Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Activités du Comité international de la Croix-Rouge
    [p.113] ARTICLE 9. - ACTIVITES DU COMITE INTERNATIONAL DE LA
    CROIX-ROUGE


    Aperçu historique

    Cette disposition n'est autre que l'article 88 de la Convention de 1929 , généralisé et étendu aux quatre Conventions de 1949. Son origine remonte à l'activité déployée par le Comité international de la Croix-Rouge pendant la première guerre mondiale. Dès le début du conflit, en 1914, le Comité international, renouvelant une initiative antérieure, avait ouvert une Agence afin de centraliser tous renseignements relatifs aux prisonniers de guerre. Il comptait rétablir ainsi le lien entre les captifs et leur famille et faciliter la recherche des disparus. De plus, profitant de la possibilité que le Règlement de La Haye laissait aux sociétés de secours agréées d'exercer leur action charitable, il avait envoyé des délégués visiter les camps d'internement. Ces visites ne lui avaient pas seulement permis de s'enquérir des besoins et d'apporter aux prisonniers de guerre des secours et un réconfort moral, elles constituaient encore une sorte de contrôle de l'application du Règlement de La Haye de 1907 (1). Ce contrôle spontané, bénévole, si incomplet qu'il fût, contribua
    souvent à apporter de substantielles améliorations à la condition des prisonniers de guerre.
    La base établie par l'article 88 pour l'action du Comité international était à la fois large et étroite. Large en ce que, ne précisant pas les tâches du Comité international de la Croix-Rouge, elle ne les limitait pas; étroite, parce que cette imprécision et l'absence de caractère obligatoire des dispositions, ne permettaient guère au Comité international de la Croix-Rouge d'imposer ses initiatives aux Parties intéressées.
    A y réfléchir pourtant, c'était suffisant. En premier lieu, il eût été presque inconcevable, à l'époque, de charger, de tâches officielles un organisme qui ne fût pas une institution internationale de droit [p.114] public, de caractère intergouvernemental. Or le Comité international de la Croix-Rouge n'est, en droit, qu'une association privée de citoyens suisses. En second lieu, si l'on eût chargé le Comité international de la Croix-Rouge d'obligations déterminées, et qu'on eût imposé son activité aux parties belligérantes, on eût peut-être incité celles-ci à se décharger sur lui du soin de leurs propres obligations.
    La formule adoptée laissait intacte l'indépendance du Comité international de la Croix-Rouge et le seul fait de le mentionner aux termes de la Convention valait reconnaissance de son action.
    C'est en se fondant sur cette disposition que le Comité international de la Croix-Rouge entreprit et mena à bien, pendant la deuxième guerre mondiale, une oeuvre considérable. Il n'est pas question de décrire, ni même de résumer ici cette oeuvre (2). N'en retenons que quelques données principales :

    Agence centrale des prisonniers de guerre : 40.000.000 de fiches
    environ;

    Visites dans les camps de prisonniers de guerre : 11.000;

    Secours transportés par le Comité international de la Croix-Rouge
    et distribués dans les camps de prisonniers de guerre :
    450.000 tonnes, soit l'équivalent de 90.000.000 de colis de
    5 kgs.

    Et disons surtout que cette oeuvre - avec tout ce qu'elle comporte d'initiative, de négociations et de travaux divers (jusqu'à la constitution d'une flotte pour acheminer les secours) - ne fut possible, à de rares exceptions près, que là où était en vigueur la Convention de 1929 (3).
    Bien que son droit d'initiative ne fût mentionné que dans la Convention de 1929 relative aux prisonniers de guerre, le Comité [p.115] international de la Croix-Rouge s'efforça d'intervenir en faveur d'autres catégories de victimes de la guerre. Mais là encore, s'il parvint, dans certains cas, à protéger des milliers d'êtres humains, et si, en matière de secours aux populations civiles notamment, il put, soit seul, soit en collaboration avec d'autres institutions, accomplir des actions de ravitaillement importantes, ses tentatives incessantes en faveur des détenus des camps de concentration se heurtèrent à des refus, voire à une hostilité constante (4).
    Quoi qu'il en soit, la Conférence d'experts gouvernementaux de 1947 dut constater que l'article 88 ne couvrait pas l'activité du Comité international de la Croix-Rouge dans le domaine des secours et elle estima que le projet de Convention devait être complété à cette fin.
    Les débats à la Conférence diplomatique furent assez brefs (5). Le principe n'était contesté par personne. Tout au contraire, le projet fut complété pour viser non seulement le Comité international de la Croix-Rouge, mais aussi « tout autre organisme humanitaire impartial ». Ce souci n'était que trop justifié ; aussi est-ce sans débat et sans opposition que l'article, ainsi précisé, fut adopté en séance plénière.


