Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Accords spéciaux
    [p.46] ARTICLE 6. - ACCORDS SPECIAUX


    Généralités et historique

    La guerre, qui rompt les relations diplomatiques entre les belligérants, n'entraîne cependant pas entre eux la cessation de tous rapports de droit ; comme l'a fait observer à juste titre l'un des délégués à la Conférence diplomatique de 1949, « le phénomène juridique se poursuit pendant la guerre et malgré la guerre, attestant par là la pérennité du droit international ».
    Sans parler des Conventions qui mettent fin aux hostilités, les belligérants concluent, pendant la durée même des hostilités, de nombreux accords (1). Ces accords portent en particulier sur le sort à réserver aux ressortissants de chacune des Parties, détenus par l'adversaire. De tels accords ont été conclus entre les belligérants au cours de la guerre de 1914-1918, qui avait démontré l'insuffisance des Conventions de La Haye. C'est sur ces accords qu'a été fondée [p.47] en grande partie la codification intervenue en 1929 dans la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre.
    Un document mérite, en ce qui concerne la guerre maritime d'être mentionné ; c'est le traité de 1780 entre la France et l'Angleterre « pour l'échange de tous les prisonniers pris en mer » que nous avons déjà signalé dans l'Introduction du présent volume. On y trouve, notamment, nettement exprimés, le principe du rapatriement des naufragés, l'institution du « pavillon de Trêve » destiné à assurer l'inviolabilité des navires qui transportent des prisonniers, l'interdiction de faire prisonniers les « chirurgiens et garçons chirurgiens » ainsi que les chapelains et ministres religieux pris en mer (2).
    Le texte même de la Convention de 1929 avait, en conséquence, réservé (art. 83, al. 1 et 2 ) aux Hautes Parties contractantes le droit de conclure des Conventions spéciales « sur toutes questions qu'il leur paraîtrait opportun de régler particulièrement ».
    Malheureusement, l'interprétation donnée à ces dispositions par les belligérants au cours de la deuxième guerre mondiale n'a pas toujours eu des résultats favorables, et le Comité international proposa en conséquence, lors de la Conférence d'experts gouvernementaux, de préciser expressément que les accords spéciaux conclus entre belligérants ne peuvent avoir pour effet d'aggraver la situation des personnes protégées. En dépit de quelques réserves, cette opinion fut partagée par la Commission et approuvée par la Conférence diplomatique de 1949 (3).


    Alinéa premier. - Nature, forme et limitation
    des accords spéciaux

    1. ' Première phrase. - Nature et forme des accords
    spéciaux '
    Une première indication sur la nature des accords spéciaux nous est donnée par l'énumération des articles de la Convention qui mentionnent expressément la possibilité d'accords entre les Parties intéressées :

    a) [p.48] désignation d'un organisme impartial comme substitut de la
    Puissance protectrice (art. 10, al. 2 ) ;

    b) évacuation des blessés et malades d'une zone assiégée ou
    encerclée et passage de personnel et de matériel sanitaires à
    destination de cette zone (art. 18, al. 2 ) ;

    c) installation d'observateurs neutres à bord des navires-hôpitaux
    pour constater la stricte observance des dispositions de la
    Convention (art. 31, al. 4 ) ;

    d) conditions de voyage des navires affrétés pour le transport de
    matériel sanitaire (art. 38, al. 1 ) ;

    e) installation d'observateurs neutres à bord des navires affrétés
    pour le transport de matériel sanitaire pour contrôler le
    matériel transporté (art. 38, al. 2 ) ;

    f) horaire et itinéraire des aéronefs sanitaires (art. 39, al. 1 ) ;

    g) signalisation conventionnelle des aéronefs sanitaires (art. 39,
    al. 2 ) ;

    h) survol du territoire ennemi ou occupé par des aéronefs
    sanitaires (art. 39, al. 3 ) ;

    i) utilisation des méthodes les plus modernes pour faciliter
    l'identification des navires-hôpitaux et embarcations de
    sauvetage (art. 43, al. 8 ) ;

    j) procédure d'enquête au sujet de toute violation alléguée de la
    Convention (art. 53, al. 2 ).

