Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Rôle de la population
    ARTICLE 18 . - ROLE DE LA POPULATION


    Généralités

    Le principe qui est formulé dans cet article représente, avec ceux qui postulent l'inviolabilité des blessés et des malades et l'intangibilité du personnel sanitaire, une des grandes conquêtes de la Convention de Genève de 1864. Il s'inspire directement des événements de Solférino. Le soldat blessé ne doit pas seulement être respecté ; il doit être en outre soigné sans retard, [p.203] quelle que soit sa nationalité. Cette tâche est tellement urgente que si le service sanitaire de l'armée n'y suffit pas, un appel à l'aide doit être adressé aux civils, aux habitants du pays où se déroulent les combats. Ces civils, s'ils y répondent, seront protégés dans l'exercice de cette activité secourable. Il en sera de même lorsque ces civils auront recueilli spontanément un blessé et l'auront soigné. Ainsi se trouve universalisé le principe du respect et des soins auxquels a droit le soldat qui est tombé : quiconque le trouvera, doit et peut le recueillir et lui porter secours.
    Ce principe avait été énoncé en 1864 avec force et générosité : « les habitants du pays qui porteront secours aux blessés seront respectés et demeureront libres... tout blessé recueilli et soigné dans une maison y servira de sauvegarde ».
    En 1906 toutefois, l'on crut devoir revenir à une plus juste mesure, en restreignant cette sorte de neutralité accordée au civil volontaire et d'inviolabilité offerte à sa demeure. L'abus en paraissait trop facile et pouvait provoquer des répressions fâcheuses. De plus, tout en reconnaissant qu'en raison de l'effet meurtrier des armes, il y aura toujours des cas où les soins seront inadéquats aux besoins, l'on jugea que l'extension universelle de la Croix-Rouge et le développement de la solidarité internationale avaient singulièrement diminué ce risque.
    Aussi se borna-t-on (article 5 ) à permettre à l'autorité militaire de faire appel au zèle charitable des habitants et à accorder une protection spéciale et certaines immunités à ceux qui auraient répondu à cet appel.
    Cette disposition fut reprise sans autre en 1929 (article 5 également ), si ce n'est que l'on remplaça le mot « immunités », qui paraissait pouvoir donner lieu à hésitation et à controverse, par le mot « facilités », plus général et plus vague, et qui laissait au commandant un plus libre choix.
    Les expériences de la seconde guerre mondiale ont montré à la fois l'utilité de cette disposition et la nécessité de l'améliorer. Aussi le Comité international de la Croix-Rouge et les diverses conférences d'experts qui contribuèrent à préparer la revision de la Convention, s'efforcèrent-ils de la compléter et de la préciser. Nous étudierons plus loin, lorsque nous en viendrons [p.204] à l'examen détaillé de chaque alinéa, l'origine et la nature des diverses modifications apportées ; bornons-nous ici à indiquer d'emblée les trois principes qui ont apparu, au vu des expériences faites, comme devant figurer désormais dans l'article modifié :

    la protection et les facilités accordées aux habitants par un belligérant doivent être également observées par la partie adverse ;

    les habitants doivent être autorisés à soigner spontanément les blessés ;

    le fait d'avoir soigné des blessés ennemis n'est jamais un acte répréhensible.

