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Commentaire - Zones et localités sanitaires
    ARTICLE 23 . - ZONES ET LOCALITES SANITAIRES


    [p.228] Généralités

    1. ' Terminologie '

    Il convient de préciser d'emblée la terminologie usuelle. On distingue entre :

    a) les ' zones et localités sanitaires ', de caractère
    généralement durable, organisées hors de la région des combats
    pour mettre à l'abri des armes à longue portée, et surtout
    des bombardements aériens, les blessés et malades, militaires ou
    civils (1).

    b) les ' zones et localités de sécurité ', de caractère
    généralement durable, organisées hors de la région des combats
    pour mettre à l'abri des armes à longue portée, et surtout des
    bombardements aériens, certains éléments de la population
    civile dont la faiblesse requiert une protection particulière :
    enfants, vieillards, femmes enceintes, etc, (2) ;

    c) les ' zones et localités sanitaires et de sécurité ', qui sont
    la combinaison des formules a) et b) ci-dessus ;

    d) [p.229] les ' zones neutralisées ', de caractère généralement
    temporaire, créées dans la région même des combats pour mettre
    à l'abri des opérations militaires rapprochées tant les
    blessés et malades, combattants et non combattants, que
    l'ensemble de la population civile étrangère aux hostilités et
    se trouvant dans cette région.

    Cette terminologie est celle des Conventions de Genève de 1949. Par ' localité ', on doit entendre un lieu déterminé de peu d'étendue et comportant généralement des constructions. Par ' zone ', on désigne une étendue relativement vaste de territoire rural, pouvant comprendre une ou plusieurs localités.
    La Convention que nous étudions dans le présent volume ne vise que les zones et localités sanitaires réservées aux blessés et malades des forces armées. Les zones et localités sanitaires et de sécurité consacrées aux blessés et malades civils, de même qu'à certaines catégories de la population, sont traitées à l'article 14 de la IVe Convention de Genève de 1949 . Les zones neutralisées font l'objet de l'article 15 de cette même Convention .
    S'il était nécessaire de fixer la signification des divers termes en usage, il faut relever que, dans la pratique, et même en théorie, le problème des lieux de refuge (3) peut comporter des solutions mixtes. Le système conçu dans les Conventions de Genève présente, à cet égard, toute la souplesse désirable. Ainsi pourra-t-on créer une localité sanitaire qui abritera à la fois des blessés militaires et des malades civils. De même, une zone de sécurité pourra abriter non seulement certains éléments de la population, mais aussi des blessés et malades, militaires ou civils.


    2. ' Aperçu historique '