    Commentaire de l'article

    Dans la Convention de 1929, le droit d'initiative du Comité international de la Croix-Rouge se trouvait lié à des activités particulières, celles des articles 79 (Agence centrale des prisonniers de guerre), 86 et 87 (Organisation du contrôle). La mention de ce droit à l'article 9 des nouvelles Conventions, parmi les articles généraux, lui donne une portée beaucoup plus large. Elle signifie ' qu'aucune ' disposition de la Convention n'est soustraite à l'activité humanitaire du Comité international de la Croix-Rouge. Cela est fort important pour la présente Convention qui mentionne le Comité international à propos d'un grand nombre de dispositions particulières (6).
    [p.116] Ainsi, outre les activités spéciales, formellement prévues, toutes autres activités ayant un caractère humanitaire sont par principe admises. Elles le sont toutefois sous certaines conditions touchant à la qualité de l'organisme qui les entreprend, à leur nature et à leur but, et enfin à l'agrément des Parties au conflit.


    1. ' organismes qualifiés '

    Les activités humanitaires doivent, pour être admises, provenir du Comité international de la Croix-Rouge ou de tout autre organisme ' humanitaire impartial '. Le Comité international est cité à double fin : pour lui-même, en raison de sa nature et de ses initiatives antérieures, (initiatives qu'on lui demande de renouveler, le cas échéant, et que l'on veut faciliter) et comme exemple de ce qu'il faut entendre par « organisme humanitaire impatial ». Le Comité international de la Croix-Rouge, rappelons-le, est aujourd'hui [p.117] encore, comme à ses débuts, une simple association privée, ayant son siège à Genève et composé uniquement de citoyens suisses recrutés par cooptation. Il est donc neutre par définition et indépendant de tout gouvernement comme de tout groupement politique. Organe fondateur de la Croix-Rouge et promoteur des Conventions de Genève, il est mieux que tout autre qualifié, par sa tradition comme par sa structure, pour contribuer efficacement à sauvegarder les principes posés par ces Conventions.
    Il faut un organisme ' humanitaire ', c'est-à-dire ayant en vue le sort de l'homme pris en sa seule qualité d'être humain, et non pour la valeur qu'il représente en tant qu'élément militaire, politique, professionnel ou autre. Et cet organisme doit être ' impartial '. L'article 9 n'exige pas qu'il soit international. Comme l'a fait remarquer le délégué des Etats-Unis à la Conférence, il eût été regrettable d'interdire à des organisations humanitaires qui n'ont pas le caractère international de déployer leur activité en période d'hostilités (7). Le Comité international de la Croix-Rouge, lui-même, n'est international que par son action qui s'exerce sur le plan international, il ne l'est pas quant à sa composition. Remarquons d'ailleurs que la Convention n'exige pas que l'organisme en question soit neutre, mais il va de soi que la neutralité facilite grandement l'impartialité.


    2. ' Nature des activités admises '

    Pour être admise l'activité de cet organisme doit être purement humanitaire, c'est-à-dire s'adresser à l'être humain comme tel. Il faut qu'elle soit dépourvue de toute considération politique ou militaire. Dans ces limites, toute activité auxiliaire qui contribue à mettre en oeuvre les principes de la Convention est non seulement autorisée mais encore souhaitée au sens de l'article 9. Il en va ainsi des opérations suivantes :

    1. démarches, interventions, suggestions et mesures pratiques
    touchant à la ' protection ' conventionnelle;

    2. envoi de personnel médical, sanitaire ou autre, ainsi que de
    matériel;

    3. envoi et distribution de secours (vivres, vêtements,
    médicaments), en bref de tout ce qui peut contribuer à assurer
    un traitement humain aux bénéficiaires de la Convention.