    Ces principes, il faut le souligner, n'étendent pas, en fait, le champ de la Convention, et n'apportent en eux-mêmes aucune nouveauté. Ils ne sont que la traduction conventionnelle de prescriptions qui étaient déjà implicitement contenues dans la disposition de 1906 et que, pour cette raison-là, l'on n'avait pas jugé nécessaire de codifier. Cependant, le déchaînement de passions politiques aveugles, en temps de guerre, a montré sur ce point-là comme sur d'autres, l'importance qu'il pouvait y avoir à formuler expressément certains principes dont on pouvait craindre que le caractère d'évidence ne fût pas toujours reconnu.
    Il faut souligner d'autre part que cet article est le seul de toute la Convention qui s'adresse à la population civile ; il constitue donc une incursion de cette Convention au delà de son domaine spécifique. Peut-on en déduire qu'il eût été mieux à sa place dans la IVe Convention de 1949, ce qui eût permis de conserver intacte l'unité de la 1re ? Non, car la IVe Convention a pour objet de protéger les personnes civiles contre certains effets de la guerre, alors que l'article 18, en mentionnant ces civils, cherche avant tout à assurer une protection plus efficace encore aux blessés des armées ; il est donc bien à sa place ici. C'est pour cette même raison, pensons-nous, que cet article est également à sa place dans le deuxième chapitre de la Convention, qui traite des blessés et des malades, alors que d'aucuns auraient voulu qu'il fût renvoyé au IVe chapitre, qui concerne le personnel [p.205] sanitaire. Sans doute, il aboutit, sur le plan pratique, à subvenir aux moyens insuffisants des services de santé et il invite la population civile à remplir, dans une certaine mesure, la tâche du personnel sanitaire ; aussi les prescriptions du chapitre IV ne sauraient-elles être vraiment complètes sans que l'on tienne compte de l'article 18. Mais l'essentiel n'est pas là ; il est dans l'universalisation des soins aux blessés et malades qu'il postule, et ce principe devait être énoncé dans le seul chapitre qui est entièrement consacré à ces derniers.


    Alinéa premier. - Appel aux habitants

    Cet alinéa reprend la disposition entière de 1929 (art. 5 ), qui donne aux Autorités militaires la possibilité de faire appel au zèle charitable des habitants pour recueillir et soigner les blessés ou malades des armées, moyennant une certaine protection et des facilités.

    A. ' Nature de la prescription '. - La prescription présente un caractère facultatif : l'autorité militaire n'est pas tenue de faire appel aux habitants, et ceux-ci ne sont pas tenus d'y donner suite. L'expression « faire appel au zèle charitable des habitants » montre clairement que seuls les sentiments d'humanité des populations sont ici en jeu, et que l'autorité ne peut que chercher à les susciter si les circonstances le demandent. Ce caractère est également marqué par le mot « bénévolement » qui qualifie les soins que donneraient les habitants et qui a été introduit en 1949.

    B. ' Action charitable des habitants '. - Les habitants sont donc invités à « recueillir et soigner » les blessés ou malades. Ces mots, qui ont été repris tels quels des Conventions de 1906 et de 1929, appellent ici quelques remarques :
    La XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge avait proposé de remplacer le mot « soigner » par l'expression « assurer les premiers secours », car elle estimait qu'il ne fallait pas inciter outre mesure l'autorité militaire à se décharger de sa tâche. La Conférence diplomatique de 1949, cependant, se rallia au point de vue exprimé par le Comité international de la Croix-Rouge [p.206] et partagé par de nombreuses délégations, à savoir qu'il n'était pas opportun de limiter l'action charitable des habitants, d'autant plus qu'elle n'était que facultative. Le mot « soigner » fut donc maintenu, et avec lui l'entière possibilité donnée aux habitants d'assurer, s'ils en ont la volonté et les moyens, la totalité des soins à un blessé ou à un malade, jusqu'à guérison complète.
    ' Recueillir ' un blessé, c'est le recevoir dans sa maison. Mais ce peut être aussi l'aller chercher où il gît. L'évolution des méthodes de la guerre, loin de diminuer l'importance de cette disposition, comme on aurait pu le croire à première vue, lui a donné au contraire une actualité nouvelle, en raison notamment du développement de l'aviation et du parachutage des troupes. Il importe en effet que l'équipage des avions abattus et les parachutistes blessés soient recueillis et soignés, s'il est nécessaire, par les civils se trouvant aux alentours du point de chute, lequel peut être situé loin derrière les lignes, et même au delà des frontières, en pays non-belligérant. Remarquons que, dans ce dernier cas, les prescriptions de l'article 18 s'appliqueront également aux autorités et aux habitants de ce pays, et cela non seulement parce que ces prescriptions formulent un principe d'humanité universellement valable, mais également en vertu du droit positif et plus particulièrement de l'article 4 de la Ire Convention , qui prescrit aux Puissances neutres d'appliquer par analogie les dispositions de la Convention (1).
    Par la force des choses, c'est surtout de cas en cas que l'autorité militaire fera appel au zèle charitable des habitants. Mais on peut concevoir également qu'une Puissance, nationale ou occupante, émette des recommandations générales dans ce sens. Elle devrait même le faire s'il apparaissait qu'en raison des conditions de la lutte les services de santé ne pourront suffire à la tâche.