    Les zones sanitaires ayant fait pour la première fois, en 1949, leur entrée dans le droit positif, il convient de s'étendre quelque [p.230] peu sur l'origine du problème et son évolution (4). En 1870, lors de la guerre franco-allemande, Henry Dunant, le promoteur de la Croix-Rouge, avait suggéré la neutralisation de certaines villes où les blessés des armées auraient été concentrés. C'était la première conception des localités sanitaires. Ce projet n'eut d'ailleurs pas de suite en raison de l'évolution rapide des évenements militaires.
    L'année suivante, lors de l'insurrection de la Commune, Dunant s'efforça, en vain d'ailleurs, de créer à Paris des lieux de refuge pour la population civile. C'était la première idée des zones de sécurité.
    En 1929, le médecin-général français Georges Saint-Paul élabora un plan relatif à la création de lieux de refuge, où trouveraient abri non seulement les blessés et malades militaires mais aussi les malades civils et certains éléments de la population civile que leur faiblesse assimile à des malades (enfants, vieillards, etc.). En 1931, le général Saint-Paul fonda à Paris l'Association internationale des Lieux de Genève pour faire connaître ce plan et travailler à sa réalisation (5).
    En 1934, une Commission de médecins et de juristes, réunie à Monaco sur l'instigation du Congrès de médecine et de pharmacie militaires, élabora un projet de convention ayant trait au respect de la vie humaine en temps de guerre. Ce document, connu sous le nom de projet de Monaco, contenait des dispositions importantes touchant les zones sanitaires et les zones de sécurité. Le Gouvernement belge, qui avait d'abord envisagé de réunir une Conférence diplomatique pour consacrer ce projet, dut ultérieurement y renoncer. Les textes de Monaco furent alors transmis au Comité international de la Croix-Rouge.
    Celui-ci, qui de son côté avait entrepris des études dans ce domaine, convoqua, en 1936, une Commission d'experts désignés par les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et le Comité [p.231] des Congrès de médecine militaire. Cette Commission jugea possible de s'engager dans la voie des réalisations, du moins en ce qui concerne les zones sanitaires, tout en relevant que le concours d'experts militaires serait indispensable pour mener à bien cette oeuvre. Elle estima, en revanche, qu'il fallait s'attacher d'abord à la création de zones sanitaires réservées aux blessés et malades des armées, pour aborder ensuite, avec plus de chances de succès, le problème plus vaste des zones de sécurité destinées à abriter tout ou partie de la population civile.
    Le Comité international de la Croix-Rouge rédigea alors un avant-projet de convention et proposa la convocation d'une Commission d'experts militaires et de juristes internationaux. Malgré des démarches réitérées, cette Commission ne put se réunir qu'en octobre 1938, à la suite d'une recommandation faite dans ce sens par la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge.
    En s'appuyant sur l'ensemble de la documentation qui existait à cette époque, la Commission établit un projet de convention pour la création de localités et zones sanitaires, réservées aux blessés et aux malades des armées, dit Projet de 1938. Ce projet, accompagné d'un rapport du Comité international de la Croix-Rouge, fut communiqué à tous les Etats par le gouvernement suisse. Il devait servir de base aux travaux de la Conférence diplomatique que l'on prévoyait de réunir au début de 1940 pour reviser les Conventions de Genève et conclure de nouveaux accords humanitaires. Cette Conférence diplomatique fut ajournée en raison de la survenance des hostilités.
    Au cours du second conflit mondial, le Comité international de la Croix-Rouge proposa à plusieurs reprises aux Puissances belligérantes, notamment en 1939 et en 1944, de passer des accords portant création de zones sanitaires et de sécurité. La trame de ces accords aurait été fournie par le Projet de 1938, alors même qu'il n'avait été conçu que pour abriter les blessés militaires. On l'aurait, par analogie, appliqué aux zones de sécurité destinées à certaines catégories de la population civile. Le fait que des zones neutralisées avaient pu être établies à Madrid, en 1936, et à Shanghaï, en 1937, constituait un précédent encourageant. Mais, si nombre d'Etats formulèrent une réponse de [p.232] principe favorable, aucun ne donna suite aux propositions concrètes et précises que le Comité international de la Croix-Rouge avait avancées.
    Celui-ci, en dehors des négociations d'ordre général, fut, durant les hostilités, saisi d'un certain nombre d'initiatives plus ou moins privées tendant à la création de zones sanitaires ou de sécurité, notamment à Sienne, Bologne, Imola, Constance, Tromsoe et Shanghaï. Comme elles n'émanaient pas des gouvernements belligérants et que ceux-ci continuaient à observer une grande réserve dans ce domaine, ces tentatives ne purent se muer en réalisations officielles.
    Dans les études qu'il entreprit, dès 1945, pour permettre la revision et le développement des Conventions de Genève, le Comité international reprit pour base le projet de 1938 relatif aux localités et zones sanitaires. Il l'étendit également à la constitution de zones de sécurité en faveur de certains éléments de la population civile ayant besoin d'une protection particulière.
    La Conférence des experts gouvernementaux de 1947 montra que les Etats n'étaient pas enclins à adopter, en cette matière, des dispositions ayant un caractère obligatoire. Tout au plus, les experts admirent-ils que l'on prévoie, dans les Conventions de Genève, la possibilité de créer de tels lieux de refuge, dont la reconnaissance par l'adversaire serait subordonnée à la conclusion d'un accord spécial.
    Aussi, le Comité international de la Croix-Rouge rédigea-t-il deux articles, à insérer l'un dans la Ire Convention et l'autre dans la IVe Convention, qui recommandaient aux Puissances la création de zones sanitaires et de zones de sécurité, qui définissaient l'objet de ces zones et énuméraient les catégories de personnes pouvant y trouver asile. Pour favoriser cette création, il proposa d'annexer aux deux Conventions en question un accord-type dont les Etats pourraient s'inspirer pour établir et reconnaître ces zones.
    A la même époque, soit en 1948, le Comité international de la Croix-Rouge avait pu créer et administrer des lieux de refuge à Jérusalem. Cette expérience l'incita à proposer une disposition conventionnelle qui offrirait aux Puissances la possibilité de [p.233] recourir à des zones de sécurité d'un type nouveau. En effet, les zones de Jérusalem - comme d'ailleurs celles de Madrid et de Shanghaï - s'écartaient de la conception juridique antérieure. Sur le plan théorique, on s'était d'abord orienté vers la création de zones établies durablement à l'arrière du front pour mettre à l'abri des armes à longue portée, et surtout de l'aviation de bombardement, certains éléments seulement de la population civile. Or, sur le plan des réalisations effectives, on s'était trouvé chaque fois amené à constituer des lieux de refuge de caractère temporaire, dans la région même des combats, pour donner asile à l'ensemble de la population locale menacée par les effets des opérations militaires rapprochées.
    Aussi le Comité international de la Croix-Rouge rédigea-t-il un projet de nouvel article, à insérer dans la IVe Convention de Genève, qui prévoyait la création de lieux de refuge de ce dernier type, ouverts sans distinction aux blessés et malades comme à tous les non combattants, et appelés désormais « zones neutralisées ».
    Ces divers articles et le projet d'accord furent approuvés sans changement notable par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, puis par la Conférence diplomatique de 1949. Cette dernière Conférence dissocia cependant le projet d'accord, alors commun aux Conventions I et IV, en deux documents distincts : l'un ne visant que les zones sanitaires pour les blessés et malades des armées, l'autre traitant des zones sanitaires conçues pour les blessés et malades civils et des zones de sécurité réservées à certaines catégories de la population.


