée à l'existence d'un conflit armé. Il s'agit donc d'un organe permanent, impartial et apolitique.


    Alinéa b

    3609 Cette disposition est intimement liée à la «clause facultative de compétence obligatoire», qui figure au paragraphe 2, alinéa a (17). Cela signifie que c'est seulement lorsque vingt Parties contractantes auront accepté de reconnaître par avance la compétence de plein droit de la Commission que celle-ci sera constituée (18). Mais, à ce moment-là, elle doit l'être, et le dépositaire est tenu de réunir, en séance constitutive, les représentants de ces vingt pays, aux fins d'élire les membres de la Commission. Celle-ci est donc avant tout un organe, non pas de toutes les Parties au Protocole, mais des Parties qui acceptent d'avance sa compétence. Il n'est cependant pas exclu que d'autres Parties au Protocole y aient recours dans un cas ou dans un autre, comme on le verra au paragraphe 2, alinéa d.

    3610 L'élection est valable pour cinq ans; passé ce délai, le dépositaire convoque une nouvelle réunion de toutes les Parties concernées aux fins de procéder à une nouvelle élection.

    3611 Le texte ne donne que des indications sommaires sur la procédure à suivre au cours des réunions. Mais le dépositaire pourra s'inspirer, par exemple, des dispositions qui figurent dans certaines conventions des droits de l'homme pour résoudre les problèmes non réglés: quorum, majorité requise, rééligibilité, etc. (19) Les Etats participant à la réunion peuvent bien évidemment choisir les candidats parmi leurs ressortissants. Mais, au vu des compétences élargies conférées à la Commission en cas d'application du paragraphe 2, alinéa d, il paraîtrait [p.1067] souhaitable que la Commission ne soit pas exclusivement composée de représentants des pays électeurs.


    Alinéa c

    3612 La Commission est indépendante des Etats qui l'ont constituée. Cette indépendance est manifestée, au présent alinéa, par l'indication selon laquelle c'est à titre personnel, donc en toute liberté, que ses membres exercent leur charge. Ils ne reçoivent pas d'instructions. On peut rappeler à ce propos que les membres du Comité des droits de l'homme font un serment ou prennent un engagement solennel, inspiré en partie de ceux qui s'appliquent aux juges à la Cour internationale de Justice, d'exercer leurs devoirs et attributions «en tout honneur et dévouement et parfaite impartialité et en toute conscience» (20).


    Alinéa d

    3613 Les candidats doivent avoir «les qualifications requises». Une suggestion présentée au cours des débats visait à nommer des experts ayant «non seulement une grande intégrité personnelle, mais aussi une connaissance et une expérience interdisciplinaire des divers aspects de l'application des Conventions de Genève et des Protocoles» (21). Rappelons, à ce propos, que les membres de la Commission ne pourront pas faire abstraction de tout problème juridique dans l'appréciation de leur mandat.

    3614 Quant à la clause qui prévoit une représentation géographique équitable, elle est d'usage pour les organes de surveillance des conventions des droits de l'homme, qui l'assortissent encore de l'exigence d'une «représentation des diverses formes de civilisation ainsi que des principaux systèmes juridiques» (22). Ce dernier point peut avoir de l'importance pour l'appréciation des preuves (paragraphe 4) (23). Le critère de répartition géographique devrait, si possible, être considéré par rapport à toutes les Parties au Protocole et aux Conventions et non seulement par rapport aux pays qui acceptent la compétence de plein droit de la Commission (24).


    [p.1068] Alinéa e

    3615 En cas de vacance, la Commission procède par cooptation, en se basant sur la liste originale des candidats présentée à la réunion constitutive ou à la dernière réunion convoquée pour l'élection. Ce ne sera pas nécessairement le candidat ayant obtenu le plus de voix parmi les «viennent ensuite» qui sera élu, puisque les critères de qualification et de répartition géographique doivent être respectés (25).


    Alinéa f

    3616 Cette clause semble couvrir uniquement la mise à disposition des locaux et du secrétariat nécessaires (26), indépendamment des dépenses prévues au paragraphe 7.


