Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Protection des biens indispensables à la survie de la population civile
    [p.669] Article 54 - Protection des biens indispensables à la survie de la population civile

    2083 [p.670] Si la protection des biens civils et l'interdiction d'utiliser la famine contre la population civile innovent en droit humanitaire, rappelons que la Conférence diplomatique de 1949 avait fait un premier pas dans ce sens, en introduisant, dans la IVe Convention, un article 23 , instituant une assistance en faveur des catégories les plus vulnérables de la population, et un article 53 , sauvegardant les biens nécessaires à la vie des civils en territoire occupé.

    2084 L'article que nous allons commenter ici a été profondément remanié par la Conférence diplomatique de 1974-1977. Le projet du CICR, qui ne comportait pas les paragraphes 1, 3 et 5, se lisait ainsi:

    «Article 48 - Biens indispensables à la survie de la population civile Il est interdit d'attaquer ou de détruire les biens indispensables à la survie de la population civile, à savoir les denrées et ressources alimentaires, les cultures, le bétail, les réserves d'eau potable et constructions pour l'irrigation, que ce soit pour affamer des personnes civiles, provoquer leur déplacement ou pour toute autre raison. Ces biens ne seront pas l'objet de représailles.»

    2085 La question a suscité de longues discussions au sein du Groupe de travail de la Commission III, mais celui-ci a finalement réussi à mettre les différentes opinions en harmonie, et c'est par consensus que la Commission, puis la Conférence, ont adopté l'article (1).

    2086 Une remarque terminologique: dans le titre de l'article, comme dans son texte (paragraphe 2), on parle de «biens indispensables à la survie de la population [p.671] civile», alors qu'à l'article 69 (' Besoins essentiels dans les territoires occupés ') on parle de biens «essentiels à la survie» (le titre portant: «besoins essentiels»). On doit considérer que, dans le contexte, les deux termes ont un sens tout à fait analogue (2).


    Paragraphe 1

    2087 Il ne suffit pas de condamner des armes spécifiques, indiscriminées ou particulièrement cruelles, car on peut utiliser des armes ou des moyens non illicites en eux-mêmes, ou provoquer des phénomènes naturels d'une manière qui les rende aussi dangereux pour la population. Il faut donc prohiber également les méthodes de la guerre totale, et tel est un des grands mérites de la Conférence diplomatique.

    2088 Nous le voyons ici, à propos de ce lapidaire paragraphe, qui interdit d'utiliser la famine comme méthode de guerre. C'est, à n'en pas douter, un réel progrès. Nous le verrons également à propos de l'article 55 (' Protection de l'environnement naturel ').

    2089 Le terme «famine» est généralement compris de chacun (3). L'utiliser comme méthode de guerre, ce serait la provoquer délibérément, en faisant souffrir une population de la faim, notamment en la privant de ses ressources alimentaires ou de son ravitaillement. Il est évident que des actions menées à cette fin seraient incompatibles avec le principe général de protection de la population, que la Conférence diplomatique a tenu à confirmer et à renforcer.

    2090 La famine est ici visée comme méthode de combat, c'est-à-dire comme une arme pour anéantir ou affaiblir la population.

    2091 Le principe général, provenant d'un amendement (4), constitue, nous l'avons dit, une remarquable innovation et un progrès significatif du droit. Mais, bien entendu, un principe général ne prend toute sa valeur que s'il s'accompagne de règles d'application: c'est à quoi tendent le reste de l'article, ainsi que d'autres articles du Protocole, notamment ceux qui ont trait aux actions de secours. Cette règle aurait pu s'insérer dans le Titre III, Section I, «Méthodes et moyens de guerre», mais, comme elle vise directement la population civile, son emplacement paraît justifié. Le principe trouve application aussi bien dans les territoires occupés que dans les territoires non occupés.

    2092 Selon le Rapporteur de la Commission III: «l'alinéa 1 de l'article 44 (5) montre clairement que l'alinéa 1 de l'article 48 ne modifie pas le droit applicable au blocus naval» (6). Cette remarque semble pertinente.