    3. ' Nature des zones et localités sanitaires '

    Il paraît bon de rappeler tout d'abord ici quelques principes formulés par les experts de 1938, auteurs du projet de convention dont s'inspirent, pour une très large part, l'article 23 de la Ire Convention de 1949 et l'accord-type annexé à celle-ci.
    Les experts ont unanimement reconnu l'utilité que présenterait l'institution de zones et de localités sanitaires, où les blessés et les malades des armées seraient concentrés loin des combats et à l'abri des bombardements aériens. Ils ont souligné [p.234] que le traitement médical des blessés et malades s'en trouverait favorisé, ne fût-ce que par des conditions de sécurité plus grandes. Ce sentiment de protection accrue chez les intéressés exercerait une heureuse influence sur leur guérison.
    Les experts se sont accordés pour constater que la création de zones sanitaires ne saurait en aucun cas avoir pour effet d'affaiblir la protection due, en dehors de ces zones, à l'ensemble des blessés et des malades en vertu des règles générales ou conventionnelles du droit international.
    Ils ont enfin relevé que l'institution de zones ou de localités sanitaires ne créait pas une protection juridique différente de celle que la Convention de Genève accorde aux formations et établissements sanitaires. C'est un moyen de rendre cette protection plus efficace sur le plan pratique.
    Le nouvel article 23 de la Convention de 1949 a un caractère facultatif. Toutefois une remarque s'impose. Les Conventions internationales ont pour but de fixer les obligations que les Etats contractent les uns à l'égard des autres. Il n'est pas coutume d'y insérer de simples facultés, encore que le fait ne soit pas sans exemple. Si l'on a procédé ainsi à l'égard des zones sanitaires, c'est bien parce que les auteurs de la Convention entendaient souligner l'importance humanitaire d'un tel système et en préconiser l'adoption pratique. Aussi les autorités responsables de chaque pays ne devraient-elles pas voir seulement, dans l'article 23, la simple mention d'une solution possible mais bien aussi la recommandation de consacrer leurs efforts à sa mise en oeuvre.


