Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Révision de l'Annexe I
    [p.1123] Article 98 - Révision de l'Annexe I


    [p.1124] Généralités

    3791 Cet article détermine la marche à suivre pour la révision périodique de l'Annexe I au présent Protocole, intitulée «Règlement relatif à l'identification», ci-après «Annexe I». La procédure est subdivisée en six parties successives, auxquelles correspondent les six paragraphes de l'article; les paragraphes 1 et 2 mentionnent le rôle du CICR (1).

    3792 A l'origine, le rapport des experts de la Sous-commission technique à la Commission I de la Conférence d'experts gouvernementaux, en 1972, recommande «qu'un groupe international d'experts techniques examine périodiquement les normes, pratiques et procédures d'identification et de signalisation», proposées dans ce rapport pour les aéronefs sanitaires, afin de les réviser et de les mettre à jour, compte tenu des progrès technologiques (2).

    3793 [p.1125] A cet effet, l'article 16 (Chapitre V) du projet de Règlement relatif à l'identification, annexé au projet de Protocole I de 1973, prévoit une procédure de mise à jour périodique.

    3794 Cette procédure vise l'ensemble des dispositions de l'Annexe I et non pas uniquement celles qui concernent les aéronefs sanitaires. En effet, l'évolution et les progrès techniques ont des incidences sur la signalisation et l'identification des unités et des moyens de transport sanitaires, non seulement aériens, mais aussi maritimes et terrestres, car les développements militaires en matière de radiocommunications, de détection, de localisation et d'identification touchent tous les domaines: terrestre, maritime, aérien, voire spatial.

    3795 Tous ces perfectionnements techniques ont des usages civils, parfois antérieurs à l'usage militaire, qui ont nécessité la mise en place d'organisations internationales spécialisées, pour en réglementer l'utilisation:

    - l'Union internationale des télécommunications (UIT), pour la gestion du spectre des fréquences électromagnétiques, qui est une ressource naturelle;
    - l'Organisation maritime internationale (OMI), pour la navigation maritime (avant le 1er juillet 1982, l'OMI s'appelait Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime, OMCI);
    - l'Organisation de l'Aviation civile internationale (OACI), pour la navigation aérienne.

    3796 Ces trois organisations intergouvernementales connaissent chacune une procédure particulière pour l'adoption et la révision de règles, ce qui leur permet de suivre les progrès techniques. A cet effet, ces organisations réunissent des conférences d'experts gouvernementaux des Etats membres. Par ailleurs, diverses conventions internationales prévoient, d'avance, la possibilité d'amendements.

    3797 La recommandation des experts de la Sous-commission technique, pour la révision et la mise à jour périodique du Règlement relatif à l'identification annexé au Protocole I, est donc conforme aux usages établis pour les règles techniques. L'utilité de ce Règlement dépend de son adaptation à l'évolution technique; c'est ce qui justifie la réunion périodique d'experts techniques et une procédure spéciale pour sa révision, distincte de celle relative à l'amendement du Protocole (3).

    3798 Le projet de 1973 ayant été examiné à la première session, la Sous-commission technique estima qu'il s'agissait d'un problème juridique relevant de la compétence de la Commission II, à laquelle furent renvoyés, pour étude, le texte du Chapitre V (article 16), avec les amendements proposés (4).

    3799 Au cours des travaux de la Commission II à la troisième session, l'article 16 du projet d'Annexe devint l'article 18bis du Protocole; il fut adopté par consensus et transféré au Titre VI du Protocole. La Conférence l'adopta également par consensus et il devint l'article 98 dans la version définitive du Protocole (5).

    3800 [p.1126] L'article 98 prévoit la révision de l'Annexe I, après consultation des Hautes Parties contractantes par le CICR, quatre ans après l'entrée en vigueur du Protocole I, et ensuite à des intervalles d'au moins quatre ans. Le Protocole I étant entré en vigueur le 7 décembre 1978, le CICR, conformément à l'article 98, a consulté, le 7 décembre 1982, les Parties contractantes, sur l'opportunité de convoquer la réunion d'experts techniques, en vue de revoir le Règlement relatif à l'identification.

