Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Puissances protectrices
    [p.60] ARTICLE 8. - PUISSANCES PROTECTRICES


    [p.61] Alinéa premier. - Rôle des puissances protectrices
    en général

    1. ' Première phrase '. - « La Convention sera appliquée avec le
    concours... »
    C'est un ordre. Le texte anglais, qui fait foi à l'égal du français, ne permet aucun doute à cet égard (1).
    C'est, en première ligne, aux Parties au conflit que cet ordre s'adresse. Celles-ci doivent accepter le concours de la Puissance protectrice ; au besoin, elles doivent le requérir. Cela est abondamment établi par la volonté, sans cesse manifestée par la Conférence diplomatique, de renforcer le contrôle et d'en faire une institution obligatoire.
    Mais l'ordre s'adresse aussi à la Puissance protectrice pour autant qu'elle est partie à la Convention. Par le seul fait qu'elle accepte le mandat particulier de Puissance protectrice de son commettant, elle se charge d'un mandat supérieur, qui lui est conféré par l'ensemble des Etats parties à la Convention (2). Elle est tenue de participer, en ce qui la concerne, à l'application de cette Convention.
    En quoi consiste le rôle de la Puissance protectrice, et que faut-il entendre par « concours » et « contrôle » ?
    Les articles 8 et 10 ne sont pas les seuls à mentionner l'intervention de la Puissance protectrice ou de son substitut. Trois autres dispositions la prévoient expressément : les articles 11 (procédure de conciliation) et 49 (traductions), communs aux quatre Conventions, ainsi que l'article 19, deuxième alinéa (transmission des renseignements sur les blessés, les malades et les naufragés).
    La présente Convention est celle qui fait le moins fréquemment appel à la Puissance protectrice dans des cas déterminés. La Ire Convention contient trois dispositions propres citant la Puissance protectrice et les IIIe et IVe Conventions en contiennent respectivement vingt-sept et trente-trois.
    [p.62] La question se pose donc de la manière suivante : le concours et le contrôle posés en principe par l'article 8 consistent-ils uniquement dans les actes visés par les articles énumérés ci-dessus, ou bien la Puissance protectrice reçoit-elle de l'article 8 une mission générale qui lui donne le droit - et le devoir - d'intervenir en dehors de ces cas particuliers ?
    La réponse ressort des débats à la Conférence diplomatique, qui a nettement marqué son intention de créer une véritable institution de contrôle à pouvoirs étendus (3). Elle ressort aussi de la rédaction du troisième alinéa. C'est à dessein qu'à la rédaction primitive « leur mission telle qu'elle est définie par la présente Convention », la Conférence a substitué l'expression « leur mission telle qu'elle ressort de la présente Convention » : cette expression souligne que l'on n'a pas cherché à « définir » de manière limitative la mission de la Puissance protectrice.
    Ainsi, la première phrase de l'article 8 permet à la Puissance protectrice toute intervention, toute initiative tendant à vérifier l'application de n'importe quelle disposition de la Convention, ou encore à améliorer cette application. Il n'est pas possible d'imaginer ici tous les cas où la Puissance protectrice aurait à intervenir, ni les modalités de ces interventions. Ce sont les circonstances du conflit, et les moyens dont pourra disposer la Puissance protectrice qui les indiqueront.
    En répétant que la IIe Convention exige de la Puissance protectrice une tâche beaucoup moins importante que les IIIe et IVe Conventions, on peut néanmoins citer quelques articles qui, s'ils ne nomment pas la Puissance protectrice, peuvent plus spécialement donner lieu à une intervention de celle-ci :

    Articles 12 et 13 : Contrôle du traitement assuré aux blessés, malades
    et naufragés. Article 20 : Contrôle des prescriptions relatives à l'immersion
    des cadavres. Article 31 al. 4 : Contrôle des navires-hôpitaux.

    [p.63] Article 37 : Contrôle du sort et du traitement réservés au
    personnel religieux, médical et hospitalier tombé
    au pouvoir de l'adversaire. Contrôle des opérations
    de débarquement de ce personnel.

    Article 38 : Contrôle des navires affrétés pour transporter du
    matériel sanitaire. Article 50 : Collaboration à l'organisation d'enquêtes au sujet
    d'allégations concernant des violations de la Convention.


    2. ' Deuxième et troisième phrases. - Agents d'exécution '

    Tous les membres du personnel diplomatique et consulaire de la Puissance protectrice sont, ipso facto, en vertu de leur seule qualité de représentants officiels de leur gouvernement, habilités à exercer les activités découlant de la Convention. Il ne s'agit donc pas seulement des membres de ce personnel en fonction au moment où éclatent les hostilités, mais encore de ceux qui seraient nommés ultérieurement. Peu importe qu'ils soient affectés uniquement aux tâches de la Puissance protectrice ou qu'ils exercent simultanément d'autres activités diplomatiques ou consulaires. Ils n'ont pas besoin d'autre agrément ou exequatur que ceux que comporte, en temps normal, leur fonction diplomatique ou consulaire. Seuls ont besoin d'un agrément ad hoc les délégués auxiliaires nommés spécialement par la Puissance protectrice et ne faisant pas partie de son personnel diplomatique ou consulaire. On vise ici notamment les personnes que la Puissance protectrice recruterait dans le pays même où elle doit agir.