    Cette liste que donne la Convention doit être considérée surtout comme indicative. En effet, on trouve d'autres articles de la Convention qui font allusion à des accords entre belligérants, que ce soit pour encourager ces accords, ou au contraire pour les interdire :

    a) interdiction de déroger, par accord spécial, aux dispositions
    relatives au substitut de la Puissance protectrice lorsque l'une
    des Parties est limitée dans sa liberté de négociation
    (art. 10, al. 5 ) ;

    b) établissement d'une procédure de conciliation pour l'application
    ou l'interprétation de la Convention (art. 11, al. 2 ) ;

    c) limitation de l'emploi de signes distinctifs (art. 44 ) ;

    d) [p.49] sort réservé aux blessés, malades ou naufragés
    débarqués dans un port neutre, accord entre les Parties au
    conflit avec la Puissance neutre intéressée (art. 17, al. 1 ).

    Enfin, il est d'autres cas où des accords entre belligérants pourraient être nécessaires, alors même que la Convention ne les mentionne pas expressément, par exemple :

    a) recherche des victimes sitôt après le combat (art. 18, al. 1 ) ;

    b) immersion des cadavres (art. 20, al. 1 ) ; nous songeons à la
    reddition éventuelle de corps à la partie adverse ;

    c) libération éventuelle des blessés, malades ou naufragés
    tombés au pouvoir de l'adversaire (art. 16 ).

    On voit, par cette énumération, que la notion d'accords spéciaux s'applique aux cas les plus divers, qu'il s'agisse d'arrangements concernant des cas particuliers (évacuation de blessés), d'une véritable réglementation (aéronefs sanitaires), ou d'un accord quasi politique (substitut de la Puissance protectrice).
    La notion d'accords spéciaux doit donc, indépendamment des cas énumérés ci-dessus, s'interpréter dans un sens très large. Il convient, en effet, de rappeler que de tels accords ont précédé la Convention de La Haye et les Conventions de Genève. L'initiative des belligérants, pour une évolution ultérieure et une amélioration continue du sort des personnes protégées, doit demeurer entière.

    A. ' Forme des accords '. - Pour être considérée comme « accord spécial », au sens de l'article 6, il n'est pas nécessaire qu'une entente entre deux ou plusieurs belligérants porte de façon exclusive sur les matières de la IIe Convention. Celles-ci peuvent faire l'objet d'une entente beaucoup plus vaste entre les Parties. Une convention d'armistice, par exemple, peut contenir, à côté de clauses relatives à l'armée de terre, une ou plusieurs dispositions concernant les forces navales.
    D'une manière générale, les accords spéciaux ne sont pas soumis aux conditions de forme qui sont de règle en matière de traités internationaux, telles que signature et ratification. Ils entrent manifestement dans la catégorie de ce qu'on appelle « les conventions en forme simplifiée », que caractérisent, d'une part, l'absence [p.50] d'intervention formelle du chef de l'Etat et, d'autre part, la diversité de la forme sous laquelle ils sont conclus : échange de lettres ou de notes, parfois même simples accords oraux. Durant la guerre, en effet, s'imposent des mesures d'application immédiate, sans qu'il soit possible d'observer les formalités requises en d'autres temps ; les accords sont valables si les autorités contractantes n'ont pas excédé leurs compétences. Tel sera, notamment, le cas des arrangements locaux et temporaires destinés à la sauvegarde des blessés et naufragés.
    Lorsqu'il n'y a pas urgence, l'absence de formalités se justifie par le fait que les accords spéciaux peuvent être considérés, la plupart du temps, comme des mesures d'exécution de la Convention. Or, celle-ci lie les Etats intéressés et il est normal que l'application soit confiée aux organes exécutifs. Cette absence de formalisme favorise les conventions verbales ; souvent même, les déclarations de volonté réciproque s'échangeront par l'entremise d'un tiers (4). En effet, exception faite des accords qui seraient conclus directement sur la ligne de feu par les combattants militaires, les autres accords seront généralement passés par l'entremise des Puissances protectrices ou de leurs substituts, ou par celle du Comité international de la Croix-Rouge.

    B. ' Moment de la conclusion '. - Certains accords particuliers n'ont de sens que s'ils sont conclus au cours même des hostilités. Les exemples donnés par la Convention à ce sujet sont probants ; mais certains accords peuvent être conclus avant les hostilités (5). En outre, comme nous l'avons déjà relevé, il est possible que certains accords soient passés par une ou plusieurs Puissances belligérantes avec des Etats neutres également Parties aux Conventions, par exemple en vue de l'hospitalisation des blessés, voire de leur internement en pays neutre. Enfin, il est évident que certains accords peuvent être conclus après la fin des hostilités.