    C. ' Contrôle '. - Les blessés ou malades qui auront été confiés aux habitants n'en doivent pas moins rester sous le ' contrôle ' de l'autorité. C'est l'évidence même s'il s'agit de nationaux. S'il s'agit de blessés ennemis, l'instauration d'un contrôle [p.207] n'est pas moins nécessaire. C'est en effet l'autorité qui est responsable de leur sort et des soins à leur donner. Elle est également tenue d'informer la Puissance d'origine de leur identité et de leur capture. Enfin, elle doit les placer sous la protection de la IIIe Convention relative au traitement des prisonniers de guerre.
    Il appartiendra aux Autorités militaires elles-mêmes de prescrire la nature et l'étendue des mesures de contrôle qu'elles jugent nécessaires. En pratique, ce contrôle consistera essentiellement, une fois rassemblés les éléments d'identité, à s'assurer que les blessés reçoivent bien les soins opportuns, et bénéficient du respect auquel ils ont droit.

    D. ' Protection et facilités '. - La tâche des habitants qui répondraient à l'appel des Autorités pourra parfois être lourde. Comme il importe que rien ne puisse freiner leur zèle charitable, la Convention leur assure « la protection et les facilités nécessaires ».
    L'article 5 de la Convention de 1929 parlait « d'une protection spéciale et de certaines facilités ». L'expression était peu claire et, en laissant trop à l'appréciation du commandement ce que pouvaient être cette protection et ces facilités, ouvrait la porte à des abus. La Conférence diplomatique de 1949 a apporté les précisions qui s'imposaient et qu'avait suggérées la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge : il s'agit désormais de la protection et des facilités qui seront « nécessaires », c'est-à-dire celles dont l'absence rendrait la tâche de l'habitant difficile, sinon impossible. L'appréciation de cette nécessité est naturellement laissée, au premier chef, à l'Autorité militaire, mais l'habitant lui-même doit pouvoir exposer ses besoins et sa situation particulière, lesquels devront, dans la mesure du possible, être pris en considération.
    Quelles pourront être cette protection et ces facilités ? Elles dépendront essentiellement des circonstances et ne sauraient donc être énumérées ici. Retenons seulement que la protection ne pourra pas, dans la règle, entraîner le droit d'arborer l'emblème de la croix rouge, ni sur la maison qui abriterait le blessé, ni sur un brassard que porterait l'hospitalier bénévole. En effet, la maison ne saurait être assimilée à un établissement sanitaire [p.208] ni l'habitant à un membre du personnel sanitaire, même auxiliaire. La situation pourrait être différente si les blessés étaient nombreux et s'il se trouvait sur place des membres du personnel sanitaire assumant en permanence la responsabilité des soins. La maison pourrait alors être transformée en un établissement sanitaire, au sens de l'article 19 de la Convention, et arborer l'emblème, si l'autorité compétente l'y autorise expressément, conformément à l'article 42, alinéa I .
    Relevons encore que la Convention de 1929 contenait une lacune : elle ne prévoyait pas que d'autres autorités militaires, et notamment le belligérant adverse, devaient également être tenus d'accorder protection et facilités aux habitants qui concourraient aux soins à donner à des blessés. Or, l'esprit de la Convention commande, à n'en pas douter, de comprendre cette prescription dans son sens le plus large. C'est pour entrer dans ces vues que la Conférence d'experts d'avril 1947 recommanda à la Conférence diplomatique de compléter la disposition en précisant qu'en cas d'occupation le belligérant adverse accordera à ces personnes la même protection et les mêmes facilités. La Conférence diplomatique approuva cette proposition, qui fait l'objet de la dernière phrase de l'alinéa.