    3801 Pour sa part, le CICR n'a pas proposé une telle réunion d'experts, estimant que le nombre d'Etats Parties au Protocole I était, en 1982, encore restreint, et qu'il était préférable de renvoyer à plus tard la procédure de révision. En outre, des travaux étaient en cours, sur de nombreux points importants, dans les organisations internationales auxquelles la Conférence diplomatique avait, en 1977, adressé ses résolutions 17, 18 et 19, soit respectivement l'OACI, l'OMI et l'UIT.

    3802 A la date du 30 juin 1985, les suites données à ces résolutions par leurs destinataires apportent d'ores et déjà certains compléments techniques indispensables pour l'usage pratique de l'Annexe I.

    3803 Si par la suite la procédure de révision, selon l'article 98, venait à modifier les règles existantes, le commentaire actuel devrait également être mis à jour.


    Titre de l'article

    3804 Le projet de 1973 pour l'Annexe I prévoyait un Chapitre V ayant pour titre «Mise à jour périodique». Ce Chapitre ne comportait qu'un seul article, l'article 16, intitulé «Procédure».

    3805 La Commission II, en transférant l'article 16, amendé, au Protocole I, sous le numéro 18' bis ', avec le titre «Révision de l'Annexe», supprima le Chapitre V du projet. L'article 18bis devint le présent article 98, dont le titre spécifie «Révision de l'Annexe I». En fait, il s'agit de la révision et de la mise à jour périodique du Règlement relatif à l'identification annexé au Protocole I.


    Paragraphe 1

    3806 Le premier paragraphe spécifie la périodicité de la révision, ainsi que le rôle des Parties contractantes et du CICR dans ce processus.

    3807 Selon les auteurs de l'amendement transmis par la Sous-commission technique avec le projet d'article 16 de l'Annexe I à la Commission II, la période de quatre ans permet de faire coïncider d'éventuelles réunions d'experts techniques avec les sessions de la Conférence internationale de la Croix-Rouge (6).

    3808 Comme on l'a vu, le CICR s'est acquitté en 1982 de sa tâche de consulter, pour la première fois, les Hautes Parties contractantes sur la révision de l'Annexe I.

    3809 La proposition de renvoi faite par le CICR, pour la première mise à jour du Règlement, ne rencontra pas d'opposition. C'est donc à la prochaine échéance [p.1127] de révision, soit quatre ans au moins après le 7 décembre 1982, c'est-à-dire après le 7 décembre 1986, que le CICR devra de nouveau consulter les Parties au Protocole en vue d'une révision éventuelle du Règlement, et ainsi de suite, à des intervalles d'au moins quatre ans. L'intervalle pourrait être plus long si le CICR estime que l'évolution technique le justifie.

    3810 En consultant les Parties contractantes sur l'opportunité de réunir des experts techniques en vue d'une révision du Règlement, le CICR peut proposer une telle réunion ou suggérer son renvoi à la prochaine échéance de quatre ans. Si le CICR propose que la réunion ait lieu, il peut simultanément proposer les amendements qui lui paraissent souhaitables. S'il propose, au contraire, le renvoi de la réunion, le CICR en indiquera les raisons. Le but de l'article 98 étant la mise à jour périodique de l'Annexe I, afin de lui conserver son efficacité, c'est ce critère d'efficacité qui guidera le choix du CICR pour la convocation ou le renvoi de la réunion d'experts.

    3811 Le premier paragraphe attribue au CICR le rôle de veiller en permanence à l'actualité des dispositions techniques de l'Annexe I. Le CICR assume donc la tâche de se tenir constamment informé de l'avis des experts des Parties au Protocole sur l'évolution technique, dans les domaines touchés par le Règlement. Il assume également la tâche, avec le concours de ces experts, de préparer les amendements nécessaires et de prévoir les besoins en fonction des progrès techniques.