    2093 [p.672] Relevons cependant qu'une certaine incertitude règne quant à l'état actuel des règles coutumières relatives au blocus. En effet, si elles ont été codifiées dans la Déclaration de Londres, du 24 février 1909, celle-ci n'a jamais été ratifiée. En outre, elles n'ont pas toujours été respectées au cours de la Seconde Guerre mondiale (7). On doit donc souhaiter que les règles relatives au blocus soient précisées, dans le cadre d'une révision future, et combien nécessaire, de certains aspects du droit de la guerre sur mer. Un tel réexamen devrait permettre de tenir dûment compte des principes proclamés par le Protocole et qui excluent la famine comme méthode de guerre.

    2094 Il n'en demeure pas moins que la faculté d'exercer un blocus existe, pour autant que certaines conditions soient remplies. Ainsi, il doit être précédé d'une déclaration indiquant son étendue dans le temps et dans l'espace; il doit être effectif et appliqué impartialement aux navires de tous les pays; les Etats neutres doivent être informés des blocus institués.

    2095 Soulignons que le blocus a pour objectif de priver l'adversaire des approvisionnements nécessaires à la conduite des hostilités, et non pas d'affamer la population. Malheureusement, on sait que trop souvent ce sont les civils, et surtout les enfants, qui en souffrent le plus. Si les effets du blocus en arrivaient à de tels résultats, il faudrait se référer alors à l'article 70 du Protocole (' Actions de secours '), selon lequel des actions de secours doivent être entreprises lorsque la population est insuffisamment approvisionnée en vivres, médicaments, vêtements, matériel de couchage, logements d'urgence et autres approvisionnements essentiels à la survie de la population. De telles actions peuvent prendre de vastes proportions (8).

    2096 En outre, si l'envoi de secours en suffisance, au profit d'éléments particulièrement faibles de la population d'une zone assiégée ou encerclée, se révélait impossible, le principe d'interdiction de la famine commanderait désormais d'évacuer ces personnes, comme l'article 17 de la IVe Convention en prévoyait la simple faculté.

    2097 Mentionnons encore qu'une entreprise tendant à provoquer la famine représenterait une infraction au présent Protocole. Mais elle pourrait aussi constituer le crime de génocide, si elle était menée dans l'intention de détruire, en tout ou partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux, aux termes de la Convention sur le génocide (9).


    Paragraphe 2

    2098 Cette disposition développe le principe, formulé au paragraphe 1, d'interdiction de recourir à la famine à l'encontre de la population civile; il [p.673] expose ses modalités d'application les plus fréquentes (10).

    2099 Le texte adopté se rapproche sensiblement du projet du CICR, mais on y a apporté des précisions importantes, qui ont soulevé de longues discussions.

    2100 Aux notions d'attaque et de destruction, la Conférence a ajouté l'enlèvement et la mise hors d'usage des biens indispensables à la survie de la population civile. Pour la mise hors d'usage, on songera surtout aux installations et ouvrages d'irrigation.

    2101 Relevons que les verbes «attaquer», «détruire», «enlever» ou «mettre hors d'usage» sont employés cumulativement, afin de couvrir toutes les éventualités, y compris la pollution, par des agents chimiques ou autres, des réserves d'eau ou encore l'anéantissement de récoltes par des défoliants et aussi parce que «attaque» ne s'entend que des actes de violence contre l'adversaire, selon l'article 49 (' Définition des attaques et champ d'application '), paragraphe 1.

    2102 Quant aux biens spécialement protégés, la Conférence a mentionné les zones agricoles qui produisent les denrées alimentaires, les installations et les réserves d'eau potable, les récoltes, qui doivent être prises dans l'acception la plus large, afin de couvrir l'infinie variété des besoins propres aux populations de toutes les régions géographiques.