    Alinéa premier. - Création des zones

    Cette disposition mentionne la faculté qu'ont les Puissances de créer et d'organiser des zones ou des localités sanitaires sur leur propre territoire ou sur un territoire occupé par elles.
    Cette création peut avoir lieu en cas de conflit ou dès le temps de paix. Elle demeure un acte purement interne et qui n'engage en rien la partie adverse. Celle-ci ne contractera d'obligations qu'en vertu d'un accord spécial, relatif à la reconnaissance des zones, dont traite l'alinéa 2. Si la création de zones [p.235] - c'est-à-dire leur organisation matérielle - peut avoir lieu dès le temps de paix, la reconnaissance de ces zones par l'adversaire n'intervient, en règle générale, qu'à l'ouverture d'un conflit.
    Certains ont fait valoir qu'il serait difficile, voire impossible, de créer des zones sanitaires en temps de paix, surtout dans un pays de médiocres dimensions. En effet, devant se trouver à l'écart des combats, les zones seront différemment situées selon l'ennemi auquel on devra faire face. La difficulté signalée est réelle, mais elle ne paraît cependant pas insurmontable. Certes, un Etat ignore la position stratégique dans laquelle il se trouvera en cas de guerre. Mais il lui est loisible d'instituer plusieurs zones dont certaines seulement seront mises en service, suivant l'éventualité qui se présentera.
    Si la Convention mentionne expressément la faculté de créer des zones en temps de paix, alors que les Etats sont évidemment libres d'en organiser quand il leur plaira, c'est pour montrer l'importance qui s'attache à cette préparation. Ce n'est pas durant les premiers jours d'hostilité, à un instant où l'administration du pays est accaparée par nombre d'autres tâches, que l'on pourra résoudre les multiples problèmes posés par l'organisation, la direction, le peuplement et le ravitaillement d'une zone de refuge. Il est au contraire souhaitable que la constitution des zones soit étudiée dès le temps de paix dans tous ses détails, de manière à pouvoir procéder à leur notification dès les premiers jours du conflit.
    A cette fin, il paraît nécessaire de se fonder, dès le temps de paix, sur les règles contenues dans le Projet d'accord annexé à la Convention, bien qu'il n'ait pas un caractère obligatoire. Il importe en effet que les zones soient d'emblée constituées sur des bases qui ont déjà reçu une approbation de principe, lors de la Conférence diplomatique, et qui, selon toute vraisemblance, obtiendraient l'agrément définitif de la partie adverse. En revanche, la reconnaissance de zones établies sur une base différente pourrait être incertaine.
    Comme nous l'avons déjà relevé, l'institution de zones ou de localités sanitaires n'apporte rien dans la Convention qui soit essentiellement nouveau. Cette institution était même théoriquement possible déjà, en vertu des Conventions antérieures, par [p.236] la simple juxtaposition en rase campagne d'établissements ou de formations sanitaires. Chacun d'eux étant protégé, l'ensemble l'est aussi.
    En pratique, cependant, le problème est un peu plus complexe. En effet, la protection s'étendra non seulement à chaque établissement sanitaire qu'elle contient mais aussi à la portion de territoire qui environne ces établissements. S'il s'agit d'une localité ou d'une zone de quelque importance, la protection s'étendra à un ensemble de constructions et même à la population qui a sa résidence habituelle dans la zone (6).
    Cela nous amène à parler des catégories de personnes qui peuvent trouver asile dans les zones sanitaires. Ce sont les suivantes :

    a) les blessés et malades. Vu l'objet de la Ire Convention de
    Genève, il s'agit ici essentiellement des blessés et malades de
    l'armée. Il faut signaler cependant que la IVe Convention de
    Genève de 1949 (art. 14 ) permet de constituer des zones
    sanitaires pour les blessés et malades civils. Dès lors, rien
    n'empêche qu'une zone sanitaire ait un caractère mixte et
    puisse abriter à la fois des militaires et des civils atteints
    dans leur santé. D'ailleurs, comme la Ire Convention (art. 22
    chiffre 5 ) précise qu'un établissement ou une formation
    sanitaire ne seront pas privés de protection si leur activité
    s'étend à des civils blessés ou malades (7) on doit admettre
    qu'il en sera de même, par analogie, pour une zone sanitaire
    constituée en vertu de la Ire Convention. Ajoutons enfin que la
    IVe Convention (art. 15 ) prévoit la création de zones
    neutralisées, ouvertes sans distinction aux blessés et malades,
    combattants et non combattants, et aux civils valides qui ne
    participent pas aux hostilités.

    b) le personnel sanitaire. L'ensemble du personnel sanitaire,
    protégé en vertu de la Convention, pourra de plein droit
    séjourner dans les zones. Rappelons que ce personnel comprend
    [p.237] non seulement les personnes directement préposées aux
    soins mais également le personnel d'administration des formations
    sanitaires ainsi que les aumôniers.

    c) le personnel d'organisation et d'administration. L'étendue des
    zones sanitaires impliquera le plus souvent sans doute le concours
    d'un personnel spécial d'administration et d'organisation, outre
    celui que nous avons mentionné sous lettre b). Il pourra s'y
    ajouter les membres des commissions de contrôle (8).

    d) la population de résidence. Bien que la Convention elle-même ne
    fasse pas allusion à cette catégorie de personnes, nous avons
    vu qu'il faudra la prendre en considération lorsqu'on sera en
    présence d'une zone sanitaire de quelque importance.