    Alinéa 2. - Soins spontanés

    Cet alinéa est la contrepartie du précédent, auquel il fait équilibre : après avoir autorisé le commandement militaire à faire appel au zèle charitable des habitants, il fallait prévoir que ces habitants seraient autorisés à déployer spontanément ce zèle charitable et, sans y être invités, à donner des soins aux blessés et malades de toute nationalité qu'ils pourraient recueillir. Cette autorisation est étendue également aux habitants des régions envahies ou occupées, ainsi qu'aux sociétés de secours.

    A. ' Droit à l'activité secourable '. - Cette disposition, si elle figure pour la première fois explicitement dans la Convention, n'est cependant pas une innovation : elle n'en étend pas le champ d'action et ne crée pas une forme nouvelle de protection. [p.209] L'esprit de la Convention a toujours commandé en effet que l'aide secourable aux blessés ennemis prime les nécessités militaires : cette aide étant un devoir absolu, l'on ne peut, a fortiori, l'interdire à ceux qui, à juste titre, la considèrent comme un droit. Ce droit appartient naturellement à tous, et nul ne peut empêcher la population civile de remplir, en toutes circonstances, ses devoirs d'humanité envers un blessé, fût-il un parachutiste ennemi ou un « partisan ».
    La nécessité de consacrer expressément ce principe dans la Convention résulte du fait que, pendant la seconde guerre mondiale, des habitants se sont vu malheureusement interdire une telle action secourable, ou ont été, après l'avoir accomplie, l'objet de sanctions de la part des autorités d'occupation, voire de leurs propres autorités.
    Nous examinerons plus bas les mesures qui ont été prises pour empêcher le retour de telles sanctions, mesures qui font l'objet du troisième alinéa. Quant à la clause visant à empêcher que les actions secourables ne soient interdites, et qui fait donc l'objet du présent alinéa, elle a été énoncée pour la première fois par la Conférence préliminaire des Croix-Rouges de 1946 et reprise, sous des formes diverses, par toutes les conférences d'experts qui ont suivi. La Conférence diplomatique de 1949 ne l'a pas modifiée dans son principe.

    B. ' Contrôle '. - En revanche, cette Conférence s'est écartée des propositions des experts sur un point, celui du contrôle. Les experts avaient estimé en effet qu'il convenait de concilier les exigences de la charité avec les exigences militaires, et, après de longs débats, s'étaient mis d'accord pour proposer que l'on stipulât au moins que les habitants ne sauraient soustraire les blessés et malades qu'ils auraient recueillis au contrôle éventuel de l'autorité militaire. Mais la Conférence diplomatique se refusa à lier l'autorisation accordée aux habitants de donner des soins spontanés à l'acceptation d'un contrôle militaire, ou à toute déclaration obligatoire, qui équivaudrait à une délation. Elle fit remarquer que l'absence, dans la Convention, de toute allusion à un contrôle ne signifiait pas que celui-ci était nécessairement interdit, et qu'en fait l'autorité militaire pouvait sans [p.210] doute, et au vu des circonstances, édicter certaines prescriptions de cet ordre. Mais, comme l'a relevé le Rapporteur de la Ire Commission à la Conférence diplomatique, « il ne convenait pas qu'une convention humanitaire en fît mention » (2).
    La notion de contrôle figure cependant au premier alinéa. Mais là, sa présence s'explique. Il est logique en effet de prévoir que lorsque l'autorité militaire s'adresse elle-même aux habitants et qu'elle prend l'initiative de les inviter à soigner des blessés, elle précise en même temps le contrôle qu'elle entend garder sur ceux-ci. Il en est autrement lorsque ce sont les habitants eux-mêmes qui prennent cette initiative à l'égard de blessés qu'ils auraient recueillis ; il ne leur appartient pas de venir spontanément les placer sous le contrôle de l'Autorité ; c'est à cette dernière qu'il incombe de prévoir les mesures qui s'imposeraient, et ces mesures n'ont pas à figurer dans la Convention.

