Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Interdiction des représailles
    ARTICLE 46 . - INTERDICTION DES REPRESAILLES


    [p.384] 1. ' Généralités '

    En droit international, on entend par « représailles » les actes que commet un Etat au préjudice d'un autre en vue de faire cesser les violations de ce dernier à son égard ou d'en obtenir réparation. Bien que ces actes soient en principe contraires au droit, on les considère comme licites dans les conditions particulières où ils s'exercent. Tel sera, par exemple, l'acte du belligérant qui emploierait des armes empoisonnées, interdites par l'article 23 du Règlement de la Haye de 1907 , pour répondre à une mesure analogue de l'adversaire. On distingue en général les représailles des mesures de rétorsion : ces dernières, qui constituent également une réaction, ne violent pas le droit et répondent à des actes qui, comme on l'admet en général, sont eux-mêmes licites; les unes et les autres restent dans la compétence des Etats. Il y aurait rétorsion, par exemple, si un belligérant retirait au personnel retenu certains avantages accordés en sus du traitement conventionnel, la partie adverse ayant supprimé des avantages accordés
    au dit personnel, dans le même domaine ou dans un autre.
    Pour la majorité des jurisconsultes, les représailles tiennent lieu, en droit international, de voie de coercition; par là, elles témoignent du caractère inorganique de ce droit puisqu'elles permettent à chaque Etat de se faire justice à lui-même.
    Les grands conflits armés paralysent en général les institutions plus évoluées de la société internationale, telles notamment les procédures juridictionnelles, qui permettent aux Etats de faire valoir leurs droits sans recourir aux mesures de représailles. Celles-ci prennent donc, en temps d'hostilité, une importance plus grande; plus dangereuse aussi, puisque, comme l'expérience l'a montré, le pouvoir laissé à chaque belligérant d'en user comme moyen de coercition est une arme qui, dans la tension psychologique de la guerre et par un enchaînement fatal, risque de conduire facilement à de graves abus en même temps qu'elle manque complètement son but : la restauration du droit.
    Aussi la Conférence de Bruxelles de 1874, déjà, puis l'Institut de droit international, à sa session d'Oxford, en 1880, avaient-ils [p.385] tenté de régler les représailles. Dans son Manuel des lois de la guerre sur terre, le dit Institut avait spécifié, en particulier, qu'elles « doivent respecter, dans tous les cas, les lois de l'humanité et de la morale » (1).
    En dépit de cet appel à l'humanité dans l'application des représailles, celles-ci entraînèrent, durant la première guerre mondiale, une telle aggravation du sort des victimes du conflit, des prisonniers de guerre notamment, que l'idée de les prohiber définitivement à l'égard de ceux-ci - idée déjà proclamée par la Conférence internationale de la Croix-Rouge de 1913 et rappelée aux belligérants par l'appel du Comité international de la Croix-Rouge en 1916 (2) - gagna des esprits toujours plus nombreux et fut sanctionnée par les accords particuliers conclus entre belligérants vers la fin de la guerre. La Conférence diplomatique qui établit les Conventions de Genève de 1929, bien que saisie d'une proposition visant à autoriser les représailles dans des cas exceptionnels, en chargeant la Puissance protectrice d'en écarter si possible les causes, finit par se rallier à la règle de l'interdiction absolue des représailles à l'égard des prisonniers de guerre et introduisit ainsi dans le droit des gens un principe d'une portée considérable.
    [p.386] Durant la seconde guerre mondiale, cette règle fut généralement observée, grâce - il convient de le relever - aux efforts incessants déployés par les Puissances protectrices et le Comité international de la Croix-Rouge en vue de supprimer les effets ou les causes de représailles. Lors des travaux entrepris pour permettre la revision des Conventions de 1929, certains experts gouvernementaux reconnurent même l'inefficacité du recours à de telles mesures comme moyen d'assurer la protection des nationaux tombés aux mains de l'ennemi (3), et, sans objections, la proposition du Comité international de la Croix-Rouge de faire figurer le principe de l'interdiction dans les quatre Conventions fut unanimement approuvée.

    Le fait que cette interdiction n'ait pas été, en 1929, introduite également dans la Convention sur les blessés et les malades - tout au moins de façon expresse, car elle est contenue implicitement dans le principe du respect qui leur est dû - ne peut provenir que d'un oubli. Si la conscience publique a réprouvé les représailles à l'égard des prisonniers, à plus forte raison ce désaveu s'applique-t-il à celles qui frapperaient des militaires sans défense et dignes de protection, tels que les blessés ou malades.