    2103 En outre, les mots «tels que» montrent que la liste des biens protégés est indicative. Une liste limitative aurait pu conduire à des oublis ou à une sélection arbitraire. Comme le texte l'indique, il s'agit essentiellement de biens de subsistance. La protection générale des biens civils résulte de l'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '). Cependant, il n'est pas exclu qu'en raison du climat ou d'autres circonstances, des biens tels que des abris ou des vêtements doivent être considérés comme indispensables à la survie.

    2104 Le membre de phrase «en vue d'en priver, en raison de leur valeur de subsistance» a provoqué de longues discussions. Le Groupe de travail (11), puis la Commission III (12), avaient adopté les mots: «en vue d'en priver, en tant que tels» (13). C'est le Comité de rédaction qui a finalement proposé la formule actuelle, [p.674] que la Conférence a adoptée par consensus (14).

    2105 Même si cette formule n'est pas parfaite, son sens paraît clair: les biens énumérés doivent être respectés, afin d'assurer la survie de la population, sauf si - en vertu des paragraphes 3 et 5 - les nécessités militaires exigent qu'on les attaque, les détruise, les enlève ou les mette hors d'usage. A ce sujet, les exemples donnés par le Rapporteur sont éloquents (15). Bien entendu, les restrictions prévues à l'article 57 (' Précautions dans l'attaque ') devront être respectées.

    2106 Nous verrons, en examinant le paragraphe 3, alinéa b, que même si les biens ici énumérés étaient utilisés comme appui direct d'une action militaire, la Partie adverse devrait, en usant de la force, faire en sorte que la population ne soit pas réduite à la famine ou forcée de se déplacer. Cette exigence doit être a fortiori considérée comme valable dans le cas que nous examinons maintenant, pour les biens destinés exclusivement à la population.

    2107 «En vue d'en priver [...] la population civile ou la Partie adverse», dit encore le texte. Pourquoi cette mention de la Partie adverse? Pour le comprendre, il faut se référer au paragraphe 3, qui fait exception à la règle du présent paragraphe si certains biens sont utilisés «par une Partie adverse». Ainsi, la disposition que nous commentons signifie: il est interdit d'attaquer, etc., les biens indispensables à la survie de la population civile, où qu'elle se trouve, ou de priver l'Etat ennemi de tels biens indispensables à la population civile.


    Paragraphe 3

    2108 Cette disposition ne figurait pas dans le projet du CICR; elle semble avoir pour origine un amendement (16).

    2109 Sous alinéa a, il s'agit sans doute des denrées alimentaires et des zones agricoles qui les produisent, des récoltes, du bétail et des réserves d'eau potable, mais pas des installations d'eau potable, ni des ouvrages d'irrigation.

    2110 Sous alinéa b, on ne voit pas bien comment les denrées alimentaires, les récoltes, le bétail et les réserves d'eau potable pourraient être utilisés comme appui direct d'une action militaire. Certes, les membres des forces armées doivent manger et boire, mais c'est un besoin permanent et non pas occasionnel comme celui qui paraît prévu ici. Autrement dit, tout stock de denrées alimentaires ou d'eau potable peut servir à la subsistance des forces armées, mais cette potentialité ne suffit pas, semble-t-il, à priver ces biens de la protection qu'on a [p.675] entendu leur accorder. Au surplus, la restriction contenue à la fin de l'alinéa confirme ce point de vue.

    2111 Si la population civile est réduite à la famine ou qu'elle est forcée de se déplacer, les destructions sont de toute manière interdites; dans cette hypothèse, il y a aussi lieu de rappeler que des actions de secours doivent être, selon l'article 70 (' Actions de secours '), entreprises sous réserve de l'agrément des Parties concernées par ces actions de secours.

    2112 Pour résumer, on peut poser les règles suivantes:

    1. les dépôts de denrées alimentaires destinées uniquement aux forces armées (on ne voit guère de zones agricoles ou des installations d'eau potable qui seraient utilisées uniquement en faveur des forces armées) peuvent être attaqués et détruits;
    2. lorsque les biens sont employés à un autre usage que la subsistance des membres des forces armées, et que cet usage constitue un appui direct à une action militaire, des attaques et destructions sont légitimes, sauf si elles devaient avoir des effets graves sur le ravitaillement de la population civile, qui serait réduite à la famine ou forcée de se déplacer.

