Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Bureaux nationaux
    [p.603] ARTICLE 122. - BUREAUX NATIONAUX


    [p.604] Généralités

    Encore que ce fût sous une forme quelque peu sommaire, le Règlement de La Haye contenait déjà, à l'article 14 , une disposition relative à la constitution, par les belligérants et par les neutres, de Bureaux de renseignements. Ces Bureaux, qui rendirent de très grands services lors de la première guerre mondiale, avaient pour tâche essentielle de répondre aux demandes qui leur étaient adressées et, à cette fin, de recevoir toutes les indications concernant les prisonniers (internement, mutations, mises en liberté sur parole, [p.605] échanges, évasions, hospitalisation, décès). Pour chaque prisonnier, une fiche individuelle devait être constituée, contenant des indications précises et qui devait être transmise à la Puissance d'origine du prisonnier après la conclusion de la paix. Cet article prévoyait encore que tous les objets personnels ou de valeur devaient être recueillis et transmis aux intéressés.
    Cette disposition, qui s'était révélée de la plus grande utilité au cours de la première guerre mondiale, subit une première refonte en 1929 et, lors de la Conférence diplomatique de 1949, de nouvelles précisions y furent apportées. Ces dernières portent notamment sur les opérations que doivent effectuer les Bureaux, le recrutement de leurs employés ainsi que sur les renseignements d'identité qu'ils sont tenus de fournir.


    Alinéa premier. - Constitution du bureau

    Lors de la Conférence préliminaire des Sociétés nationales de la Croix-Rouge (Genève 1946), la majorité des participants avaient formé le voeu que ces mêmes Sociétés fussent chargées du rôle défini au présent alinéa. La Conférence, toutefois, préféra ne pas prendre position à ce sujet et laisser aux gouvernements toute liberté pour le choix de l'organisme à charger de la constitution du Bureau officiel de renseignements (1).
    L'obligation de constituer ces Bureaux incombe également aux Puissances neutres à l'égard des belligérants internés sur leur territoire.
    La clause qui permet à la Puissance détentrice d'y employer des prisonniers de guerre, tout en respectant les dispositions relatives au travail desdits prisonniers (art. 49 -57), consacre un usage qui a donné d'excellents résultats et propre à faciliter aux belligérants l'organisation des Bureaux de renseignements. Ces prisonniers devront être rapatriés comme leurs camarades, dès la fin des hostilités.


    [p.606] Alinéa 2. - Centralisation des renseignements


    Si la Convention se prononce sur la nécessité, pour le Bureau de renseignements, de recevoir les informations « dans le plus bref délai », elle laisse toute liberté à la Puissance détentrice quant à la manière dont ces informations seront transmises par les administrations militaires. Il en va de même pour les Puissances neutres ou non belligérantes (2).


    Alinéa 3. - Transmission des renseignements

    Le texte du présent alinéa reproduit celui de la Convention de 1929 (art. 77, al. 3 ) avec une adjonction qui vise l'emploi par la Puissance détentrice des « moyens les plus rapides » pour faire parvenir à la Puissance intéressée les renseignements indiqués.
    Au cours de la deuxième guerre mondiale, les renseignements sur les prisonniers de guerre furent généralement transmis par voie postale, mais pour remédier à certains retards, l'Agence centrale eut recours au télégraphe. C'est dans l'idée que ce procédé devait être généralisé et même étendu à l'usage de la radio que l'adjonction dont il s'agit fut préconisée par la Conférence des experts gouvernementaux (3). La Conférence diplomatique ayant adopté ce point de vue, chaque pays devra donc s'efforcer, selon l'avancement de son développement technique, de favoriser l'emploi, par l'Agence, des moyens les plus perfectionnés (radio, micro-films, fac-similés, etc.). L'emploi de ces moyens pourra être facilité par les exonérations totales ou partielles de taxes dont doivent bénéficier les Bureaux d'information pour leurs télégrammes, en plus de la franchise postale, conformément aux dispositions de l'article 124 (4).
    Remarquons enfin, en ce qui concerne les voies par lesquelles chaque Bureau national doit transmettre ses renseignements au [p.607] Bureau de la partie adverse, que la présente disposition ne fait que reprendre le système des deux transmissions, l'une par la Puissance protectrice intéressée, l'autre par l'Agence centrale, système qui, adopté en 1929, a donné toute satisfaction.