    Aussi, pour combler cette lacune, la Commission d'experts convoquée par le Comité international de la Croix-Rouge en 1937, pour étudier la revision de la Convention de Genève de 1929, avait-elle déjà préconisé une clause prohibant les représailles, non seulement à l'égard des blessés et des malades ou du personnel sanitaire, mais aussi - conséquence logique - à l'endroit du matériel et des biens intimement liés à la sauvegarde des intéressés. Une telle idée lui avait paru conforme au principe déjà proclamé que la Convention s'applique « en toutes circonstances (4) ».
    [p.387] La Commission de 1937 n'avait pas alors déterminé la place exacte de cette nouvelle clause dans la Convention, laissant ce soin à la Conférence diplomatique. Celle-ci a ratifié sur ce point le projet du Comité international, qui plaçait cette disposition dans le chapitre relatif à l'exécution de la Convention; elle s'est bornée à en faire, avec raison, un article distinct.
    Assurément, on aurait pu souhaiter qu'un principe si important fût placé en tête de la Convention, parmi les autres principes fondamentaux. La nécessité, d'une part, de ne pas modifier l'ordonnance du Chapitre I, en raison de son caractère commun aux quatre Conventions, et, d'autre part, d'introduire le principe à un endroit où il puisse couvrir l'ensemble des personnes et biens auxquels il s'applique, a conduit à le laisser là où il figurait dans le projet, c'est-à-dire au Chapitre VIII. Il convient, du moins, dans l'étude ou la diffusion de la Convention, de lui redonner sa véritable place.


    2. ' Portée de la disposition '

    La prohibition des représailles a un caractère absolu. Elle conserve donc ce caractère quel que soit le domaine dans lequel est commise la violation qui, sous l'empire du droit des gens traditionnel, aurait justifié le recours aux représailles.
    Quand l'infraction a lieu dans un domaine complètement étranger aux personnes et aux biens visés par la Convention de Genève - telle la violation par un des belligérants de l'interdiction de livrer une localité au pillage - on admet en général sans aucune difficulté que la réaction du belligérant adverse, si réaction il y a, ne saurait s'exercer sur les blessés et malades ou le personnel sanitaire tombés en son pouvoir. La prohibition correspond ici au sentiment même de la conscience publique, sentiment qui s'est traduit, dans les essais de réglementation des représailles, par le principe de la proportionnalité des mesures.
    Mais la prohibition va plus loin : elle s'applique tout autant aux représailles que le sentiment public, se fondant sur la loi du talion, serait plus facilement prêt à accepter, c'est-à-dire aux représailles exercées sur des personnes ou des biens protégés [p.388] par la Convention de Genève, en réponse à une infraction commise dans le même domaine. En effet, n'est-il pas parfois tentant, pour un belligérant, de répondre à la violation par une mesure identique ou, tout au moins, analogue ? Cette tentation pourrait être soutenue, bien à tort, par le désir d'une solution rapide, ou par la pression d'une opinion publique mise en alerte, ou même par l'avis de jurisconsultes voyant encore dans la réciprocité le fondement du droit humanitaire (5).

    A. ' Justification théorique et pratique de l'interdiction des représailles '. - Il conviendra donc, pour le Gouvernement intéressé, de comprendre, et de faire comprendre à sa population, le danger d'amplifications rapides et désastreuses auquel sont exposées les personnes protégées, de part et d'autre, par suite d'un recours aux représailles, et la nécessité d'user plutôt de tous les moyens offerts par la Convention elle-même pour le règlement des différends (bons offices des Puissances protectrices, procédure d'enquête, etc). Il lui faudra également insister sur le caractère solennel et inconditionnel de l'engagement qu'il a contracté en devenant partie à la Convention, et sur le fait qu'enfreindre cette dernière dans l'idée de rétablir le droit ne ferait qu'ajouter une violation à celle qui est reprochée à l'ennemi.
    Il conviendra enfin de rappeler et de se rappeler que si la Convention a pu exclure l'institution classique des représailles, c'est aussi parce qu'elle lui substituait, comme moyens propres à assurer le respect du droit, des institutions plus évoluées, dont, notamment, le contrôle de l'application par les Puissances protectrices et l'obligation universelle de punir les individus auteurs d'infractions graves. Et nous laissons de côté ici certains éléments extra-juridiques, tels que l'intensification de la guerre, ou l'appel à l'opinion publique des neutres, par lesquels un belligérant peut réagir contre les infractions de la partie adverse.
    Un Gouvernement résistera donc d'autant mieux aux forces [p.389] qui l'entraîneraient vers les représailles que son peuple aura été mieux instruit à l'avance des raisons profondes qui ont fait interdire les représailles dans les Conventions humanitaires et, surtout, du caractère nouveau que cette interdiction, avec d'autres principes, donne à ces Conventions.
    En effet, la stipulation sur les représailles se rattache étroitement, comme l'avait déjà compris la Commission de 1937, aux dispositions qui, en assurant l'application de la Convention « en toutes circonstances », tels les articles 1 , 6 et 7 , lui enlèvent son caractère d'ordre juridique dépendant de la volonté des Etats et soumis à la réciprocité pour lui donner le caractère d'un ordre centré essentiellement sur la personne humaine. Du moment que les auteurs de la Convention la présentaient comme un ensemble de droits inaliénables, conférés aux blessés et malades comme au personnel sanitaire, il ne pouvait plus être question d'admettre que ces droits pussent être retirés ou diminués par suite d'une infraction à laquelle ces personnes eussent été absolument étrangères.
    Les représailles constituaient en définitive une peine collective infligée à ceux qui la méritaient le moins. Désormais, c'est l'auteur de l'infraction qui doit être puni ; la peine est ainsi individualisée. On voit l'évolution importante, capitale, que marquent les nouvelles Conventions de Genève.