    C. ' Sociétés de secours '. - Remarquons ici que ce deuxième alinéa mentionne non seulement les habitants, mais aussi les sociétés de secours. Cette adjonction a été proposée par la réunion d'experts de juin 1947, qui releva que les sociétés ou groupements charitables devaient également, comme tels, être autorisés à soigner spontanément - et impunément - des blessés, ce qui leur avait été parfois contesté durant la seconde guerre mondiale et avait même donné lieu ultérieurement à des poursuites dirigées contre les chefs de certaines Sociétés de la Croix-Rouge. Bien que ces sociétés ne soient pas, en revanche, mentionnées expressément dans le premier alinéa, il va de soi néanmoins qu'elles sont comprises dans le terme générique d'« habitants » - ce terme, au second alinéa, aurait pu, semble-t-il, suffire également - et l'autorité militaire pourra de même faire appel à leur zèle charitable.

    D. ' Rappel du principe d'inviolabilité '. - Le second alinéa se termine par un rappel : la population civile doit respecter les blessés et malades et notamment n'exercer contre eux aucun acte de violence.
    [p.211] Sans doute pourrait-on s'étonner de voir répéter ici un principe qui a déjà été énoncé une première fois, dans les termes les plus solennels, à l'article 12 . Mais plusieurs raisons justifient cela. L'article 12 pose le principe d'une manière très générale. En ne précisant pas par qui les blessés et les malades devront être respectés et protégés, il s'adresse à tous, militaires et civils. Mais, en fait, ce sont principalement les militaires qui sont visés là, car la Convention va être appliquée par eux, et pour eux. L'article 18 cependant, comme nous l'avons vu, échappe à ce cadre ; seul de toute la Convention, il s'adresse directement aux civils et constitue en quelque sorte comme un résumé de la Convention à l'usage de ceux-ci. Il forme un tout et doit pouvoir être isolé des autres articles. Il importait par conséquent que ce principe général fût répété ici, et cette fois comme un avertissement adressé aux civils seuls. D'autre part, l'on a cherché, par ce rappel, à empêcher que les sentiments hostiles que ressentirait la population à l'égard des blessés ennemis puisse supplanter ou freiner son zèle charitable.