    3812 Enfin, le CICR est chargé de convoquer la réunion d'experts techniques, après un délai de six mois suivant sa proposition aux Parties contractantes. Ce délai permet aux éventuels opposants à la réunion de se prononcer. La réunion d'experts proposée par le CICR ne sera pas convoquée si le tiers des Parties contractantes s'y oppose.

    3813 Les «organisations internationales concernées» doivent être invitées par le CICR à se faire représenter par des observateurs à la réunion projetée. Il s'agit notamment de l'UIT, de l'OACI, de l'OMI, de la Commission électro-technique internationale (CEI), de la Commission internationale de l'éclairage (CIE), ainsi que d'autres organisations intéressées aux développements futurs, par exemple l'Organisation internationale des télécommunications maritimes par satellites (International Maritime Satellite Organization, INMARSAT).

    3814 En tout temps, à la demande du tiers des Parties contractantes, le CICR peut être appelé à convoquer la réunion des experts techniques. Il est très souhaitable que ces Parties accompagnent leur demande des explications nécessaires et des amendements qu'elles souhaitent apporter à l'Annexe I, afin que le CICR en informe à temps les experts techniques convoqués. Les experts techniques dont il est question au présent paragraphe sont des experts techniques gouvernementaux, désignés par les Parties contractantes.


    Paragraphe 2

    3815 La deuxième étape dans le processus de révision est la réunion d'une conférence des Parties au Protocole et des Parties aux Conventions pour examiner les amendements proposés par la réunion d'experts techniques. A cet effet, à l'issue de cette réunion d'experts, le CICR ou le tiers des Parties au Protocole [p.1128] peuvent demander au Conseil fédéral (gouvernement suisse), dépositaire du Protocole, de convoquer ladite conférence (7).

    3816 Le texte de ce paragraphe, qui dispose que les Parties contractantes, aussi bien que les Parties aux Conventions, doivent être invitées aux conférences convoquées pour examiner les amendements proposés par la réunion d'experts techniques, est aligné sur le texte du paragraphe 2 de l'article 97 (' Amendement ') du Protocole. Par ailleurs, l'article 7 (' Réunions ') du Protocole prévoit des réunions des Parties au Protocole. On peut envisager pour toutes ces réunions et conférences des modalités analogues concernant leur financement, le règlement intérieur, les lieux et dates des réunions, etc. Selon le présent paragraphe, les délibérations de la Conférence ne peuvent porter que sur les amendements proposés par les experts techniques. Des adjonctions, suppressions ou modifications ne peuvent donc être proposées par les Etats participants que pour ces amendements. Ni le présent article ni l'article 97 (' Amendement ') du Protocole ne se prononcent sur le droit des Parties aux Conventions, non Parties au Protocole, de faire des propositions et de délibérer (8). Cependant, pour des amendements à l'Annexe I, ce droit devrait être reconnu à tous les participants à ladite Conférence. Une telle décision relève des Parties au Protocole.

    3817 Le paragraphe 2 ne dit pas si l'Etat dépositaire doit également inviter les organisations internationales précitées, comme observateurs. Cela paraît utile, voire indispensable, puisqu'il s'agit d'examiner des dispositions techniques touchant parfois à la compétence de l'une ou de l'autre de ces organisations spécialisées. Dans son Message aux Chambres fédérales (parlement) sur les Protocoles additionnels, le Conseil fédéral suisse ne se prononce pas sur ce point.