    Quant à l'impartialité qui doit caractériser ces opérations, il faut préciser qu'impartialité ne signifie pas nécessairement égalité [p.118] mathématique. Si un sauveteur n'a que dix pansements à distribuer à cent blessés, l'impartialité n'exige nullement qu'il divise chaque pansement en dix fragments égaux - mais inutilisables -, encore moins qu'il renonce à les distribuer pour ne pas commettre une inégalité. Elle lui interdit de déterminer son choix par un parti pris, ou par des considérations touchant à la personne de ceux à qui il donnera ou refusera son aide. L'impartialité est respectée si, les cent blessés étant dispersés, le sauveteur remet ses pansements aux dix premiers, quels qu'ils soient, qu'il peut atteindre; ou si, les ayant tous à sa portée, il se laisse guider dans son choix par la gravité apparente des blessures, sans distinction entre amis, alliés ou ennemis. L'idéal serait de pouvoir ne tenir compte que des besoins réels dans la répartition des secours.
    De fait, pendant la deuxième guerre mondiale, l'activité du Comité international de la Croix-Rouge lui-même, quoique toujours impartiale, fut souvent très inégale. Le Comité international de la Croix-Rouge eût-il dû renoncer à faire ses 11.000 visites dans les camps où il avait accès, sous prétexte que d'autres camps lui étaient rigoureusement fermés ? Certes non. Son impartialité était manifeste du fait qu'il avait offert ses services également à toutes les Puissances belligérantes. De même, les 450.000 tonnes de secours acheminés dans les camps de prisonniers de guerre et distribués sous son contrôle étaient répartis fort inégalement entre prisonniers de différentes nationalités. Le Comité international de la Croix-Rouge, en effet, n'agissait que comme intermédiaire entre les donateurs et les prisonniers de guerre. Il formait le canal unique par lequel les colis pouvaient franchir le blocus. Devait-il refuser à des mères de transmettre les paquets confectionnés pour leurs fils, ou à telle Société nationale de la Croix-Rouge les colis préparés pour ses
    compatriotes parce que d'autres mères ou d'autres sociétés ne pouvaient faire de même ? Pas davantage. L'action du Comité international de la Croix-Rouge était impartiale parce que son entremise était à l'égale disposition de ' toutes ' les mères et de ' toutes ' les Sociétés nationales. Ceci d'ailleurs ne l'a pas empêché d'attirer à plusieurs reprises l'attention des Sociétés donatrices sur ces inégalités; il obtint même dans les derniers jours du conflit, lors de la fermeture des camps de prisonniers, l'autorisation de distribuer les colis, sans distinction d'origine ou de destination, aux convois de prisonniers de guerre qui souffraient de la faim et du froid sur les routes.
    Enfin, toutes ces initiatives humanitaires sont soumises à une dernière condition : l'agrément des Parties au conflit. Cette condition est sévère, mais inévitable. Les Puissances belligérantes [p.119] n'ont pas à justifier leur refus éventuel; tout en restant tenues d'appliquer la Convention, elles assument seules la responsabilité d'écarter des moyens auxiliaires qui les aideraient à respecter leurs engagements.
    Par « Parties intéressées », il faut entendre celles dont il dépend que l'activité envisagée puisse être exercée. Par exemple, en cas d'envoi de secours, il faudra le consentement, non seulement de l'Etat de destination, mais encore de l'Etat d'origine, des pays de transit et - s'il faut franchir un blocus - des Puissances qui commandent ce blocus.


    3. ' Portée de l'article '

    C'est sur son droit d'initiative que le Comité international fonda toute son activité en faveur des prisonniers de guerre au cours de la seconde guerre mondiale, selon ce que les circonstances lui inspiraient et ce que les moyens mis à sa disposition lui permettaient de faire.
    L'article 9 est donc essentiel. En dépit de tout ce que la Convention codifie quant aux secours collectifs, aux transports spéciaux et à la distribution des secours, nul ne peut prévoir ce que serait une guerre future. Il convient donc de laisser la porte ouverte à toute initiative, à toute action susceptible de concourir, quelles que soient les circonstances, à la protection et au soutien des prisonniers de guerre.
    L'article 9, enfin, a valeur de principe, il fait une place à ce qu'aucun texte de loi ne peut ordonner, mais qui est encore un des moyens les plus efficaces de lutter contre la guerre : la charité, c'est-à-dire l'esprit de paix. Et c'est par là que les quatre Conventions de Genève de 1949 auxquelles cet article est commun perpétuent le geste d'Henry Dunant sur le champ de bataille. L'article 9 est plus qu'un hommage à Henry Dunant. Il invite tous les hommes de bonne volonté à refaire son geste (8).