    2113 Enfin, une remarque générale et commune aux trois premiers paragraphes: les biens indispensables à la survie de la population civile sont protégés par le présent article lorsqu'ils se trouvent sur le territoire tenu par la Partie au conflit intéressée ou sur celui d'un co-belligérant.

    2114 S'ils parviennent par mer, le sort de ces biens est lié aux dispositions du droit de la guerre applicables aux navires qui les transportent. Comme le Rapporteur de la Commission III l'a fait remarquer, cet article ne se substitue pas aux règles admises du blocus naval. A noter, en passant, que les biens énumérés dans le paragraphe 2 ne rentrent pas dans la catégorie dite «contrebande de guerre» et que, par conséquent, des navires de pays neutres pourraient les transporter sans s'exposer à des saisies ou à des confiscations.


    Paragraphe 4

    2115 Il s'agit d'une disposition qui figurait dans le projet du CICR et dont la Conférence a fait un paragraphe distinct. Là encore, elle a préféré répéter ici cette interdiction des représailles plutôt que de grouper dans un article spécial tout ce qui a trait aux représailles (17). Sur le problème général des représailles, nous renvoyons à l'introduction au Titre V, Section II (infra, p. 1006).


    Paragraphe 5

    2116 Cette disposition ne figurait pas dans le projet du CICR. On vit bientôt, à la Conférence diplomatique, que nombre d'Etats n'entendaient pas limiter leurs moyens de défendre le territoire national contre un envahisseur, en procédant à [p.676] des destructions qui empêchent ou retardent la marche des forces adverses. Le passé récent a laissé de célèbres exemples de telles «défenses totales» qui ont souvent entraîné des dommages importants et durables pour le pays et sa population: incendies de forêts, ruptures de digues, inondations des terres cultivées par l'eau de mer, destructions de ponts, de routes ou autres moyens de communication, d'usines, de fabriques, de stocks de denrées alimentaires, etc. (18)

    2117 La suggestion du Rapporteur a été entendue et, en examinant l'article 66 du projet, la Commission III a adopté un texte nouveau, dont le paragraphe 2 est devenu le présent paragraphe, après avoir été revu par le Comité de rédaction, qui avait été chargé de rechercher le meilleur emplacement pour cette disposition. Le paragraphe 1 est devenu le paragraphe 2 de l'article 49 du Protocole (' Définition des attaques et champ d'application ') (19).

    2118 Les mots «sous son contrôle» visent un contrôle de facto, c'est-à-dire une maîtrise effective. Le mot est pris ici dans son sens anglais, qui implique un pouvoir de direction et de décision, alors qu'en français, il signifie en général: «vérifier»,«surveiller».

    2119 Il résulte de cette disposition qu'une Puissance belligérante peut procéder, tout en préservant l'intérêt de sa population, à des destructions sur la partie de son territoire national où s'exerce son autorité, mais qu'elle ne pourrait pas le faire sur une partie de ce territoire qui serait sous le contrôle de l'ennemi, pas plus du reste que sur le territoire de la Puissance ennemie.

    2120 Quant à la Puissance occupante, l'article 53 de la IVe Convention de Genève de 1949 lui interdit de détruire des biens mobiliers ou immobiliers, sauf dans les cas où les opérations militaires rendraient ces destructions absolument nécessaires. Il s'agit d'une règle générale, qui est complétée maintenant par les [p.677] dispositions de l'article 54 du Protocole, en ce qui concerne les biens indispensables à la survie de la population civile.