    Paragraphe 2 - Compétence de la Commission


    Alinéa a

    3617 Cette disposition contient, par analogie avec l'article 36, paragraphe 2, du Statut de la Cour internationale de Justice, «une clause facultative d'enquête obligatoire» (27) ou de compétence obligatoire pour les Etats qui, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion au Protocole, ou à tout autre moment, déclarent reconnaître de plein droit (ipso facto dans la version anglaise) cette compétence à l'égard de tout autre Etat qui fait la même déclaration. Ne sont donc liés par l'obligation d'accepter l'enquête que les Etats qui le veulent bien et qui s'y engagent par avance. Cette formule (28) établit un compromis entre deux thèses qui ont profondément divisé les participants à la Conférence, les uns insistant pour un système d'enquête obligatoire et les autres étant irréductiblement opposés à ce qu'ils considéraient comme une intolérable atteinte à la souveraineté des Etats (29). Une ultime tentative de rendre l'enquête obligatoire «dans le cas d'une violation des règles en territoire occupé» échoua également en séance plénière de la Conférence (30), même avec la restriction selon laquelle cette clause aurait été limitée à un territoire occupé à la suite d'une agression (31).

    3618 [p.1069] Il est hors de doute que seuls les Etats ont qualité pour saisir la Commission d'une demande d'enquête, à l'exclusion des personnes privées, groupements représentatifs de la population ou des organisations, quelles qu'elles soient. On ne verrait pas pourquoi, en revanche, une Puissance protectrice, dûment chargée de la protection des intérêts d'une Partie au conflit ayant accepté la compétence de la Commission, ne pourrait pas, dans le cadre de son mandat général, saisir cette dernière. En outre, il n'est pas nécessaire que ce soit la Partie victime de la prétendue violation qui demande l'enquête. Toute Partie contractante au sens du paragraphe 1, alinéa b, peut le faire, pourvu que cette demande vise une autre Partie contractante au sens de cette même disposition. Quant à la Commission elle-même, il est exclu qu'elle agisse de sa propre initiative (32).


    Alinéa b

    3619 Cette disposition impose au dépositaire d'informer toutes les Parties au Protocole, et même toutes les Parties aux Conventions en vertu de l'article 100 (' Notifications '), alinéa c, et non seulement les Parties contractantes à la clause de compétence obligatoire, selon l'alinéa a du présent paragraphe.


    Alinéa c


    ' Chiffre i - Enquête '

    3620 La Commission est compétente pour enquêter sur des faits et non pour juger. Saisie régulièrement, c'est-à-dire en conformité avec l'alinéa a ci-dessus, d'une allégation selon laquelle certains faits se sont produits, elle a qualité pour chercher à établir si tel est, ou non, le cas.

    3621 Encore ne peut-il pas s'agir de n'importe quel fait. L'allégation dont elle est saisie doit porter sur une «infraction grave» ou sur une «violation grave» des Conventions ou du Protocole. La Commission doit donc se prononcer sur la recevabilité de la demande. Les infractions et les violations non graves sont exclues, ce qui implique déjà une première appréciation juridique, qui ne sera peut-être pas toujours aisée. Des violations mineures peuvent devenir graves par répétition et il appartiendra alors à la Commission de l'établir (33), ne serait-ce que pour déterminer sa propre compétence. La distinction entre les infractions graves et les violations graves n'apparaît guère dans le texte des Conventions et du [p.1070] Protocole qui se réfère toujours aux «infractions graves». On peut constater une violation grave non couverte par la liste des infractions graves (34).

    3622 Seules, nous l'avons vu, les infractions et violations graves des Conventions et du Protocole sont de la compétence de la Commission, et non celles des autres règles, coutumières ou non, du droit des conflits armés. Il appartiendra donc à la Commission d'interpréter, s'il y a lieu, les dispositions des Conventions et du Protocole pour déterminer sa compétence sur ce point.

    3623 Certains délégués à la Conférence ont exprimé la crainte que la Commission soit ainsi confrontée à des problèmes épineux liés à sa propre compétence, sources d'éventuelles polémiques (35). C'est une raison de plus pour que la Commission compte, parmi ses membres, des juristes hautement qualifiés. Si la Commission devait s'attarder à des débats sans fin sur sa propre compétence, son efficacité en serait compromise.