    3818 Les représentants de quatre Etats à la Conférence diplomatique firent, après l'adoption de l'article 18bis en Commission, des déclarations réservant la position de leur gouvernement quant à cet article. Ce sont les compétences accordées au CICR par les dispositions des paragraphes 1 et 2 de l'article, lui donnant le pouvoir de convoquer une réunion d'experts techniques et de faire convoquer une conférence des Parties contractantes, qui motivèrent ces réserves pour l'ensemble de cet article. Il fut déclaré que cela ne faisait pas partie des attributions du CICR, en tant qu'organisme international impartial, et que les dispositions de l'article 18bis portaient atteinte à la souveraineté des Etats (9).

    3819 Au cours des débats de la Commission II, le représentant du CICR souligna que la souveraineté des Etats n'était pas en cause (10). La procédure prévue aux paragraphes 4, 5 et 6 de l'article 98 en donne la preuve: la souveraineté des Etats est respectée.


    [p.1129] Paragraphe 3

    3820 La majorité des deux tiers des Parties contractantes présentes et votantes, spécifiée dans le présent paragraphe, correspond à la règle de la Conférence diplomatique pour le vote sur les questions de fond (11).

    3821 Le vote, par les Parties au Protocole présentes, sur des amendements à l'Annexe I, pourrait se faire, cela semble logique, en observant la procédure de vote fixée par le Règlement intérieur de la Conférence diplomatique (12).


    Paragraphe 4

    3822 Le dispositif de ce paragraphe réserve le droit souverain des Etats d'accepter ou de refuser un amendement à l'Annexe I. Le Conseil fédéral suisse, dans son message sur les Protocoles, déclare, à propos du présent article, que chaque Partie contractante a la faculté de déclarer, jusqu'à l'expiration d'un délai de douze mois, qu'elle n'entend pas être liée par l'amendement (système de ' l'opting out ').

    3823 Le nombre des Parties contractantes peut varier pendant le délai d'un an prévu pour l'acceptation ou le refus d'un amendement. A ce sujet, le paragraphe 2 de l'article 95 (' Entrée en vigueur ') du Protocole détermine le moment où un Etat devient Partie au Protocole, soit six mois après le dépôt de son instrument de ratification ou d'adhésion. D'autre part, le moment du retrait d'une Partie qui dénoncerait le Protocole est réglé à l'article 99 (' Dénonciation ') du Protocole.

    3824 Dans le cas de nouvelles adhésions ou ratifications, le nombre des Parties contractantes à prendre en compte, pour le calcul du tiers prévu au présent paragraphe, est à considérer six mois avant l'expiration de la période susmentionnée d'un an.

    3825 En effet, pour les Parties ratifiant ou adhérant au cours du dernier semestre de cette période, le délai d'un an, imparti au paragraphe 4, est échu au moment où le Protocole entre en vigueur pour elles. Ces Parties ne sont donc pas prises en compte pour le calcul du tiers refusant un amendement.


    Paragraphe 5

    3826 Le délai de trois mois, après la date d'acceptation, pour l'entrée en vigueur d'un amendement, pour toutes les Parties contractantes qui n'ont pas fait une déclaration de non-acceptation, doit permettre aux Etats d'édicter des règles nationales pour la mise en oeuvre de cet amendement. Ce délai doit aussi permettre au dépositaire de procéder aux notifications prévues au paragraphe 6.

    3827 Pendant ou après cette période d'un an, un Etat qui a fait une déclaration de non-acceptation peut revenir sur sa décision et accepter l'amendement. Celui-ci [p.1130] entrera en vigueur pour cet Etat comme pour les autres Parties contractantes, si la non-acceptation est retirée avant l'expiration de la période d'un an. Si le retrait de la non-acceptation est notifié à l'Etat dépositaire après l'expiration du délai d'un an imparti au paragraphe 4, l'amendement entre en vigueur trois mois après la notification de ce retrait.

