Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Application de la Convention
    ARTICLE 2 . - APPLICATION DE LA CONVENTION


    Généralités et Historique

    La Convention de La Haye de 1899, en son article 2 , disposait que le Règlement annexé concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre était applicable « en cas de guerre ». Cette définition ne fut reprise ni en 1907 à La Haye, ni en 1929 à Genève; le titre et l'objet mêmes des Conventions indiquaient clairement qu'elles étaient faites pour le temps de guerre et la notion de guerre ne paraissait alors exiger aucune définition. Il était admis qu'il ne pouvait y avoir guerre, comme le prévoyait la Convention de La Haye relative à l'ouverture des hostilités, sans un avertissement préalable et non équivoque ayant soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de [p.26] guerre conditionnelle (1). Depuis 1907, l'expérience a montré que bien des conflits armés, qui présentaient toutes les caractéristiques d'une guerre, se sont produits sans être précédés d'une des formalités prévues par la Convention de La Haye. En outre, on a vu, dans bien des cas, des Parties au conflit contester la légitimité du Gouvernement de
    la Partie adverse et refuser en conséquence de se reconnaître en état de guerre. De même, la disparition momentanée d'Etats souverains, par suite d'annexion ou de capitulation a été invoquée pour se dispenser d'observer l'une ou l'autre des Conventions humanitaires. Il fallait remédier à cette situation et l'évolution qui s'était faite dans la conception des traités y poussait. En effet, les Conventions de Genève sont considérées de moins en moins comme contrats de réciprocité conclus en raison de l'intérêt national des Parties et de plus en plus comme affirmations solennelles de principes respectés en raison de leur valeur propre, comme une série d'engagements inconditionnels de chacun des contractants vis-à-vis des autres. Un Etat ne proclame pas la protection due aux prisonniers de guerre dans le seul espoir d'alléger le sort d'un certain nombre de ses ressortissants, mais en raison du respect qu'il porte à la personne humaine. Aussi, dès 1938, la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge mentionnait-elle la nécessité de
    prévoir, dans la révision future des Conventions, l'application de celles-ci même aux guerres non déclarées. Les cruelles expériences de la seconde guerre mondiale rendirent encore plus nécessaire cette innovation.
    La Conférence préliminaire des Sociétés nationales de la Croix-Rouge convoquée par les soins du Comité international de la Croix-Rouge en 1946, recommanda, sur la suggestion de ce dernier, d'introduire en tête de la Convention un nouvel article à formuler comme suit : « La présente Convention est applicable entre les Parties contractantes dès que les hostilités ont éclaté en fait, même si aucune déclaration de guerre n'est intervenue et quelle que soit la forme que revête l'intervention armée (2). »
    A son tour, la Conférence d'experts gouvernementaux recommanda l'application des Conventions à tout conflit armé, « qu'il [p.27] soit reconnu ou non comme état de guerre par les Parties », et « dans les cas d'occupations de territoires auxquelles il serait procédé sans qu'il existe un état de guerre » (3).
    Tenant compte de ces recommandations, le Comité international de la Croix-Rouge élabora un projet qui, adopté par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, devint l'article 2, tel qu'il est transcrit ici.
    Ce projet, qui ne comportait pas la seconde phrase du troisième alinéa, ne donna lieu, devant la Conférence diplomatique de 1949, à aucun débat, tant les expériences de la seconde guerre mondiale en avaient imposé aux esprits la nécessité. Cependant, il ne traitait pas le problème des rapports entre le ou les belligérants liés par la Convention, opposés à un ou plusieurs belligérants non liés par elle. La clausula si omnes (4), qui existait dans la Convention de Genève de 1906 - mais que l'on n'a pas invoquée lors de la première guerre mondiale, bien que la belligérance du Monténégro en eût fourni l'occasion - avait disparu en 1929. Mais si les Etats contractants demeuraient liés dans leurs rapports réciproques, ils n'étaient pas tenus à l'égard d'un Etat non partie. L'idéal eût été évidemment que les Parties au conflit fussent tenues d'appliquer la Convention en tout état de cause, c'est-à-dire même envers un adversaire non lié, en dépit du fait que pour celui-ci la Convention est une res inter alios acta.
    Il ne pouvait être question de revenir à la clausula si omnes complètement abandonnée - heureusement - dans les temps modernes, car elle ne répondait évidemment plus aux exigences humanitaires. Déjà la Convention de 1929 y dérogeait en prévoyant, au deuxième alinéa de l'article 82 , que « au cas où, en temps de guerre, un des belligérants ne serait pas partie à la Convention, ces dispositions demeureront néanmoins obligatoires entre les belligérants qui y participent ». On donnait ainsi aux dispositions relatives aux prisonniers de guerre la force obligatoire dont elles avaient été privées par les formules adoptées lors des Conférences de la Paix. Il ne suffisait plus désormais qu'un seul des belligérants fût étranger à la Convention pour que celle-ci cessât de déployer ses effets.
    [p.28] Il n'y avait aucune solution, sur le plan juridique, pour étendre davantage l'application de la Convention ; et pourtant il fallait en trouver une sur le plan humanitaire. C'est ce qui amena le Comité international de la Croix-Rouge à suggérer aux Gouvernements représentés à la Conférence diplomatique de 1949 d'ajouter à l'article 2 les deux phrases suivantes :