    Notes: (1) [(1) p.113] Voir ad article 8, pp. 101 et
    ss.;

    (2) [(1) p.114] Voir à ce sujet ' Rapport du Comité
    international de la Croix-Rouge sur son activité
    pendant la seconde guerre mondiale '. - Trois
    volumes, Genève 1948 ; volume I - Activité de
    caractère général, 767 pages; volume II - L'Agence
    centrale des prisonniers de guerre, 344 pages ;
    volume III - Actions de secours, 583 pages;

    (3) [(2) p.114] Ainsi, dans le temps que ses délégués
    visitaient journellement des camps de prisonniers de
    guerre, qu'il y faisait acheminer des secours par
    trains entiers, le Comité international de la
    Croix-Rouge se voyait interdire l'accès d'autres
    camps ou secteurs de camps, et ne pouvait y faire
    pénétrer un seul gramme de vivres, parce que ces
    camps ou secteurs de camps renfermaient des
    prisonniers de guerre dont le pays d'origine n'était
    pas lié par la Convention avec la Puissance
    détentrice. Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. I, Troisième Partie,
    spécialement chap. XI et XII. Voir aussi ' Inter Arma
    Caritas ' - L'oeuvre du Comité international de la
    Croix-Rouge pendant la seconde guerre mondiale,
    Genève 1947;

    (4) [(1) p.115] Voir ' Documents sur l'activité
    internationale de la Croix-Rouge en faveur des civils
    détenus dans les camps de concentration en
    Allemagne ' (1939-1945). Voir aussi ' Inter Arma
    Caritas ', chap. VIII;

    (5) [(2) p.115] Voir Actes, II-B, pp. 20-21; 29; 58; 106
    et 342;

    (6) [(3) p.115] Ces dispositions sont, en plus de
    l'article 3 qui tient lieu à lui seul de convention
    pour les conflits non internationaux, les suivantes :
    art. 11, al. 2 : Procédure de conciliation,
    participation d'une personnalité
    déléguée par le Comité international
    de la Croix-Rouge;
    art. 56, al. 3 : Liste des détachements de travail,
    à communiquer aux délégués du Comité
    international de la Croix-Rouge;
    art. 72, al. 3 : Droit de proposition du Comité
    international de la Croix-Rouge,
    de restreindre les envois de secours,
    en raison de l'encombrement des
    moyens de transport et de communications;
    art. 73, al. 3 : Droit de contrôle du Comité
    international de la Croix-Rouge, de la
    distribution des secours collectifs, et
    interdiction aux Parties au conflit de
    restreindre ce droit de contrôle par
    accord spécial;
    art. 75, al. 1,
    al. 2, litt. a Organisation par le Comité international
    et b de la Croix-Rouge des transports
    spéciaux pour les envois de secours;
    art. 79, al. 1 : Election des hommes de confiance
    chargés notamment de représenter les
    prisonniers auprès du Comité international
    de la Croix-Rouge;
    art. 81, al. 4 : Facilités accordées aux hommes de
    confiance pour leur correspondance avec le
    Comité international de la Croix-Rouge;
    art. 123, al. 1
    et al. 4 : Droit d'initiative du Comité international
    de la Croix-Rouge quant à la
    proposition d'une Agence centrale, sans
    restriction de son activité humanitaire;
    art. 125, al. 3 : Reconnaissance et respect, en tout temps,
    de la situation particulière du Comité
    international de la Croix-Rouge en matière
    d'aide aux prisonniers de guerre;
    art. 126, al. 4 : Prérogatives des délégués du
    Comité international de la Croix-Rouge.
    De plus, un certain nombre de dispositions
    se rapportent expressément à l'Agence
    centrale des prisonniers de guerre :
    article 30, alinéa 4 (certificat médical);
    article 54, alinéa 2 (indemnité de travail;
    accidents et maladies de travail);
    article 68, alinéa 2 (demandes d'indemnités);
    article 70, alinéa 1 (carte de capture);
    article 74, alinéa 2 (franchises de port et
    de transport);
    article 75, alinéa 2 (transports spéciaux);
    article 77, alinéa 1 (documents légaux);
    article 120, alinéa 1 (testaments);
    article 122, alinéa 3 (bureaux nationaux);
    article 124 (franchises);
    Annexe IV, lettre B (carte de capture);

    (7) [(1) p.117] Voir Actes, II-B, p. 58;

    (8) [(1) p.119] Se fondant notamment sur cet article,
    ainsi que sur l'article 125, al. 3, le
    Conseil fédéral suisse a, pour sa part, déclaré
    reconnaître le rôle international du CICR et prié
    les Autorités suisses de lui en faciliter l'exercice
    en toutes circonstances.