    ' Chiffre ii - Bons offices '

    3624 Ayant effectivement constaté des faits qui lui paraissent constituer des infractions ou des violations graves aux Conventions et au Protocole, la Commission est invitée à faciliter, en prêtant ses bons offices (36), le retour à l'observation des dispositions en question. Cette clause est confirmée, voire élargie, au paragraphe 5, alinéa a ci-dessous, en ce sens que, dans l'exercice de ces bons offices, la Commission présentera aux Parties concernées les recommandations qu'elle jugera appropriées. Encore une fois, on en voit guère que la Commission invite «au retour» à l'observation de certaines dispositions sans s'être, au préalable, formé une opinion sur leur non-respect. Mais comme la Commission ne doit pas se prononcer sur les questions de droit, elle se gardera de formuler, dans son rapport, ces éléments d'évaluation, qui n'auront donc qu'une valeur interne (37), se contentant d'émettre, dans le rapport, une appréciation «prima facie» (38).

    3625 Par bons offices, on peut entendre la communication des conclusions sur les points de fait, des constatations sur les possibilités de règlement amiable, des observations écrites et orales des Etats intéressés, etc. (39)


    [p.1071] Alinéa d

    3626 Cet alinéa ouvre la porte du recours à la Commission d'enquête aux Etats qui n'ont pas déclaré d'avance accepter la compétence de cette Commission, conformément à l'alinéa a du présent paragraphe. C'est dire que toute Partie à un conflit armé international, même si elle n'est pas Partie au Protocole, peut approcher la Commission d'enquête au sujet d'une allégation d'infraction ou de violation grave des Conventions, ce qui donne un intérêt supplémentaire à la création de la Commission. Si cette Partie au conflit est Partie au Protocole, elle peut faire de même dans le cadre du Protocole. Mais la Commission ne se considérera comme compétente que moyennant le consentement de la ou des Parties mises en cause. La question qui pourrait se poser est de savoir si ce consentement est acquis d'avance lorsque la Partie visée par lesdites allégations est de celles qui ont accepté a priori la compétence de la Commission (alinéa a ci-dessus). Cette interprétation introduirait incontestablement un élément d'inégalité: les Parties au conflit qui n'ont pas reconnu la compétence obligatoire de la Commission pourraient contraindre une autre Partie au conflit qui a reconnu cette compétence à accepter l'enquête, et cela sans contrepartie (40). Elle ne nous paraît pas correspondre au libellé de l'alinéa a du présent paragraphe. En effet, les «autres situations» visées ici sont des situations où les conditions de l'alinéa a ne sont pas remplies et où, par conséquent, la clause de compétence obligatoire ne s'applique pas. Seuls les Etats qui acceptent a priori la compétence de la Commission peuvent imposer l'enquête à un Etat qui aura fait de même. La présente disposition a le mérite de permettre à toutes les Parties à un conflit armé, y compris aux mouvements de libération nationale, de recourir, de cas en cas mais en tout temps, à la Commission, pourvu, bien entendu, que la Partie mise en cause y consente.


    Alinéa e

    3627 L'article commun aux quatre Conventions cité au présent alinéa est libellé comme suit:

    «A la demande d'une Partie au conflit, une enquête devra être ouverte, selon le mode à fixer entre les Parties intéressées, au sujet de toute violation alléguée de la Convention. Si un accord sur la procédure d'enquête n'est pas réalisé, les Parties s'entendront pour choisir un arbitre, qui décidera de la procédure à suivre. Une fois la violation constatée, les Parties au conflit y mettront fin et la réprimeront le plus rapidement possible.»

    3628 [p.1072] Cette obligation, qui vise toutes les violations alléguées et pas uniquement les infractions et violations graves, est non seulement confirmée, mais étendue à toutes les violations alléguées du Protocole. Toutes les Parties au Protocole qui n'acceptent pas la compétence de la Commission prévue au présent article demeurent soumises à l'obligation d'ouvrir une enquête à la demande d'une Partie au conflit, en application de l'article précité commun aux quatre Conventions. De même, toutes les Parties aux Conventions et au Protocole qui reconnaissent la compétence de la Commission prévue au présent article restent soumises, en application du même article commun, à l'obligation d'ouvrir une enquête, à la demande d'une Partie au conflit, pour toutes les violations qui ne sont pas de la compétence de la Commission, c'est-à-dire pour toutes les violations non graves.