    En cas de conflit international entre une des Hautes Parties contractantes et une autre Puissance non liée par la présente Convention, la Partie contractante sera tenue d'en appliquer les dispositions. Cette obligation ne pourra prendre fin que si, après un délai raisonnable, la Puissance non liée par la présente Convention déclare qu'elle se refuse à l'appliquer ou, en fait, ne l'applique pas (5).

    En outre, la Conférence diplomatique fut saisie de deux autres propositions (6). La première émanant de la délégation canadienne, suggérant que la Convention s'appliquât également à une Puissance non partie, dans la mesure où cette Puissance se conformerait aux dispositions qui y sont stipulées. La seconde, de la délégation belge, était ainsi conçue : « ... les Puissances parties à la Convention inviteront la Puissance non partie à celle-ci à accepter les termes de ladite Convention et dès acceptation par cette Puissance, la Convention les liera entre elles. »
    Ce principe ne rencontra aucune objection, tant les esprits étaient préparés à cette évolution du droit international. La discussion porta uniquement sur les conditions à remplir. Tandis que la proposition canadienne, comme celle du Comité international de la Croix-Rouge, comportait une condition résolutoire, la proposition belge était fondée sur une condition suspensive. L'entente ne pouvant se faire sur l'une ou l'autre, ces propositions furent écartées au bénéfice d'une formule de compromis qui est le texte actuel.
    Voici en quels termes le rapporteur du Comité spécial explique les motifs qui ont guidé ce Comité : « Une Convention ne peut, dans la règle, imposer des obligations qu'aux Etats contractants. Mais il est dans l'esprit des quatre Conventions que les Etats contractants les appliquent dans la plus large mesure possible, en tant qu'elles sont une codification de règles généralement admises. Aussi le texte adopté par le Comité spécial impose-t-il à l'Etat contractant, dans l'hypothèse envisagée, de reconnaître le bénéfice [p.29] de la Convention à à l'Etat adverse non contractant, pour autant que celui-ci l'accepte et l'applique (7). »