    B. ' Portée de l'interdiction à l'égard de la rétorsion '. - Une dernière question doit trouver réponse. Nous avons, tout au début, distingué entre représailles et mesures de rétorsion. Doit-on interpréter la règle de l'article 46 comme s'appliquant également à ces dernières ?
    La rétorsion, comme nous l'avons dit, ne concerne en principe que des mesures restant dans le domaine des actes licites. Supposons que les membres du personnel sanitaire aient obtenu, dans deux pays adverses, certains privilèges en sus du traitement conventionnel ; un des pays peut-il les leur retirer, par mesure de rétorsion, quand l'autre les leur enlève ? Le traitement des personnes protégées n'est pas, nous l'avons dit, une question de réciprocité et le Comité international de la Croix-Rouge s'est toujours efforcé d'amener le sort de ces personnes au niveau des [p.390] plus favorisées et non des moins bien traitées. Il serait donc souhaitable que les mesures de rétorsion fussent également bannies de ce domaine.
    Cependant, ce qui importe avant tout, c'est qu'aucune atteinte ne soit portée aux règles de la Convention, c'est-à-dire aux droits des personnes protégées, considérés comme un minimum. Pour ce qui est des avantages qui dépassent ce minimum, on peut admettre qu'un belligérant n'accepte de les accorder que sous réserve de réciprocité ; ne risquerait-on pas d'ailleurs de décourager l'octroi de tels avantages si l'on insistait pour les soustraire complètement aux effets de la rétorsion ? Il paraît donc plus sage de conclure que la règle de l'article 46 s'applique uniquement aux représailles telles que nous les avons définies au début.

    Notes: (1) [(1) p.385] Manuel d'Oxford, art. 85 et 86;

    (2) [(2) p.385] Voici l'essentiel de cet appel
    mémorable : « Un belligérant a-t-il des raisons de
    croire que ses soldats, aux mains de l'ennemi, ne
    sont pas traités comme ils devraient l'être ou que
    l'un d'eux a subi une condamnation qui semble
    imméritée, il n'essaiera pas de faire appel aux
    sentiments de générosité de son adversaire. Il ne
    s'adressera pas aux neutres pour les prier de faire
    valoir auprès de son ennemi les considérations
    d'humanité et de justice. Il recourra dhemblée à
    la peine du talion, et il dépassera même la mesure
    de ses griefs. Il voudra que la dureté de ses
    représailles contraigne l'adversaire à céder ; et
    si celui-ci, au contraire, répond par de nouvelles
    rigueurs, elles en appelleront de plus sévères
    encore. Et il arrivera, ce que nous voyons
    aujourd'hui, c'est que les représailles sur les
    prisonniers deviennent une enchère barbare, dont le
    mobile est la vengeance, et dont le prix est payé
    par des innocents sans défense, jusqu'au jour où
    leur cri de souffrance fera fléchir les autorités
    de leur pays et les obligera à renoncer aux mesures
    qu'elles avaient prises vis-à-vis des prisonniers en
    leur pouvoir. Ces représailles sont d'autant plus
    injustes et cruelles qu'elles sont souvent
    provoquées par des renseignements inexacts ». -
    Pour les détails de l'action du Comité
    international de la Croix-Rouge en rapport avec les
    représailles, dans la première et dans la seconde
    guerres mondiales, voir ' Rapport du Comité
    international sur son activité de 1939 à 1947 ',
    Vol. I, pp. 377 à 384;

    (3) [(1) p.386] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', Genève
    1947, p. 121;

    (4) [(2) p.386] Voir « Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge relatif à l'interprétation, la
    revision et l'extension de la Convention de Genève
    du 27 juillet 1929 et présenté à la XVIe
    Conférence internationale de la Croix-Rouge »
    (Londres 1938), p. 31 et 32;

    (5) [(1) p.388] Ainsi Alfons Waltzog, dans son ouvrage
    ' Recht der Landkriegsführung ', Berlin 1942, en
    vient à justifier les représailles à l'égard des
    prisonniers de guerre, en dépit de l'interdiction de
    1929, même pour une infraction commise dans un tout
    autre domaine.