    3828 Lors de la discussion du dispositif prévu au paragraphe 5, le Président de la Commission II a noté que, conformément à l'article 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, les comptes rendus analytiques de la conférence pourront, de façon générale, être utilisés comme moyen pour interpréter le texte en cas de doute sur sa signification exacte. Par ailleurs, le représentant du Royaume-Uni expliqua, au nom des auteurs de l'amendement CDDH/II/359, que:

    «[...] le paragraphe 5 du texte élaboré par la Sous-Commission technique a servi de modèle pour la rédaction dudit amendement, de même que certains instruments internationaux récents qui sont suivis d'annexes techniques, en particulier le Protocole de l'OMCI sur l'intervention en haute mer en cas de pollution par des substances autres que les hydrocarbures (1973). Afin d'accélérer l'entrée en vigueur des amendements à ces annexes techniques, [...] le principe traditionnel est simplement renversé, un Etat étant censé accepter un amendement s'il ne le rejette pas.» (13)


    Paragraphe 6

    3829 L'efficacité de l'Annexe I est liée aux dispositions adoptées par les organisations internationales spécialisées, à la suite des résolutions 17, 18 et 19 adressées à ces organisations par la Conférence diplomatique.

    3830 De ce fait, l'Annexe I peut avoir à s'aligner sur les prescriptions des organisations internationales compétentes, notamment en matière de signaux lumineux, de radiocommunications, d'identification par radar et par moyens électroniques.

    3831 Il sera donc utile que ces organisations internationales spécialisées soient également informées par le dépositaire, conformément au paragraphe 6.

    3832 Le présent article ne traite pas explicitement des Etats qui deviendraient Parties au Protocole après l'entrée en vigueur d'un amendement à l'Annexe I. Cependant l'article 40, paragraphe 5, de la Convention de Vienne précitée établit une règle supplétive analogue à celle du paragraphe 5 ci-dessus. Selon cet article, lesdits Etats deviennent Parties au Protocole avec son Annexe I amendée, sauf s'ils expriment une intention contraire.


    Ph.E.

    Notes:

    (1) Cf. introduction à l'Annexe I, infra, p. 1161;

    (2) ' CE 1972, Rapport ', vol. I, pp. 56-57, Annexe III, par. 14;

    (3) Cf. commentaire art. 97, supra, p. 1117;

    (4) Actes XIII, pp. 34-35, CDDH/49/Rev.1, par. 69-72. Actes III, p. 92, CDDH/II/68; pp. 94-95, CDDH/II/357 et 359; p. 392, Chapitre V, art. 16; p. 415, note;

    (5) Actes XII, p. 257, CDDH/II/SR.77, par. 69; Actes VII, p. 55, CDDH/II/SR.48;

    (6) Cf. Actes XII, p. 216, CDDH/II/SR.74, par. 5;

    (7) Pour l'ensemble des fonctions du dépositaire, cf. commentaire art. 100, infra, p. 1137;

    (8) Cf. commentaire art. 97, supra, p. 1117;

    (9) Cf. Actes XII, p. 268, CDDH/II/SR.79, par. 8-10; Actes XIII, p. 277, CDDH/235/Rev.1, par. 64-65;

    (10) Cf. Actes XII, p. 217, CDDH/II/SR.74, par. 13; p. 219, par. 26, 30; p. 252, CDDH/II/SR.77, par. 30; p. 253, par. 38;

    (11) L'article 36 de son règlement intérieur précise le sens de l'expression «représentants présents et votants»; l'expression «Hautes Parties contractantes présentes et votantes» a le même sens. Cf. Actes II, p. 10, CDDH/2/Rev.3, art. 36;

    (12) Cf. ibid., pp. 9-11, art. 34-40;

    (13) Cf. Actes XII, pp. 221-222, CDDH/II/SR.74, par. 42-45. Voir aussi OMI, Convention internationale de 1969 sur l'intervention en haute mer en cas d'accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures (INTERVENTION 1969) et Protocole de 1973 sur l'intervention en haute mer en cas de pollution par des substances autres que les hydrocarbures (INTERVENTION PROT 1973).