    Alinéa premier. - Conflits armés entraînant l'application de la
    Convention

    Par son caractère général, cet alinéa retire par avance aux belligérants tout prétexte à éluder leurs obligations. Il n'est besoin ni de déclaration de guerre préalable, ni de reconnaissance de belligérance, il suffit, pour que la Convention soit applicable, qu'il y ait, en fait, un conflit armé.
    Que faut-il entendre par « conflit armé » ? C'est à dessein que le mot « guerre » a été remplacé par cette expression beaucoup plus générale. On peut discuter abondamment sur la définition juridique de la guerre. Un Etat peut toujours prétendre, lorsqu'il commet un acte d'hostilité armée contre un autre Etat, qu'il ne fait pas la guerre, mais procède par exemple à une simple opération de police, ou fait acte de légitime défense. L'expression « conflit armé », offre moins matière à discussion. Tout différend surgissant entre deux Etats et provoquant l'intervention de forces armées (8) est un conflit armé au sens de l'article 2, même si l'une des Parties conteste l'état de belligérance. Ni la durée du conflit, ni son caractère plus ou moins meurtrier, ni l'importance des forces en présence ne jouent de rôle; il suffit que les forces armées de l'une des Parties aient capturé des adversaires appartenant aux catégories énumérées à l'article 4 . Il peut même ne pas y avoir combat; il suffit qu'il y ait détention de personnes visées par la Convention. Le nombre de personnes capturées dans de telles circonstances ne joue, naturellement, lui non plus, aucun rôle.
    La Convention ne prévoit que le cas où l'une des Parties conteste l'état de guerre. On peut cependant chercher à savoir ce qu'il en est lorsque les Parties à un conflit armé nient l'un et l'autre l'état de guerre. Il semble que, même dans cette hypothèse, les Parties au conflit ne puissent, par une espèce d'accord tacite, faire échec à l'application des Conventions. Il faut, en effet, se souvenir que les Conventions sont faites avant tout pour protéger des individus et non pas pour servir l'intérêt des Etats. Même si la belligérance est contestée, l'application de l'article 3 est possible.


    [p.30] Alinéa 2. - Territoires occupés

    Ce nouvel alinéa se justifie spécialement à l'égard des personnes civiles dans la IVe Convention; il trouve néanmoins sa place ici pour les prisonniers de guerre. En effet, la Puissance occupante pourrait être tentée, même en l'absence de toute résistance et pour garantir sa sécurité à tout événement futur d'interner tout ou partie des forces armées ennemies; il était donc nécessaire d'assurer à celles-ci le traitement des prisonniers de guerre, pour toute la durée de leur internement.


    Alinéa 3. - Conflits dans lesquels les belligérants ne sont pas
    tous parties à la Convention

    1. ' Rapports entre les belligérants Parties à la Convention '

    Cette disposition paraît énoncer une vérité première; pourtant, il n'en a pas toujours été ainsi. Les Conventions de La Haye de 1907 et la Convention de Genève de 1906 étaient toutes munies de la clausula si omnes (9). C'est sous le régime de cette clause qu'éclata la première guerre mondiale de 1914, mais en dépit du fait que la belligérance du Monténégro non partie à la Convention eût pu, comme nous l'avons dit, faire échec à l'application de celle-ci, tous les signataires firent généralement honneur à leur signature (10).
    Il n'en était pas moins nécessaire de préciser les choses et d'éviter le retour d'une situation analogue à celle de 1914. Le problème est distinct, relevons-le, de celui que posent les relations entre belligérants combattant sous un commandement unifié, car il s'agit ici des rapports entre Puissances adverses et non entre Puissances alliées. Ce deuxième cas, très important également, sera examiné à propos de l'article 12 .


    2. ' Rapports entre la Partie liée et la Partie non liée '