    3629 Il n'y a donc rien de changé sur le plan des obligations fondamentales. En fait, cependant, cet article commun aux Conventions n'a jamais été appliqué. Rédigé en termes sommaires, il peut en tout temps être paralysé au niveau de la procédure et c'est sur ce point, précisément, que la présente disposition réalise un progrès, que l'on voudrait décisif, à l'égard des allégations d'infractions ou de violations graves.


    Paragraphe 3 - Constitution de la Chambre d'enquête


    Alinéa a

    3630 Les termes du présent alinéa rappellent sur certains points ceux de l'article 42 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui se rapportent à la nomination d'une Commission de conciliation ad hoc. On remarquera cependant que le Protocole, en réservant toute autre solution à laquelle parviendraient les Parties intéressées d'un commun accord, reste flexible et accessible à toute autre formule.

    3631 Dans la constitution de la Chambre qui sera chargée de conduire l'enquête, le rôle du Président de la Commission est déterminant. Aussi le paragraphe 6 du présent article contient-il des dispositions qui le concernent directement. Le Président est appelé à nommer cinq membres de la Commission qui feront partie de la Chambre «après consultation des Parties au conflit». Cette expression s'écarte de celle utilisée à l'article 42 précité du Pacte, qui exige «l'accord des Etats Parties intéressés». On peut donc en conclure que le Président n'est pas formellement lié par l'avis des Parties consultées (41). En fait, il paraîtrait souhaitable que les membres de la Chambre, non seulement ne soient pas [p.1073] ressortissants d'une Partie au conflit, comme le veut le texte, mais appartiennent à des pays neutres (42).

    3632 Les deux membres ad hoc, non ressortissants des Parties au conflit, mais nommés par celles-ci, ne sont pas nécessairement choisis parmi les membres de la Commission. Ils «représentent» la Partie qui les a nommés et devraient contribuer à créer un climat de confiance au sein de la Chambre (43).


    Alinéa b

    3633 En temps de conflit armé, le délai d'intervention d'un organe de contrôle du respect des règles applicables peut être crucial, eu égard aussi bien au sort des victimes éventuelles d'une part, qu'aux risques de voir la Partie qui s'estime lésée prendre des contre-mesures d'autre part (44). Sur ce dernier point, la procédure instituée par le présent article veut avoir un effet dissuasif et dès le moment où une demande d'enquête est adressée à la Commission, il y a une certaine urgence (45). En outre, plus les choses traînent en longueur, plus les faits peuvent être difficiles à établir avec exactitude. Le Président doit donc réagir immédiatement à la demande qui lui est adressée et nommera lui-même les deux membres ad hoc en cas de carence des Parties (46), après avoir éventuellement tenté une ultime consultation avec ces dernières.


    Paragraphe 4 - Conduite de l'enquête


    Alinéa a

    3634 Une fois constituée, la Chambre invite les Parties au conflit intéressées à l'assister et à produire des preuves («evidence» dans la version anglaise). La Convention sur l'interdiction de la discrimination raciale, déjà citée, prévoit, à son article 11, que l'Etat sollicité soumet à l'organe de surveillance des explications ou déclarations écrites éclaircissant la question et indiquant, le cas échéant, les mesures prises pour remédier à la situation. Il est également tenu de fournir tout renseignement complémentaire pertinent, au cas où il en est requis. On peut admettre que la Puissance protectrice soit également sollicitée s'il y a lieu. Si la Chambre enquête sur place, il va de soi qu'elle doit recevoir toutes les facilités nécessaires à cet effet. On concevrait fort bien qu'elle soit assistée par un [p.1074] personnel qualifié au sens de l'article 6 du Protocole (' Personnel qualifié '). Au surplus, des procédures types ont été établies à cet effet pour les organes des Nations Unies qui ont à connaître des violations des droits de l'homme (47). Le Protocole II annexé à la Convention sur l'interdiction ou la limitation de certaines armes classiques (48) prévoit, à son article 8 , que le chef d'une mission d'enquête des Nations Unies doit être renseigné sur l'emplacement des champs de mines de la région où se déroule l'enquête.


    Alinéas b et c

    3635 Les procédures contradictoires prévues aux présents alinéas tendent à conférer à l'activité de la Chambre un caractère quasi juridictionnel (49). Remarquons encore que ce sont toutes les Parties «concernées» qui sont visées ici, alors que l'alinéa précédent ne s'adresse qu'aux Parties au conflit. Les preuves peuvent mettre en cause, soit une Partie au conflit non visée par les allégations qui ont été portées, qu'elle ait accepté ou non la compétence obligatoire de la Commission, soit un Etat non Partie au conflit (en cas d'internement en pays neutre, par exemple).