    [p.51] 2. ' Seconde phrase. - Accords spéciaux interdits '

    A. ' Le problème des ' « accords dérogatoires ». - Les expériences faites à propos de la Convention de 1929 relative aux prisonniers de guerre ont conduit la Conférence diplomatique à introduire cette disposition et à l'étendre aux quatre Conventions de 1949.
    Au cours de la seconde guerre mondiale, certains Gouvernements de Puissances belligérantes - en particulier des Gouvernements dont le territoire était occupé - ont conclu des accords enlevant aux prisonniers de guerre certains de leurs droits conventionnels, en ce qui concerne notamment le contrôle de la Puissance protectrice, les travaux en rapport avec les opérations militaires ou les sanctions pénales ou disciplinaires. Et de semblables mesures, présentées aux intéressés comme un avantage, ont entraîné finalement, pour la majorité d'entre eux, des inconvénients parfois très graves.
    Quoique moins explicite que le texte du présent alinéa, l'article 83 de la Convention de 1929 aurait dû, semble-t-il, interdire de tels accords. Quoiqu'il en soit, pour éviter à l'avenir toute équivoque, le Comité international de la Croix-Rouge, dès le début des travaux préparatoires, recommanda de préciser la disposition relative aux accords spéciaux sous la forme suivante :

    « Aucun accord spécial ne pourra porter préjudice à la situation des personnes protégées, telle qu'elle est réglée par la présente Convention, ni restreindre les droits que celle-ci leur accorde ».

    Cette proposition fut approuvée à une très forte majorité par la Conférence diplomatique de 1949 (6), qui se prononça ainsi catégoriquement, en dépit des objections soulevées en faveur du maintien de la « clause de sauvegarde » proposée par le Comité international de la Croix-Rouge.

    B. ' La portée de la ' « clause de sauvegarde ». - Les accords spéciaux doivent non seulement éviter de « porter préjudice à la situation des blessés, malades et naufragés, ainsi que des membres du personnel sanitaire et religieux », mais encore éviter « de restreindre les droits que celle-ci (la Convention) leur accorde ».
    [p.52] En effet, il ne sera pas toujours possible de déterminer immédiatement si un accord spécial « porte préjudice à la situation des blessés, malades et naufragés... » (7). Qu'en est-il, par exemple, si cette situation est améliorée sur divers points et aggravée sur d'autres ? Certains accords mentionnés plus haut ont pu, au moment de leur conclusion, paraître avantageux ; les inconvénients ne s'en sont manifestés que plus tard, et en raison des circonstances. C'est pourquoi le critère de « l'aggravation de la situation » ne constitue pas, à lui seul, une notion claire ; d'où l'utilité de la seconde condition.
    Quel sens faut-il attribuer à l'expression « droits » accordés par la Convention ? Nous n'examinerons la question que par rapport aux accords spéciaux entre belligérants. Une proposition visant à n'interdire que les accords restreignant les droits fondamentaux fut repoussée par la Conférence diplomatique, pour la raison que la Convention donne des garanties minimums aux personnes protégées, et qu'il serait difficile d'établir une distinction entre les droits fondamentaux et ceux qui ne le sont pas (8). C'est donc la totalité des garanties que la Convention procure aux personnes protégées qui est visée ici.
    Les Etats ne peuvent, par un accord spécial, restreindre leurs obligations conventionnelles, c'est-à-dire déroger à la Convention en un sens défavorable aux personnes protégées ; en revanche, rien n'empêche qu'ils ne s'imposent des devoirs plus nombreux et plus étendus.

    C. ' Problèmes particuliers '. - a) Si l'application d'une disposition conventionnelle venait à entraîner, par suite des circonstances, de graves inconvénients pour les personnes protégées, la « clause de sauvegarde » interdirait-elle aux Puissances intéressées d'y remédier par un accord dérogatoire ?
    Une telle question ne saurait être résolue par les seuls Etats intéressés. Si cette situation se présentait, il appartiendrait aux organismes neutres chargés de veiller aux intérêts des personnes protégées de se prononcer ; ils pourraient dans cette circonstance, en s'appuyant sur la règle de la non-aggravation du sort des personnes [p.53] protégées, contenue dans la « clause de sauvegarde », admettre certaines dérogations que les Etats intéressés prendraient, séparément ou d'accord entre eux, en vue de remédier à la situation.