    Alinéa 4. - Renseignements d'identité

    1. ' Première phrase. - Indications générales '

    A première lecture, on pourrait voir dans cette disposition sinon une obligation, du moins une invitation adressée aux belligérants de renseigner les familles des prisonniers par l'entremise des organismes mentionnés à l'alinéa précédent. Mais il est peu probable que les rédacteurs de la Convention aient entendu régler ainsi des questions qui sont du ressort exclusif de la Puissance dont les prisonniers dépendent. De plus, la deuxième phrase de l'alinéa, qui comporte une énumération précise des renseignements qu'il faut s'efforcer d'obtenir, nous renseigne plus exactement sur l'ensemble de la disposition. On verra donc, dans cette première phrase, une indication générale sur la nature des renseignements qu'il convient en premier lieu d'obtenir et de transmettre afin d'informer la famille du prisonnier. On retiendra cependant l'indication ainsi donnée sur le but de ce système, créé avant tout dans l'intérêt des proches, bien qu'également utile à l'Etat : « ...devront permettre d'aviser rapidement les familles intéressées »,
    c'est une invitation à informer les familles et à les informer rapidement.
    Il importe que toutes les indications énumérées soient données. En raison, soit de la différence des langues, soit des similitudes de noms (5) et des imperfections techniques, les risques d'erreurs dans l'enregistrement et la transcription sont considérables.


    2. [p.608] ' Deuxième phrase. - Objet des renseignements '

    Comme le souligne la réserve (6) par quoi débute cette clause, il ne dépend pas exclusivement de la Puissance détentrice que tous ces renseignements puissent être obtenus. Celle-ci toutefois est tenue de chercher à obtenir les informations mentionnées, afin de pouvoir les transmettre.
    Mais si la Puissance détentrice a l'obligation de chercher à se procurer les onze renseignements énumérés au présent alinéa, le prisonnier n'est pas obligé, quant à lui, de les donner tous; il doit cependant, en vertu de l'article 17 , fournir au moins les cinq renseignements suivants : nom, prénom, grade, date de naissance, numéro matricule ou indication équivalente (7). C'est qu'on a jugé, d'après quelques expériences douloureuses et condamnables, que les autres renseignements pouvaient présenter un danger, la Puissance détentrice s'en étant parfois servie pour sévir contre la famille ou les proches de certains prisonniers. Mais il s'agit là d'exceptions, dans le cas, par exemple, de prisonniers provenant d'un pays occupé par la Puissance détentrice, ou de ressortissants de cette dernière. D'une manière générale, il serait avantageux que les membres des forces armées fussent invités et instruits à donner, en cas de capture, tous les renseignements prévus au présent article, en raison de l'utilité que ceux-ci présentent pour le travail des Bureaux de renseignements.
    L'alinéa 5 de l'article 77 de la Convention de 1929 mentionnait en outre l'indication du corps de troupe de l'intéressé et éventuellement les blessures, la date et le lieu de la capture, des blessures et de la mort. Tous ces points ont été repris par la nouvelle Convention et font l'objet des alinéas suivants, exception faite de l'indication du corps de troupe auquel appartient le prisonnier. Durant la deuxième guerre mondiale, en effet, certains belligérants avaient eu tendance à considérer que cette indication comportait un intérêt militaire et qu'il importait de s'en abstenir, en dépit de la grande valeur qu'elle présentait pour l'Agence centrale des prisonniers de guerre (8).


    [p.609] Alinéa 5. - Renseignements en cas de changement de situation


    Contrairement aux renseignements d'identité, qui ne peuvent être donnés que par le prisonnier lui-même, les informations mentionnées au présent alinéa (mutations, etc.), sont toutes connues de la Puissance détentrice, qui ne saurait invoquer aucune excuse pour s'abstenir de les transmettre.
    De plus, la Puissance détentrice devra veiller à ce que cette transmission ait lieu d'urgence chaque fois que survient l'un des événements mentionnés, et par les voies les plus rapides, conformément à l'alinéa 3.
    Cette disposition remplace l'alinéa 4 du texte de 1929, qui prévoyait une fiche individuelle pour chaque prisonnier, tenue régulièrement à jour et portant mention de toutes les indications relatives aux internement, mise en liberté sur parole, rapatriement, évasion, séjour dans les hôpitaux, etc. La Conférence des experts estima en effet que la création d'un service de fiches individuelles devait être laissée à l'appréciation des Puissances (9).


    Alinéa 6. - Renseignements sur l'état de santé

    La transmission de ces renseignements prévue par le texte de 1929 (art. 77, al. 7 ) n'a pas eu lieu, en général, durant le dernier conflit, et c'est l'Agence centrale qui a pris l'habitude d'intervenir elle-même auprès des bureaux nationaux pour obtenir les indications dont elle avait besoin.
    En revanche, lors de la Conférence d'experts gouvernementaux, on souligna l'intérêt qu'il y aurait à transmettre périodiquement des renseignements sur l'état de santé des prisonniers malades ou blessés, et ce voeu fut admis par la Conférence diplomatique de 1949. Les renseignements doivent être transmis pour les malades et blessés (10) « gravement atteints » (11). Encore qu'il ne soit pas très aisé de définir ces termes avec certitude, on admettra [p.610] qu'ils concernent au minimum tous les blessés et malades dont la vie est en danger et aussi longtemps qu'elle est en danger.