    Paragraphe 5 - Rapport de la Commission


    Alinéa a

    3636 Cet alinéa se rapproche, sur le plan rédactionnel, de l'article 13, paragraphe 1, de la Convention internationale sur l'élimination de la discrimination raciale, déjà citée. Aux termes de cet article, les Etats intéressés reçoivent un rapport contenant les conclusions de l'enquête «sur toutes les questions de fait relatives au litige entre les Parties et renfermant les recommandations qu'elle [la Commission] juge opportunes en vue de parvenir à un règlement amiable du différend». L'analogie avec le présent alinéa est frappante et il ne s'agit donc plus seulement de bons offices, comme au paragraphe 2, alinéa c, chiffre ii. On peut y voir une amorce de médiation.


    [p.1075] Alinéa b

    3637 A la différence des dispositions correspondantes des conventions des droits de l'homme (50), le présent alinéa ne fixe pas de délai à l'Etat qui est l'objet d'une allégation de violation pour répondre aux requêtes de la Chambre. Cette question de délai est capitale, car elle détermine le moment à partir duquel la Commission devra mettre publiquement les Parties intéressées devant leurs responsabilités, en dressant un procès-verbal public de carence s'il y a lieu. La question devra donc être résolue dans le règlement intérieur prévu au paragraphe 6. Selon la situation, en particulier en cas de danger de réaction violente de la Partie qui s'estime lésée, l'enquête devra être conduite le plus rapidement possible. C'est d'ailleurs un reproche que l'on peut faire aux procédures analogues instituées dans le cadre des conventions des droits de l'homme, d'être particulièrement lentes.


    Alinéa c

    3638 La rédaction du présent alinéa a donné lieu à une controverse. Pour les uns, «les conclusions d'une Commission internationale d'enquête d'une haute compétence auraient le même effet qu'une sanction et la Partie qui serait incriminée ne saurait en faire fi» par crainte de l'opinion publique (51). En fait, la publicité peut s'imposer même au cas où aucune violation n'a été constatée, pour laver la Partie incriminée de tout soupçon. A ces arguments, d'autres délégations ont opposé les avantages de la «diplomatie discrète» (52), dont on peut dire qu'elle est bien l'apanage des organes de conciliation. C'est donc cette thèse qui l'a finalement emporté, et même sous la forme la plus restrictive. Une proposition visant à interdire cette publicité «à moins que les Parties y consentent» a été rejetée par la Conférence (53). Il faut donc une demande de toutes les Parties au conflit, et non seulement des Parties «concernées» (paragraphe 4, alinéas b et c, et paragraphe 5, alinéa a) ou «intéressées» (paragraphe 3, alinéa a), pour que la Commission soit autorisée à publier ses «conclusions», par quoi il faut entendre le rapport dans son ensemble aussi bien que ses éléments composants.


    Paragraphe 6 - Règlement intérieur

    3639 Pour l'élaboration du règlement intérieur et avant l'adoption de ce règlement, la Commission pourra se référer, sous réserve du respect des conditions posées au présent paragraphe et par l'article dans son ensemble, et tout en tenant compte des exigences propres aux situations de conflit armé, à des modèles, par exemple [p.1076] aux règlements intérieurs des organes de surveillance des conventions des droits de l'homme. Le dépositaire pourra s'inspirer des mêmes règlements à la réunion constitutive des Hautes Parties contractantes prévue au paragraphe 1, alinéa a, aussi longtemps que cette réunion n'aura pas adopté son propre règlement intérieur (54).

    3640 En raison du rôle primordial du Président (voir paragraphe 3), mention expresse est faite de la permanence de ses fonctions, d'une part, et de la nécessité de prévoir les rotations nécessaires, d'autre part, afin que cette charge ne soit exercée en aucun cas par un ressortissant d'une des Parties au conflit. Le Président, comme chacun des membres de la Commission d'ailleurs, doit être une personnalité de premier plan et au-dessus de tout soupçon.