    2121 Comme on le sait, la politique de la «terre brûlée», pratiquée par une Puissance occupante qui se retire d'un territoire occupé, a été jugée licite, s'il existe d'impérieuses raisons militaires de la pratiquer (20). L'article 54 ne modifie pas cette situation, sauf en ce qui concerne les biens indispensables à la survie de la population civile. Autrement dit, les forces armées d'occupation qui se retirent peuvent, si les opérations militaires le demandent absolument, procéder à des destructions (ponts, chemins de fer, routes, aérodromes, ports, etc.) qui ont pour but d'empêcher ou de retarder l'avance des troupes ennemies, mais elles ne peuvent pas détruire les biens indispensables, tels que les dépôts de denrées alimentaires, les récoltes sur pied, les réservoirs d'eau potable et les systèmes de distribution d'eau, ni enlever le bétail. En résumé:

    2122 - Une Puissance belligérante peut, si des nécessités militaires impérieuses l'exigent, procéder à des destructions même - cas extrême - de biens indispensables à la survie de la population sur la partie de son territoire national qu'elle contrôle. En revanche, elle ne peut procéder à ces destructions sur la partie de son territoire sous le contrôle de l'ennemi.

    2123 - Une Puissance occupante ne peut pas détruire des biens, situés en territoires occupés, qui sont indispensables à la survie de la population. La politique de la «terre brûlée» menée par un occupant, même lorsqu'il se retire de ces territoires, ne doit pas affecter ces biens.


    C.P./J.P.

    Notes:

    (1) Actes XIV, p. 319, CDDH/II/SR.31, par. 11; Actes VI, p. 208, CDDH/SR.42, par. 19;

    (2) Le dictionnaire Robert définit «essentiel», dans le langage courant: «qui est nécessaire, inséparable de quelque chose», et il renvoie à «indispensable». Ce dictionnaire définit «indispensable», par extension: «qui est très nécessaire, dont on ne peut se passer», et il renvoie à «essentiel»;

    (3) Le dictionnaire Robert définit la famine comme une «disette générale d'aliments par laquelle une population souffre de la faim, meurt de faim». Le mot «famine» figure également au par. 3, al. b, in fine;

    (4) Actes III, p. 225, CDDH/III/67;

    (5) Devenu, dans le texte définitif, l'article 49, par. 3;

    (6) Actes XV, p. 287, CDDH/215/Rev.1, par. 73;

    (7) Ainsi, le Tribunal de Nuremberg a acquitté l'amiral Doenitz d'accusations portées contre lui, en relation avec la guerre maritime, au bénéfice du principe ' tu quoque ', car les Parties adverses avaient également usé des pratiques qui lui étaient reprochées;

    (8) Ainsi, par exemple, de 1942 à 1944, la population hellénique a bénéficié d'une assistance très importante et nécessitant l'intervention d'une véritable flotte. Voir ' Rapport final de la Commission de gestion pour les secours à la Grèce, sous les auspices du CICR ', Athènes, 1949;

    (9) Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948, notamment art. II, alinéa c;

    (10) La relation entre ces notions est explicitement marquée dans le Protocole II, article 14, où la seconde phrase commence par les mots: «il est par conséquent interdit»;

    (11) Actes XV, p. 365, CDDH/III/264/Rev.1;

    (12) Ibid., p. 288, CDDH/215/Rev.1, par. 74;

    (13) Il faut citer, à ce propos, le rapport de la Commission: «A l'alinéa 2, des problèmes de rédaction se sont posés du fait que deux des biens énumérés, les zones agricoles et les ouvrages d'irrigation, peuvent servir aux combattants à des fins autres que celles liées directement à leur approvisionnement. Aussi le membre de phrase «en vue d'en priver, en tant que tels», vise-t-il à couvrir tant la privation de nourriture et de boisson pour l'approvisionnement que la privation de zones agricoles et d'ouvrages d'irrigation pour leur contribution à la production en vue de l'approvisionnement. En revanche, ce membre de phrase n'est pas destiné à couvrir les cas où l'ennemi en serait privé pour d'autres raisons, y compris lorsqu'il s'agirait de l'empêcher d'une manière générale de progresser. Ainsi, bombarder une zone pour empêcher qu'un ennemi n'y progresse est admissible, que cette zone produise ou non des denrées alimentaires, mais détruire de façon délibérée des zones agricoles en vue d'empêcher l'ennemi d'y pratiquer des cultures est interdit. De même, faucher les cultures afin de dégager un champ de tir ou d'empêcher l'ennemi de les utiliser comme couverture est admissible, mais les faucher pour empêcher l'ennemi de consommer les récoltes est interdit. Tout cela revient à charger d'un sens bien lourd les termes «en tant que tels», et plusieurs représentants ont exprimé l'espoir que le Comité de rédaction finira par trouver un libellé plus clair.» (Actes XV, p. 288, CDDH/215/Rev.1, par. 74);

