Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Droit de contrôle et de visite
    ARTICLE 31. - DROIT DE CONTROLE ET DE VISITE


    [p.184] Cette disposition a pris naissance dans le Projet de 1868 ; elle a été développée en 1907 (art. 4, al. 5 et 6 ) et en 1949. Les principales modifications apportées par la Conférence de 1949 sont les suivantes : par la référence faite à l'article 27 , la stipulation s'applique non seulement aux navires-hôpitaux, mais aussi aux embarcations de sauvetage côtières ; les belligérants ont reçu la faculté de régler les télécommunications des navires-hôpitaux ; le droit de rétention d'un navire-hôpital a été limité à une période de sept jours ; la tâche du commissaire éventuellement placé à bord a fait l'objet d'une définition ; un nouvel alinéa consacre la faculté pour les belligérants de placer des observateurs neutres à bord des navires-hôpitaux.


    Alinéa premier. - Exercice du contrôle

    Par l'article précédent , les Puissances se sont engagées à n'utiliser les navires-hôpitaux et embarcations de sauvetage pour aucun but militaire. Il faut qu'elles puissent se convaincre que tel est bien le cas, prendre parfois des garanties matérielles et, puisque les navires-hôpitaux circulent partout, en vertu de leurs fonctions et de leur immunité, qu'elles puissent, le cas échéant, s'assurer que le secret d'une opération militaire ne sera pas dévoilé par leur équipage.
    [p.185] Les moyens octroyés aux Etats pour exercer ce contrôle sont au nombre de cinq, énumérés de façon limitative : la visite, le déroutement imposé, le réglage des télécommunications, la rétention et la mise à bord d'un commissaire. Ce dernier droit résulte de l'alinéa 2.

    A. ' Visite ' - Les inspecteurs de la Partie adverse peuvent parcourir le navire en toutes ses parties, examiner ses installations et ses approvisionnements, vérifier les listes d'hospitalisation, l'identité du personnel, etc.
    Ces visites pourront servir non seulement à constater que les navires-hôpitaux ne sortent pas de leur rôle, mais aussi à fixer le sort des blessés qui se trouvent à bord, en vertu des articles 14 et 16 .

    B. ' Mouvements imposés '. - Les Parties au conflit pourront refuser le concours des navires-hôpitaux et embarcations de sauvetage, leur enjoindre de s'éloigner, leur imposer une direction déterminée. Ces ordres seront donnés pour des raisons de sécurité militaire.

    C. ' Télécommunications '. - L'adversaire pourra, si le besoin et l'occasion s'en présentent, régler l'emploi de la T.S.F. et de tous autres moyens de communication, c'est-à-dire aussi bien visuels qu'auditifs, des navires-hôpitaux (1).
    On verra, à l'article 34 , que les navires-hôpitaux ne peuvent utiliser de code secret pour leurs télécommunications.
    A la Conférence de La Haye de 1899, le rapporteur de la Convention maritime, Louis Renault, notait que l'on avait proposé de déterminer des signaux particuliers pour les bâtiments qui demanderaient des secours et pour les navires-hôpitaux qui en offriraient. La Conférence avait cependant estimé que le Code international des signaux, adopté par toutes les marines, paraissait suffire pour ce que l'on avait en vue (2).
    A la Conférence diplomatique de 1949, le Gouvernement italien souligna l'utilité de réglementer et d'améliorer les moyens de transmission entre navires-hôpitaux, d'une part, navires de guerre [p.186] et aéronefs, d'autre part, et proposa l'élaboration d'un code international à cet effet. La Conférence jugea qu'il ne lui appartenait pas d'aborder cette question, qui sortait des limites qui lui avaient été fixées. Mais elle en souligna l'importance dans la résolution n° 6 de son Acte final et émit le voeu que les Puissances confient l'étude de la matière à une commission d'experts.
    Cette résolution a fait l'objet d'une consultation des Puissances maritimes par le Gouvernement suisse, en sa qualité de gérant des Conventions de Genève et l'on peut penser qu'une commission d'experts sera une fois appelée à se pencher sur ce problème.

    D. ' Rétention '. - La nécessité d'assurer le secret absolu d'une opération militaire peut même justifier qu'un navire-hôpital soit retenu temporairement par la Partie adverse. Une telle mesure ne saurait être qu'exceptionnelle : « si la gravité des circonstances l'exigeait » précise le texte.
    La Convention de 1907 disait simplement que les navires-hôpitaux pouvaient être « détenus », sans fixer dans le temps la limite d'une telle mesure. L'expression était manifestement inadéquate et dangereuse. Sur la base d'une telle disposition on a pu voir un navire-hôpital immobilisé pendant huit mois (3).
    Afin d'éviter que la rétention d'un navire-hôpital ne devienne une capture déguisée, la Conférence de 1949, sur proposition de la représentation des Pays-Bas (4), a justement fixé, pour cette immobilisation, un délai maximum de sept jours. Ce délai part de l'arraisonnement, c'est-à-dire de l'instant où, le navire étant aperçu, un ordre lui est intimé.
    Une semaine paraît un délai raisonnable. Il couvre les quelques jours que peut durer un combat, puis les quelques jours nécessaires à la sécurité des vaisseaux de guerre qui s'éloignent.