    Paragraphe 7 - Couverture des dépenses

    3641 Les propositions originales prévoyaient que le financement de la Commission ne serait assuré que par des contributions volontaires, recueillies par le Comité international de la Croix-Rouge ou par le dépositaire (55). Comme cette solution ne paraissait guère satisfaisante, elle fut amendée (56) dans le sens du présent paragraphe, qui propose une solution nettement améliorée, mais qui provoque cependant encore bien des critiques (57).

    3642 On veut espérer, en premier lieu, que l'obligation, pour tout Etat qui fait une déclaration d'acceptation de la compétence obligatoire de la Commission, de participer à ses dépenses administratives ne sera pas de nature à le détourner de faire cette déclaration.

    3643 En imposant à la ou aux Parties au conflit qui demandent une enquête d'avancer les fonds nécessaires pour couvrir les dépenses occasionnées par la Chambre, on a voulu décourager les demandes d'enquête peu fondées. Mais l'obligation, pour la ou les Parties contre lesquelles les allégations sont portées, de rembourser ces dépenses jusqu'à cinquante pour cent des frais encourus n'est peut-être pas de nature, elle non plus, à favoriser l'acceptation de la compétence obligatoire de la Commission. Ce remboursement est dû, en effet, indépendamment du fait que les allégations, et allégations contraires, soient prouvées. Il suffit qu'elles soient portées contre l'un ou l'autre des Etats qui accepte la compétence obligatoire pour que le remboursement soit dû. Le moins qu'on puisse dire de cette solution est qu'elle est boiteuse. Il est vrai, cependant, qu'au regard des dépenses consenties pour les armements et les dépenses militaires en temps de conflit armé, il ne s'agit que d'une goutte d'eau dans la mer.


    [p.1077] Conclusion

    3644 L'article 90 se rattache à l'article premier commun aux Conventions et à l'article premier du Protocole (' Principes généraux et champ d'application '), qui enjoignent aux Parties contractantes de respecter et faire respecter les Conventions et le Protocole en toutes circonstances. Cet article peut s'avérer utile malgré ses défauts. Il institue pour la première fois - et cela il faut le souligner, car tous les efforts antérieurs avaient été voués à l'échec - dans le droit des conflits armés, une Commission internationale d'enquête permanente, apolitique, impartiale, à laquelle les Parties au conflit peuvent avoir recours en tout temps. Sur le plan de la compétence de la Commission, le texte laisse aux Parties contractantes le choix entre l'acceptation a priori de sa compétence obligatoire et l'acceptation facultative dans chaque cas, réalisant ainsi l'équilibre entre les deux points de vue qui se sont affrontés à la Conférence. Il faut souhaiter que le quorum de vingt Parties au Protocole acceptant la compétence obligatoire de la Commission, quorum indispensable à sa mise sur pied, soit rapidement atteint.


    J. de P.

    Notes:

    (1) Voir ' Commentaire I ', pp. 420-424;

    (2) Ire Convention, art. 52; IIe Convention, art. 53; IIIe Convention, art. 132; IVe Convention, art. 149. Cette procédure d'enquête ne doit pas être confondue avec celle qui est prévue aux art. 121, IIIe Convention, et 131, IVe Convention, concernant les prisonniers ou internés tués dans des circonstances spéciales;

    (3) Voir, pour des exemples, J. Pictet, ' Le droit humanitaire et la protection des victimes de la guerre ', op. cit. pp. 80-81;

    (4) Voir ' CE 1971, Rapport ', pp. 118-120, par. 536-550; ' CE 1972, Réponse des gouvernements ', pp. 74-90;

    (5) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 181, par. 4.72;

    (6) Ibid. Pour la position du CICR en la matière, voir «Les démarches du Comité international de la Croix-Rouge en cas de violations du droit international humanitaire», ' RICR ', mars-avril 1981, pp. 79-86;

    (7) Actes III, pp. 352-353, CDDH/I/241 et Add.1, et pp. 354-356, CDDH/I/267; pour leur présentation, Actes IX, pp. 201-205, CDDH/I/SR.56;

    (8) Actes III, pp. 356-357, CDDH/I/316; p. 358, CDDH/415; pp. 358-359, CDDH/416;

    (9) Voir Actes IX, pp. 201-247, CDDH/I/SR.56-58;

    (10) Voir ibid., pp. 434-441, CDDH/I/SR.72; pour les différentes versions présentées, voir Actes X, pp. 224-232, CDDH/405/Rev.1, et, pour le projet présenté en séance plénière, ibid., pp. 268-272;