    Alinéa 2. - Facilités

    Cette disposition, également reprise de l'article 86 de la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre, n'appelle guère de commentaires. Dans l'article 86 , elle se rapportait uniquement aux visites de camps. Placée dans les articles de tête de la présente Convention, elle a une portée tout à fait générale et s'applique à ' toutes ' les activités de la Puissance protectrice.


    [p.64] Alinéa 3. - Limites

    Cet alinéa résulte d'un compromis. Il a été adopté pour donner partiellement satisfaction aux partisans d'un amendement que la majorité repoussait, le considérant comme trop limitatif et susceptible de paralyser pratiquement toute activité de la Puissance protectrice. Bien que cherchant à faire prévaloir autant que possible les exigences de l'humanité, les délégués à la Conférence ne pouvaient oublier celles de la sécurité de l'Etat (4).
    Dépourvue de sanction autre que le retrait de l'exequatur ou de l'agrément donné à l'agent fautif, cette clause se présente comme un rappel solennel, fait à la Puissance protectrice, du caractère de sa mission, qui consiste à collaborer avec la Puissance belligérante, responsable en première ligne de l'application de la Convention. La Puissance protectrice n'est pas seulement chargée d'une mission de contrôle en tant que mandataire d'une des Parties au conflit, mais elle doit encore apporter son ' concours ' à l'application de la Convention, pour assurer aux blessés, malades et naufragés le traitement humain que celle-ci comporte. Ainsi, en donnant ses instructions à ses agents, la Puissance protectrice ne manquera pas de leur rappeler que tous leurs actes doivent tendre vers l'application de la Convention sans le moindre écart qui, jetant la suspicion sur eux, et peut-être sur leurs collègues et leur gouvernement, risquerait d'en restreindre, voire d'en compromettre l'efficacité, c'est-à-dire d'augmenter les souffrances
    causées par la guerre.
    Quant à la phrase finale, qui, vivement combattue, a été supprimée des articles généraux des IIIe et IVe Conventions, elle a été maintenue dans les Ire et IIe Conventions pour la raison que celles-ci s'appliquent principalement en quelque sorte sur le champ de bataille, ou à proximité immédiate de celui-ci, en sorte qu'un représentant de la Puissance protectrice, d'entière bonne foi, pourrait surprendre et répandre quelque secret militaire. Cependant, les Puissances belligérantes ne sauraient faire échec à l'activité des Puissances protectrices en invoquant à la légère, ou par commodité, les « exigences militaires impérieuses ». La restriction de cette [p.65] activité ne saurait donc être qu'exceptionnelle et temporaire. Ajoutons qu'elle ne peut être que partielle ; elle sera limitée, en particulier, au secteur d'activité de la Puissance protectrice qui se heurte aux exigences militaires. Seules des exigences ' impérieuses ' pouvant justifier une dérogation, on ne saurait concevoir qu'il s'ensuive une suspension de toute l'activité conventionnelle de la Puissance
    protectrice.
    Remarquons enfin qu'une fois instituée, la Puissance protectrice exerce son activité, sauf accord contraire, sur tous les territoires qui dépendent du belligérant auprès duquel elle est accréditée et ce aussi longtemps qu'il existe des personnes et des biens protégés par la Convention.


    Conclusions

    Tel quel, l'article 8 laisse encore à désirer. Mais si l'on songe au progrès qu'il fait faire au droit humanitaire, on peut le considérer comme satisfaisant.
    Cet article postule l'existence d'une Puissance protectrice désignée par la Puissance d'origine. Il ne rend pas toutefois cette désignation obligatoire. On verra d'ailleurs à l'article 10 que les Parties contractantes peuvent s'entendre pour confier à un organisme présentant toutes garanties d'impartialité et d'efficacité les fonctions dévolues par la Convention à la Puissance protectrice.
    En instituant le contrôle obligatoire, et en chargeant une tierce Puissance, neutre, donc soustraite aux passions de la guerre, de collaborer au respect de valeurs fondamentales, l'article 8 renforce l'efficacité de la Convention.
    « Les Hautes Parties contractantes », dit l'article premier , « s'engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances. » Cet engagement vaut pour toute Puissance protectrice partie à la Convention, de même que pour les Puissances belligérantes. Il est bon qu'il en soit ainsi. C'est le témoignage de la solidarité des nations dans la défense du barrage protecteur qu'elles ont élevé contre les maux de la guerre, en se liant par les Conventions de Genève.

    Notes: (1) [(1) p.61] « The present Convention shall be
    applied with the cooperation... ». C'est un futur
    impératif;

    (2) [(2) p.61] Si la Puissance protectrice n'était pas
    partie à la Convention, ce dernier mandat ne serait
    obligatoire pour elle que dans la mesure où elle
    l'accepterait expressément;

    (3) [(1) p.62] Voir Actes, II-B, ad articles 6/7/7/7,
    pp. 57 et 71;

    (4) [(1) p.64] Voir Actes II-B, ad articles 6/7/7/7,
    pp. 57 et 71.