    (14) Actes VI, p. 208, CDDH/SR.42, par. 19;

    (15) Cf. supra, note 13;

    (16) Actes III, p. 226, CDDH/III/74. Le Rapporteur de la Commission III s'exprime comme suit à ce propos: «Le libellé de l'alinéa 3 n'est guère plus satisfaisant que celui de l'alinéa 2. Ici, le législateur se heurte à la nécessité d'établir une distinction entre les utilisations des biens à des fins d'approvisionnement et les autres utilisations. L'alinéa 2 a) vise uniquement les biens qui, de toute évidence, sont uniquement destinés à l'approvisionnement des forces armées. L'expression «population civile» mentionnée à l'alinéa 2 b) ne vise pas la population civile de tout le pays, mais bien celle d'une zone contiguë, encore que sa superficie n'ait pas été définie.» (Actes XV, p. 288, CDDH/215/Rev.1, par. 76). Notons que ce passage cité parle par inadvertance de 2 a) et 2 b), alors qu'il s'agit de 3 a) et 3 b);

    (17) Actes VI, p. 221, CDDH/SR.42, Annexe (Australie);

    (18) Le Rapporteur de la Commission III, en présentant l'article 48, s'exprimait comme suit: «Enfin, l'article 48 conduit à se demander si les interdictions énoncées à l'alinéa 2, autres que les interdictions d'attaques (par définition dirigées contre l'adversaire), s'appliquent aux actes d'un Etat dirigés contre des biens se trouvant sous son contrôle, à l'intérieur de son territoire national. Un certain nombre de représentants ont exprimé l'avis que cet article n'était pas destiné à avoir un tel effet et qu'il était inutile de formuler une réserve expresse en ce qui concerne les droits d'un Etat à l'intérieur de son propre territoire. Sur la suggestion du Rapporteur, il a été décidé d'examiner ultérieurement dans quelle mesure l'intention est que les dispositions de la présente Section aient un tel effet sur le propre territoire d'un Etat et d'exprimer les conclusions du Groupe de façon appropriée. Il apparaît que certaines dispositions, par exemple celles de l'article 46, alinéa 5, qui traite des mouvements de personnes civiles dont le but est de couvrir des opérations militaires, sont destinées à s'appliquer à un Etat sur son propre territoire. Cet examen s'effectuera dans le contexte de l'article 66.» (Actes XV, pp. 288-289, CDDH/215/Rev.1, par. 77);

    (19) A ce sujet, le Rapporteur a déclaré: «Il a été relativement facile de se mettre d'accord sur le paragraphe 2 [de l'article 66 du projet] une fois que celui-ci eut été libellé en des termes qui reconnaissaient les besoins vitaux d'un Etat défendant son territoire national contre l'invasion. La Commission s'est accordée à estimer qu'il serait impossible d'interdire totalement l'application d'une politique de la terre brûlée lorsque les forces armées d'un Etat étaient contraintes de battre en retraite sur le territoire national de cet Etat, et que la meilleure protection sur laquelle on puisse s'entendre était de n'autoriser une dérogation aux dispositions du paragraphe 2 de l'article 48 que si une nécessité militaire impérieuse l'exigeait. Plusieurs représentants ont déclaré ne pas être satisfaits de cette règle en raison de ses incidences antihumanitaires évidentes, mais elle a été généralement considérée comme la plus contraignante qu'il soit possible d'accepter.» (Actes XV, p. 482, CDDH/407/Rev.1, par. 51);

    (20) Voir en particulier 8 ' Law Reports ', pp. 67-69.