    Alinéa 3. - Interdiction des sanctions

    L'alinéa prescrit que nul ne devra jamais être inquiété ou condamné pour le fait d'avoir donné des soins à des blessés ou à des malades.
    Cette clause apporte, sous une forme générale et impérative, une réponse décisive à des problèmes douloureux qui se sont posés, durant la seconde guerre mondiale et immédiatement après, à maints pays ravagés physiquement et moralement par le conflit. En effet, dans ces pays, l'activité secourable en faveur des blessés et malades ennemis ne s'est pas toujours déployée sans entraves. Des hommes ont été tués ou inquiétés pour avoir donné des soins à des partisans ou à des parachutistes. D'autre part, des médecins ou infirmiers, qui s'étaient engagés dans le Service de santé ou dans la Société de Croix-Rouge du pays occupant, se sont vus, une fois les hostilités terminées, placés sous le coup de lois qui qualifient de haute [p.212] trahison tout engagement dans l'armée ennemie, et assimilés purement et simplement à des hommes qui auraient pris les armes contre leur patrie.
    De tels faits paraissent difficilement compatibles avec l'esprit de la Convention de Genève. En effet, celle-ci contient une grande idée humanitaire qui va bien au-delà de ce qu'elle prescrit, à savoir que tous les blessés doivent être soignés sans distinction de nationalité. Il en résulte que les soins médicaux donnés même à des adversaires sont toujours licites, qu'ils ne constituent jamais un acte hostile ; le personnel sanitaire est placé au-dessus de la lutte. Cette idée maîtresse de la Convention a présidé également à la naissance de la clause qui permet aux belligérants de faire appel au zèle charitable des habitants, comme elle a commandé l'article 11 de 1929 , qui autorise le personnel sanitaire d'un pays neutre à apporter son concours à l'un des belligérants. Cette assistance, pourtant unilatérale, n'est pas une violation de neutralité et ne doit jamais être considérée comme une ingérence dans le conflit, ainsi que la Conférence diplomatique de 1949 l'a précisé dans l'article nouveau correspondant (art. 27 ). De même que les belligérants doivent s'inspirer des principes généraux de la Convention pour régler les cas non prévus, comme la Convention le stipule (art. 45 ), les Etats ne doivent-ils pas aussi s'inspirer de ces principes lorsqu'ils sont en face de situations qui rentrent dans le champ moral de la Convention et qui n'ont pas été réglées de manière expresse par le droit positif, national ou international ?
    La Conférence diplomatique de 1949 a donc décidé d'inscrire expressément dans la Convention le principe qui est devenu l'alinéa 3. A cet égard, elle adopta, sans changement notable, le texte proposé par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, à l'instigation du Comité international.
    Cette disposition protège aussi bien le personnel sanitaire proprement dit que les civils. Sans doute, lorsque ce sera nécessaire, la législation nationale devra-t-elle être mise en harmonie avec elle. De plus, le pouvoir d'appréciation du juge, le jeu des excuses libératoires et des circonstances atténuantes, ainsi que des mesures d'amnistie devront permettre d'en tenir compte.
    [p.213] Il est particulièrement souhaitable que le principe ici formulé reçoive une large diffusion, au sens de l'article 47 , qui enjoint aux Parties contractantes de faire connaître le texte de la Convention. Il importe en effet que chacun comprenne qu'en adhérant à la Convention de Genève, les Etats ont consenti à sacrifier un intérêt national aux impératifs de la conscience, et que cette Convention, en donnant la primauté aux sentiments humains, est une brèche faite dans l'hostilité d'un peuple envers son ennemi.


    Alinéa 4. - Maintien des obligations de la Puissance occupante

    Cet alinéa statue que les dispositions de l'article ne sauraient dispenser la Puissance occupante des obligations qui lui incombent, dans le domaine sanitaire et moral, à l'égard des blessés et malades.
    Cette disposition nouvelle, proposée par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, peut être rapprochée du dernier alinéa de l'article 28 (3) conçu dans le même esprit.
    Il convenait d'éviter qu'une Puissance occupante puisse tirer prétexte d'un secours bénévole apporté par des habitants pour éluder ses devoirs et négliger de prendre toutes les mesures de sollicitude dont elle doit entourer les blessés. Cette Puissance conserve l'entière responsabilité du sort des blessés ; c'est elle qui doit veiller à ce qu'ils bénéficient d'un traitement en tous points conforme à la Convention et c'est elle qui doit fournir les moyens nécessaires pour cela.
    Cette disposition marque bien que le concours des habitants ne saurait être qu'un appoint occasionnel, provoqué par des circonstances particulières. Quoique cette idée puisse paraître évidente, il était sans doute bon qu'elle fût inscrite ici.
    -------------------------------------------------------------------------------------------
    Notes: (1) [(1) p.206] Voir p. 66;

    (2) [(1) p.210] Actes, II-A, p. 186;

    (3) [(1) p.213] Voir p. 286.