    (11) Voir Actes VI, p. 341, CDDH/SR.46, et, pour les débats, pp. 311-328, CDDH/SR.45;

    (12) Pour les efforts déployés dans ce domaine par l'Organisation des Nations Unies, voir les deux rapports du Secrétaire général sur la «Question des méthodes d'établissement des faits» (Assemblée générale, 21e session, résolution 2182 du 12 décembre 1966, documents officiels, supplément n° 16 (A/6316)), et la résolution 2329, du 18 décembre 1967 (ibid., 22e session, supplément n° 16 (A/6716)), et B.G. Ramcharan (ed.), ' International Law and Fact-Finding in the Field of Human Rights, International Studies in Human Rights ', La Haye, 1982. Voir également ' SIM Conference on Human Rights Fact-finding, Utrecht 1983, Final Report ', Institut néerlandais des droits de l'homme;

    (13) Actes III, p. 352, CDDH/I/241 et Add.1. Une autre proposition prévoyait une Commission de cinq membres (ibid., p. 354, CDDH/I/267). A titre de comparaison, la Convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale prévoit, à son art. 8, la constitution d'un Comité formé de dix-huit experts. Ce Comité est chargé d'examiner les rapports établis par les Etats Parties à la Convention sur les mesures qu'ils ont prises pour donner effet à cette dernière;

    (14) Voir, par exemple, art. 8 de la Convention susmentionnée;

    (15) Voir, à ce propos, les remarques de K.J. Partsch dans M. Bothe, K.J. Partsch, W.A. Solf, op. cit., p. 542;

    (16) Voir, dans ce sens, Ph. Bretton, «La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., p. 398, note 51;

    (17) Le libellé définitif est dû à un amendement de dernière heure (Actes III, p. 358, CDDH/416, et Actes VI, pp. 311-312, CDDH/SR.45);

    (18) Pour les Etats ayant accepté la compétence de plein droit de la Commission, voir infra, par. 2, al. a, p. 1068;

    (19) Voir, par exemple, l'art. 30 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui vise la procédure d'élection du Comité des droits de l'homme;

    (20) M. Schreiber, «La pratique récente des Nations Unies dans le domaine de la protection des droits de l'homme», 145 ' RCADI ', 1975 II, p. 334;

    (21) Actes IX, p. 224, CDDH/I/SR.57, par. 16;

    (22) Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 31;

    (23) Cf. Actes IX, p. 232, CDDH/I/SR.57, par. 63;

    (24) Dans ce sens, M. Bothe, K.J. Partsch, W.A. Solf, op. cit., pp. 542-543. Cf. également par. 2, al. a, du présent art.;

    (25) M. Bothe, K.J. Partsch, W.A. Solf, op. cit., p. 543;

    (26) Cf. ibid.;

    (27) Cf. Ph. Bretton, «La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., p. 398;

    (28) Acceptée, en séance plénière, par 43 voix contre 13, avec 33 abstentions (voir Actes VI, p. 326, CDDH/SR.45, par. 79);

    (29) Voir, sur cette controverse, E. Kussbach, «Commission internationale d'établissement des faits», XX-1-2 ' RDPMDG ', 1981, p. 79, en particulier pp. 96-101;

    (30) Actes VI, pp. 315 et 319, CDDH/SR.45, par. 29 et 48; pour les débats, voir ibid., pp. 313-323;

    (31) Ibid., p. 325, par. 78;

    (32) Une telle proposition figurait dans l'amendement initial CDDH/I/241 (Actes III, p. 352) mais fut abandonnée par la suite. Voir également Actes IX, p. 217, CDDH/I/SR.56, par. 73;

    (33) Voir Actes IX, p. 56, CDDH/I/SR.45, par. 45. Mais on peut parfaitement concevoir le recours à la Commission pour assurer occasionnellement le contrôle des zones et localités sanitaires (Ire Convention, art. 23, et Annexe I, art. 8-10) et des zones et localités sanitaires et de sécurité (IVe Convention, art. 14, et Annexe I, art. 8-10), voire de localités non défendues ou de zones démilitarisées (art. 59 et 60, Protocole I);