    Alinéa 7. - Autres renseignements

    Les demandes de renseignements ne peuvent recevoir de réponse satisfaisante que si cette dernière a été précédée de recherches minutieuses. Pour cette raison, le Bureau d'information est maintenant tenu, au cas où il ne posséderait pas les renseignements demandés, de « procéder aux enquêtes nécessaires afin de se les procurer ».
    Il n'y a pas de méthode unique pour la conduite des enquêtes. Chaque service national se trouve en face de problèmes particuliers qu'il doit s'efforcer de résoudre selon les circonstances. Il est toutefois possible d'exposer quelques règles générales appliquées au cours de la seconde guerre mondiale, dans tous les services de l'Agence centrale.
    Ainsi, les phases successives d'une demande et d'une enquête et les précisions qu'elles apportent doivent faire l'objet d'inscriptions concises mais complètes : date de la demande, de l'ouverture de l'enquête, nature de l'enquête, résultats, date de la réponse, indications complètes sur le demandeur et la personne ou les organes interrogés. Il est ainsi possible de connaître à tout moment et d'un seul coup d'oeil les progrès de l'enquête sans avoir à reprendre chaque fois les dossiers. En plus de cette tenue à jour des fiches de demande, la plupart des services reportent les réponses sur des fiches de renseignements; cette dernière règle est toujours observée lorsque la réponse est un avis de décès.
    Signalons encore que les services nationaux établissent, en vue de poursuivre plus commodément leurs enquêtes et de procéder aux rappels nécessaires, des fichiers chronologiques.
    L'usage de formules-type, qui simplifie considérablement le travail, doit être étendu aux enquêtes et permet d'en accroître sensiblement la rapidité et la sûreté. Pour ces enquêtes, les services nationaux s'adresseront aux correspondants les plus divers. Tout organe public ou privé, de même que toute personne dont on suppose qu'elle peut fournir un renseignement utile sur le cas considéré, sont susceptibles d'être questionnés : Bureaux officiels, institutions diverses, autorités municipales, Croix-Rouges nationales, délégués du Comité international, hommes de confiance et commandants de camp, aumôniers et médecins, prisonniers, prisonnières, rapatriés, naufragés, rescapés, réfugiés, etc.
    [p.611] Ces enquêtes sont souvent délicates. Le succès dépend souvent de l'initiative et de la persévérance des enquêteurs (12).
    Enfin, en dépit d'une suggestion qui lui avait été présentée, la Conférence diplomatique n'a pas précisé quels devaient être les demandeurs. En général, les demandes parvenant aux Bureaux de renseignements émaneront soit d'un organisme officiel, en particulier de l'Agence centrale, soit d'un organe officieux. Mais l'absence même de précision montre qu'on a voulu laisser à de simples particuliers, où qu'ils se trouvent, l'entière liberté de s'adresser directement aux Bureaux officiels pour obtenir des renseignements sur les prisonniers de guerre dont le sort les préoccupe.


    Alinéa 8. - Authentification

    L'authentification par un sceau ou par une signature n'est possible que pour les communications écrites. Quant à celles qui sont non écrites, il sera possible, pour les communications radiophoniques ou téléphoniques par exemple, d'instituer un code si les circonstances devaient exceptionnellement le justifier.


    Alinéa 9. - Transmission des objets personnels

    A vrai dire, la tâche du Bureau dans ce domaine consistera essentiellement à transmettre les « objets de succession »; c'est à la Puissance détentrice qu'il incombera de prendre, avec le plus grand soin, les mesures nécessaires pour que les services de son administration militaire préposés aux prisonniers recueillent ces objets et les envoient au Bureau d'information.
    La présente rédaction apporte plusieurs améliorations au texte de 1929. Tout d'abord, quant à la désignation des objets de succession; l'expression « objets personnels de valeur » doit être interprétée largement; ainsi, une alliance de peu de valeur au point de vue commercial devra néanmoins être recueillie en raison de l'intérêt personnel qu'elle représente pour les proches. Ensuite, innovation plus importante et que la pratique a montrée nécessaire, le Bureau de renseignements est tenu d'envoyer ces objets dans des paquets scellés, et surtout d'y joindre l'inventaire complet ainsi qu'une déclaration sur l'identité du prisonnier.
    [p.612] Enfin, la dernière phrase de l'alinéa marque que les obligations du Bureau dans ce domaine concernent essentiellement des objets et documents de volume réduit et pouvant être renvoyés dans des colis bénéficiant de la franchise postale. L'envoi d'autres effets personnels, tels que vêtements, livres, instruments de musique, ouvrages artistiques, etc., risquerait d'entraîner des frais de transport assez élevés. On a donc prévu qu'ils seraient renvoyés « conformément aux arrangements conclus entre les Puissances intéressées », arrangements qui porteront vraisembablement sur les modalités du transport et le paiement des frais (13).
    Ajoutons que l'activité des Bureaux de renseignements visés par le présent alinéa n'est pas limitée aux prisonniers de guerre, mais concerne également les hommes tombés sur le champ de bataille (Ire Convention, art. 16 ) ainsi que les naufragés (IIe Convention, art. 19) (14).