    ' L'alinéa 2 ' prévoit la faculté, pour les belligérants, de mettre à bord d'un navire-hôpital de la Partie adverse, à titre temporaire, un commissaire. Cette faculté existait déjà dans les Conventions antérieures, mais on n'y définissait point la mission de ce commissaire. [p.187] Renault écrivait déjà, en 1899, qu'elle était d'« assurer la parfaite exécution des ordres donnés » (5). Le texte de 1949 est maintenant explicite : « sa tâche exclusive - souligner ce mot nous dispense d'un plus ample commentaire - consistera à assurer l'exécution des ordres donnés en vertu des dispositions de l'alinéa précédent » (6).
    Un belligérant peut-il faire prisonnier un commissaire que l'adversaire a placé à bord d'un navire-hôpital si ce navire est rejoint par un vaisseau de guerre de sa nationalité ? Cette curieuse question a été soulevée, lors des discussions, à la Conférence de 1907. Elle a alors fait l'objet d'un avis négatif, et cela en ces termes : « Puisqu'on ne peut faire prisonnier le personnel armé placé à bord des bâtiments hospitaliers, on ne saurait non plus faire prisonnier le commissaire qui est chargé de surveiller et de diriger le personnel. » (7) Mais il y a là, nous semble-t-il, une certaine confusion. Ce qu'on appelle ci-dessus, improprement, le « personnel armé », c'est le personnel sanitaire. Il appartient à une catégorie traditionnellement placée au-dessus de la lutte et bénéficiant d'un statut d'immunité. Si le commissaire était membre du personnel sanitaire, il ne saurait en effet être capturé : il suivrait la destination réservée à ce personnel. Mais on ne conçoit guère qu'un membre du Service de santé soit chargé de donner des ordres de
    caractère militaire au commandant d'un navire. Le commissaire sera donc bien plutôt un officier de la marine combattante, et l'on ne voit pas pourquoi ni comment il échapperait à la capture.
    En conclusion, le sort du commissaire sera déterminé par sa condition personnelle.

    ' L'alinéa 3 ' existait déjà en substance dans les Conventions antérieures. Voici ce qu'en disait Renault (8) : « Pour éviter les contestations sur l'existence ou le sens d'un ordre donné, il est [p.188] désirable que le belligérant mentionne cet ordre dans le journal de bord du bâtiment hospitalier. On comprend que cela ne soit pas toujours possible : l'état de la mer, l'extrême urgence peuvent mettre obstacle à l'accomplissement de cette formalité ; on ne saurait donc exiger cet accomplissement d'une manière absolue. Le bâtiment hospitalier ne serait pas admis à invoquer la non-inscription sur son journal de bord pour se justifier de l'inobservation des ordres reçus, alors que la preuve de ces ordres serait fournie d'une autre manière. »
    Le texte de 1949 a utilement précisé que l'inscription devait se faire « dans une langue compréhensible pour le commandant du navire-hôpital ».


    Alinéa 4. - Observateurs neutres

    Cet alinéa est entièrement nouveau. Il est né des graves circonstances de la première guerre mondiale, où les belligérants s'accusèrent réciproquement d'avoir fait un usage abusif de navires-hôpitaux et où nombre de ces navires furent coulés. A la suite d'un accord survenu en 1917 entre certains belligérants, des officiers espagnols s'embarquèrent en qualité d'observateurs sur des navires-hôpitaux, de manière à garantir, par témoignage direct et permanent, le loyal usage de ces navires. Cet accord paraît avoir, au moins partiellement, amélioré la situation (9). Aussi les experts de 1937, puis ceux de 1946 et 1947, recommandèrent-ils de prévoir une telle pratique dans la Convention revisée.
    Ce fut fait, mais comme une faculté et non comme une obligation. Même sans texte, les belligérants eussent été libres de recourir à cette mesure, comme gage de leur bonne foi. Mais il était bon de l'officialiser, de la signaler à l'attention des Puissances. Elle pourra être prise unilatéralement par un belligérant ou par accord spécial entre deux ou plusieurs Parties au conflit. Ces observateurs, ressortissants d'un pays neutre, seront sans doute le plus souvent des agents de la Puissance protectrice.
    [p.189] Leur mandat sera de « constater la stricte observance des dispositions de la Convention ». Constater, faut-il ajouter, afin d'en rendre compte. Leur témoignage objectif permettra d'établir une infraction éventuelle ou de libérer le commandant du navire d'une accusation non fondée et, par là, d'éviter des représailles. Les observateurs ne sauraient prétendre à donner des ordres au commandant, qui doit conserver sa pleine liberté d'action. Mais ils peuvent toujours formuler un avis, s'ils sont consultés ou si les circonstances les y incitent.
    Remarquons qu'en vertu du droit général de contrôle que l'article 8 confère aux Puissances protectrices, celles-ci pourraient prendre elles-mêmes l'initiative de placer des contrôleurs à bord des navires-hôpitaux.

    Notes: (1) [(1) p.185] Une disposition analogue figure dans le
    Projet (première partie, art. 7 et 8) des Juristes,
    La Haye, 1922-1923;

    (2) [(2) p.185] Actes de 1899, p. 34;

    (3) [(2) p.186] Le navire-hôpital néerlandais « Op ten
    Noort », retenu au Japon lors de la seconde guerre
    mondiale, avant d'être finalement capturé;

    (4) [(3) p.186] Actes, II B, p. 72;

    (5) [(1) p.187] Actes de 1899, p. 34;

    (6) [(2) p.187] Signalons une légère divergence du
    texte anglais. Ce dernier dit : « to see that orders
    given are carried out », chargeant ainsi le
    commissaire de contrôler, de vérifier plus que
    d'agir;

    (7) [(3) p.187] Actes de 1907, p. 300. On envisageait
    alors seulement le cas d'un commissaire belligérant
    à bord d'un navire-hôpital neutre arraisonné par
    un vaisseau de guerre. Mais on ne voit pas pourquoi
    le problème ne serait pas posé sur un plan plus
    général;

    (8) [(4) p.187] Actes de 1899, p. 34;

    (9) [(1) p.188] Bulletin international de la Croix-Rouge,
    octobre 1917 - Fauchille, op. cit., p. 515.