    (34) E. Kussbach exprime l'avis que la violation grave (autre qu'une infraction grave) met en jeu la responsabilité de la Partie au conflit sans engager, sur le plan international, la responsabilité de l'individu («Commission internationale d'établissement des faits», op. cit., p. 101). Voir au surplus introduction au Titre V, Section II, supra, p. 1000, note 11, et commentaire art. 89, supra, pp. 1057-1058;

    (35) Voir Actes VI, pp. 341-342, CDDH/SR.46;

    (36) Cf. art. 41, alinéa e, du Pacte;

    (37) Dans ce sens, cf. M. Bothe, K.J. Partsch, W.A. Solf, op. cit., p. 544;

    (38) Dans ce sens, cf. E. Kussbach, «Commission internationale d'établissement des faits», op. cit., p. 102;

    (39) Cf. M. Schreiber, op. cit., p. 365. Voir aussi B. Graefrath, «Die Untersuchungskommission im Ergänzungsprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12.8.1949», ' Wissenschaftliche Zeitschrift der Humboldt Universität zu Berlin ', Ges.-Sprachw. R.XXX (1981) 1, p. 13;

    (40) Voir Actes VI, pp. 342 et 366, CDDH/SR.46. Ch. Rousseau, op. cit., p. 273, précise d'ailleurs que les clauses de ce type, ayant un caractère exceptionnel, sont sujettes à interprétation restrictive lorsqu'elles sont incluses dans un traité;

    (41) Ph. Bretton remarque, à ce propos, que l'«on peut penser qu'il ne s'agit pas d'un simple avis, car il serait bien difficile au Président, sous peine de prendre le risque de compromettre le succès de l'enquête, de désigner quelqu'un n'ayant pas l'agrément des Parties au litige, et cette obligation de consultation pourrait bien se transformer en procédure d'avis conforme quand bien même, d'après le texte, les Parties ne disposeraient ici d'aucun pouvoir de veto». («La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., p. 401);

    (42) Voir dans ce sens Actes IX, p. 223, CDDH/I/SR.57, par. 11, et p. 439, CDDH/I/SR.72, par. 47; voir aussi Actes VI, p. 375, CDDH/SR.46;

    (43) Dans ce sens, cf. E. Kussbach, «Commission internationale d'établissement des faits», op. cit., p. 103;

    (44) Pour les représailles, voir introduction au Titre V, Section II, supra, p. 1006;

    (45) Voir Actes IX, p. 70, CDDH/I/SR.46, par. 53; p. 95, CDDH/I/SR.48, par. 12; p. 206, CDDH/I/SR.56, par. 20;

    (46) Voir, à ce propos, les intéressantes remarques de Ph. Bretton, «La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., pp. 401-402;

    (47) Résolution 1870 (LVI) du Conseil économique et social, qui les a portées à l'attention de tous les organes et organismes du système des Nations Unies ayant à s'occuper des droits de l'homme (cf. M. Schreiber, op. cit., pp. 367 et 377, note 3); voir, pour le texte, B.G. Ramcharan, op. cit., Annex I and II, pp. 231-248, et «Belgrade minimal rules of procedure for international human rights fact-finding missions», ibid., pp. 250-252, et 75 ' AJIL ' 1, 1981, pp. 163-165 (ILA);

    (48) Voir supra, commentaire art. 35, par. 2, p. 404; (49) Dans ce sens, cf. Ph. Bretton, «La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., p. 402;

    (50) Pacte, art. 41, par. 1, al. a; Convention sur l'élimination de la discrimination raciale, art. 11, par. 1, qui fixent un délai de trois mois;

    (51) Actes IX, p. 41, CDDH/I/SR.44, par. 69, et Actes VI, p. 383, CDDH/SR.46;

    (52) Actes IX, p. 218, CDDH/I/SR.56, par. 74;

    (53) Ibid., p. 440, CDDH/I/SR.72, par. 58;

    (54) Voir supra, p. 1065; (55) Actes III, p. 353, CDDH/I/241 et Add.1; p. 356, CDDH/I/267;

    (56) Ibid., p. 359, CDDH/I/416;

    (57) Voir M. Bothe, K.J. Partsch, W.A. Solf, op. cit., p. 546, et Ph. Bretton, «La mise en oeuvre des Protocoles de Genève de 1977», op. cit., p. 403. Pour les débats, voir Actes VI, pp. 326-328, CDDH/SR.45.