    b) A supposer que deux belligérants conviennent de soumettre leurs ressortissants à un traitement contraire à la Convention, il sera difficile aux personnes protégées elles-mêmes - quelque grand que soit leur intérêt à défendre leurs « droits », comme nous le verrons à propos de l'article 7 - de s'opposer à la conclusion et aux effets d'une telle entente. Mais les organismes chargés de veiller à l'application régulière de la Convention auront alors une mission à remplir. Ils devront rappeler aux belligérants leurs obligations. D'autres facteurs interviendront sans doute aussi : pression de Puissances parties à la Convention et non impliquées dans le conflit, pression de l'opinion publique, crainte des gouvernants de se voir désavoués ou même punis ultérieurement, décisions de tribunaux. L'application régulière de la Convention, en effet, est non seulement l'affaire des belligérants, mais elle intéresse l'ensemble de la communauté des Etats et des peuples parties à cette Convention. Le droit de Genève excède le champ d'un
    simple traité de réciprocité. Le patrimoine humanitaire qu'il représente n'est pas, et ne saurait être, à la merci d'intérêts politiques transitoires. La personne est ici considérée pour sa valeur propre. L'Etat n'est point le seul sujet de droit, et ce pas que les Conventions de Genève ont franchi marque l'un des progrès importants du droit international contemporain.


    Alinéa 2. - Durée des accords spéciaux

    Cette disposition ne semblait, à la vérité, pas indispensable (9).
    La présente Convention prévoit expressément la durée de son application à l'article 5 et les belligérants ne peuvent y renoncer, même dans un acte de capitulation.
    [p.54] Si les accords passés entre les belligérants ont abouti à une amélioration du sort des personnes protégées, celles-ci en bénéficieront aussi longtemps que la Convention leur sera applicable, ou aussi longtemps que d'autres accords n'auront pas été passés comportant à leur égard des mesures plus favorables. Mais le bénéfice ne pourra en être retiré aux personnes protégées que si les dispositions correspondantes sont expressément abrogées dans un accord ultérieur. Si l'accord a été conclu pour une durée déterminée, et s'il n'est remplacé, à son échéance, par aucun nouvel accord, le texte conventionnel rentrera automatiquement en vigueur.
    Ajoutons que le contenu (non le texte) de tous les accords spéciaux conclus en application du présent article doit être affiché dans chaque camp de prisonniers de guerre, conformément aux dispositions de l'article 41, premier alinéa, de la IIIe Convention (10).

    Notes: (1) [(2) p.46] Voir à ce sujet R. Monaco : ' Les
    Conventions entre belligérants '. Recueil des Cours
    de l'Académie de droit international de La Haye,
    1949, II, T. 75, pp. 277-362;

    (2) [(1) p.47] Voir Cauwès, op. cit., pp. 16-18;

    (3) [(2) p.47] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 273 ; et
    Actes, II-B, p. 104;

    (4) [(1) p.50] On en trouvera un bon exemple dans les
    accords spéciaux italo-britanniques, qui ont paru du
    côté italien sous le titre : ' Testo delle Note
    Verbali che integrano e modificano la Convenzione di
    Ginevra del 1929... ', Rome, 1941 et 1942;

    (5) [(2) p.50] Notamment les accords prévus aux art.
    10, al. 1 ; 11, al. 2 ; 39, al. 2 ; 53, al. 2. Cette
    possibilité est expressément évoquée à l'article
    10, qui emploie l'expression « Les Hautes Parties
    contractantes », et non « Les Parties au
    conflit », comme la plupart des autres dispositions;

    (6) [(1) p.51] Voir ' Mémoire préliminaire du
    Gouvernement britannique ', document n° 6, point 9,
    pp. 5-6;

    (7) [(1) p.52] Voir R.-J. Wilhelm : ' Le caractère des
    droits accordés à l'individu dans les Conventions
    de Genève '. Genève, 1950, pp. 13 sq.;

    (8) [(2) p.52] Actes, II-B, pp. 70-71;

    (9) [(1) p.53] Elle avait été introduite, dans la
    Convention de 1929, à la demande de l'Allemagne,
    parce que l'armistice de novembre 1918 avait, par son
    article 10, abrogé les accords passés entre les
    belligérants pour compléter les dispositions
    sommaires que le Règlement de La Haye de 1907
    consacrait aux prisonniers de guerre. Conformément
    à l'article 83, alinéa 2, de la Convention de 1929,
    à défaut de dispositions expresses d'une Convention
    d'armistice, les accords passés entre belligérants
    devaient continuer à déployer leurs effets (Voir
    ' Actes de la Conférence de 1929 ', p. 511);

    (10) [(1) p.54] Voir ' Commentaire ' de la IIIe
    Convention, p. 259.