    Notes: (1) [(1) p.605] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 262 et
    ' XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge,
    Projets de Conventions revisées ou nouvelles ',
    p. 56 : « Cette expression « tombé au pouvoir »
    doit être prise dans un sens large et couvre
    également le cas où des soldats tombent au pouvoir
    de l'ennemi sans combat, par exemple à la suite
    d'une reddition »;

    (2) [(1) p.606] Si la Convention de 1929 (art. 77, al. 2)
    imposait déjà clairement à toute Puissance
    belligérante d'informer son Bureau de renseignements
    de toute capture de prisonniers, elle ne précisait
    pas, contrairement au texte actuel, en quoi
    consistaient les renseignements à transmettre;

    (3) [(2) p.606] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 264;

    (4) [(3) p.606] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 264-265.
    Au cours de la deuxième guerre mondiale, l'Agence
    centrale a reçu, des Bureaux officiels, les
    informations sous les formes les plus diverses. (Voir
    ' Rapport du Comité international de la Croix-Rouge
    sur son activité pendant la seconde guerre
    mondiale ', vol. II, pp. 34 et ss.) Aussi a-t-elle
    été amenée à proposer l'adoption, pour chaque
    prisonnier, d'une fiche signalétique uniforme, se
    composant de quatre volets identiques et susceptibles
    de s'insérer dans ses fichiers.
    Considérant toutefois que l'organisation interne du
    Bureau officiel relevait essentiellement de chaque
    Puissance, les auteurs de la nouvelle Convention
    n'ont pas retenu les clauses du texte de 1929,
    relatives à la fiche individuelle des prisonniers.
    Une telle uniformisation dans les méthodes de
    travail des Bureaux nationaux n'en serait pas moins
    fort souhaitable;

    (5) [(1) p.607] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. II, pp. 111 et ss.
    On eut assez fréquemment, au cours de la seconde
    guerre mondiale, à enregistrer plusieurs prisonniers
    portant le même nom et le même prénom. Il était
    alors indispensable de posséder d'autres données
    dont la plus importante est le matricule;

    (6) [(1) p.608] Réserve soulignée plus loin par une
    référence à l'article 17 qui a trait à
    l'interrogatoire des prisonniers;

    (7) [(2) p.608] Rappelons enfin qu'en vertu de l'article
    17, alinéa 3, chaque Puissance belligérante est
    tenue de fournir à toute personne placée sous sa
    juridiction et susceptible de devenir prisonnier de
    guerre, une carte d'identité contenant au moins ces
    cinq premiers renseignements;

    (8) [(3) p.608] Celle-ci avait organisé un système
    d'enquêtes par témoignages, dites
    « régimentaires », qui rendait les plus grands
    services. Voir ' Rapport du Comité international de
    la Croix-Rouge sur son activité pendant la seconde
    guerre mondiale ', vol. II, pp. 53 et ss.;

    (9) [(1) p.609] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 265;
    ' XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge,
    Projets de Conventions revisées ou nouvelles ',
    p. 131. Nous ne reviendrons pas ici sur la question
    très importante des certificats de décès, que nous
    avons traitée en analysant l'article 120;

    (10) [(2) p.609] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 266;

    (11) [(3) p.609] « Gravement atteints » concerne aussi
    bien les malades que les blessés. Le texte anglais
    dit « seriously ill or seriously injured »;

    (12) [(1) p.611] Cf. ' Rapport du Comité international de
    la Croix-Rouge sur son activité pendant la seconde
    guerre mondiale ', vol. II, pp. 50-51;

    (13) [(1) p.612] Cette disposition ne fait que reprendre,
    sous une forme moins explicite, le principe que la
    Convention pose au 4e alinéa de l'article 119, au
    sujet des effets personnels que les prisonniers
    rapatriés doivent abandonner au camp lorsque ces
    effets excèdent le poids de bagage autorisé;

    (14) [(2) p.612] Voir ' Commentaire I ', pp. 174 et ss.