    Le silence même du texte conventionnel implique que les règles valables pour les établissements et les formations sanitaires s'appliquent également, par analogie, aux zones et localités sanitaires. Celles-ci devront être, en toutes circonstances, respectées et protégées ; elles ne devront contenir aucun élément du potentiel militaire du pays et l'on ne devra pas y commettre d'acte nuisible à l'ennemi.
    La Convention ne parle pas davantage de la signalisation des zones sanitaires, mais on doit considérer comme logique que ces zones soient couvertes par le signe de la croix rouge, puisqu'elles sont destinées à abriter des catégories de personnes et de choses qui ont déjà droit à cette protection par l'emblème (9).


    Alinéa 2. - Reconnaissance des zones

    Les zones n'auront, à proprement parler, d'existence juridique et ne jouiront de la protection conventionnelle que lorsqu'elles auront été reconnues par la partie adverse. Il faut pour cela qu'un accord soit conclu entre la Puissance qui aura constitué des zones sur son territoire et les Puissances avec qui [p.238] elle se trouve en conflit. Cet accord interviendra donc, en général, après l'ouverture des hostilités (10). Il devra contenir nombre de dispositions relatives à la définition des zones, à leur organisation, à la procédure de contrôle etc., car la Convention elle même est quasi muette sur ces diverses questions et il est indispensable qu'elles soient réglées avec précision.
    La Conférence diplomatique a cru bon, dans le dessein de favoriser la constitution de zones sanitaires, d'annexer à la Convention un projet d'accord, que les Etats pourront mettre en vigueur, en y apportant les modifications qu'ils jugeraient nécessaires. Ce document a donc le simple caractère d'une suggestion, d'un exemple. Il n'en a pas moins été élaboré avec soin par des experts et adopté par les plénipotentiaires de 1949, ce qui lui confère une valeur certaine. Nous avons vu plus haut combien il paraît souhaitable que, pour toute création d'une zone sanitaire, on se fonde d'emblée sur les principes contenus dans le Projet d'accord (11). On trouvera le commentaire de ce projet à la fin du présent volume (12).


    Alinéa 3. - Bons offices

    L'établissement de zones sanitaires, leur notification, la conclusion de l'accord susmentionné et surtout l'organisation du contrôle présupposent, en temps de conflit, l'existence d'un intermédiaire neutre entre les belligérants.
    Conformément à l'économie générale des Conventions de Genève, c'est tout naturellement aux Puissances protectrices et au Comité international de la Croix-Rouge que l'on a songé. Ceux-ci sont « invités », par la Convention elle-même, à prêter leurs bons offices dans ce domaine. Cela signifie qu'ils pourront, lorsqu'ils le jugeront utile, formuler des propositions à l'adresse des gouvernements, sans même attendre d'en être requis par eux.

    Notes: (1) [(1) p.228] L'expression de « villes sanitaires »
    a été écartée par les experts dès 1938;

    (2) [(2) p.228] L'Association internationale des Lieux de
    Genève a adopté les termes de « lieux de
    Genève » ou de « zones blanches »;

    (3) [(1) p.229] L'expression « lieux de refuge », qui
    appartient au langage courant, peut servir à
    désigner toute portion de territoire organisée de
    manière à offrir un abri à certaines catégories
    de personnes. Elle peut donc couvrir tant les zones
    et localités sanitaires que les zones et localités
    de sécurité ou encore les zones neutralisées;

    (4) [(1) p.230] Le présent aperçu demeurant toutefois
    très succinct, on peut, pour plus de détails,
    consulter l'opuscule ' Zones sanitaires et zones de
    sécurité ', publié par le Comité international de
    la Croix-Rouge en 1951;

    (5) [(2) p.230] Le siège de cette Association est
    aujourd'hui à Genève;

    (6) [(1) p.236] Voir ' Projet d'accord annexé à la
    Convention ', art. Ier, p. 466;

    (7) [(2) p.236] Voir p. 224;

    (8) [(1) p.237] Voir ' Projet d'accord ', art. 8, p. 475;


    (9) [(2) p.237] Voir ' Projet d'accord ', art. 6, p. 473;


    (10) [(1) p.238] L'article 7 du projet d'accord prévoit
    cependant la possibilité que des zones soient
    reconnues dès le temps de paix. Voir p. 474;

    (11) [(2) p.238] Voir p. 235;

    (12) [(3) p.238] Voir p. 466.