    La deuxième phrase, ajoutée par la Conférence diplomatique de 1949, a bien les caractéristiques d'un texte de compromis, en [p.31] ce qu'elle ne tranche pas clairement entre la condition suspensive et la condition résolutoire. A première vue, elle se rapproche plutôt de l'amendement belge. Toutefois, alors que celui-ci ne faisait courir l'application de la Convention qu'à partir de l'acceptation formelle de la Puissance non liée, cette seconde phrase ne parle plus de l'invitation à faire à la Puissance non liée et remplace l'expression « dès acceptation par cette Puissance », par les mots : « si celle-ci en accepte et en applique les dispositions ».
    Quelle est alors la situation entre le déclenchement des hostilités et l'acceptation par le belligérant non lié ?
    Comme le déclare le premier Rapport du Comité spécial à la Commission mixte que nous avons cité plus haut, « il est dans l'esprit des quatre Conventions que les Etats contractants les appliquent dans la plus large mesure possible, en tant qu'elles sont une codification de règles généralement admises »; cette formule indique la manière dont il faut interpréter cette disposition peu claire.
    L'esprit et le caractère des Conventions imposent de dire que, dès le déclenchement des hostilités, la Puissance contractante doit commencer à en appliquer les dispositions, au moins jusqu'à ce que la partie adverse ait eu le temps et l'occasion de manifester des intentions contraires. Cette solution n'est peut-être pas strictement juridique et ne découle pas entièrement du texte même de la disposition. C'est, cependant, à notre sens, la seule solution raisonnable. Elle découle de l'esprit des Conventions et correspond au caractère de celles-ci. Ajoutons qu'elle est conforme à l'intérêt moral de la Puissance liée, en invitant cette Puissance à respecter une signature donnée à la face du monde. Elle rencontre enfin son intérêt réaliste : un commencement d'application de sa part incitera la Partie non liée à faire acte d'acceptation, alors qu'en différant l'application, elle lui donnerait un prétexte à se dérober.
    Le texte exige la double condition : acceptation et application de fait. Qu'advient-il si la Partie non liée s'abstient de toute déclaration mais applique en fait la Convention ? Avant de répondre à cette question, voyons d'abord ce qu'il faut entendre par « l'acceptation » des dispositions conventionnelles (11).
    Une déclaration formelle, expresse, de l'Etat non contractant est-elle indispensable ? Le rapporteur du Comité spécial paraît l'affirmer : « Une déclaration est nécessaire, dit-il, contrairement à l'amendement canadien, d'après lequel une conduite conforme à la Convention de la part de l'Etat non contractant aurait suffi [p.32] pour la rendre applicable. » Il ajoute, il est vrai, qu'aucune procédure ne saurait être prescrite à cet égard; mais « la Convention sera applicable dès que la déclaration aura été faite. Elle cessera de l'être dès que la déclaration aura été démentie d'une façon claire par la conduite du belligérant non contractant » (12).
    Faut-il déduire de cela que, si la seconde condition - l'application de fait - était seule remplie, la Partie liée serait dégagée de ses obligations ?
    Si proche qu'elle soit de la lettre de la disposition, une telle interprétation ne paraît pas soutenable. Elle ferait dépendre l'application de la Convention d'une condition suspensive encore plus rigide que ne le prévoyait la proposition belge, jugée trop stricte. Elle aboutirait à une situation paradoxale, pour ne pas dire monstrueuse : une Puissance serait fondée à méconnaître des règles solennellement proclamées par elle alors que son adversaire, bien que n'y étant pas légalement tenu, les appliquerait scrupuleusement. Et cela simplement parce que celui-ci aurait omis de faire une déclaration, ou parce que cette déclaration aurait été retardée dans sa transmission !
    Summun jus, summa injuria. Si cet adage est souvent vrai, il ne devrait jamais pouvoir être cité à propos d'une Convention humanitaire. La Convention III, comme ses trois soeurs, condamne de la façon la plus catégorique, l'emploi des représailles sur les personnes; et c'est à bon droit. Or, qu'y aurait-il de pire que des représailles, si ce n'est de maltraiter les prisonniers avant même que la Partie adverse en ait fait autant, simplement parce que l'on inférerait de son silence qu'elle n'a pas l'intention de se conduire humainement ?
    Les deux conditions exigent que la Puissance non liée ' accepte ' et ' applique ' les dispositions de la Convention. Faute de précision, rien ne permet d'affirmer que l'acceptation suppose nécessairement une déclaration expresse. Cette acceptation peut être tacite. Elle peut être implicitement contenue dans une application de fait. Ce qui précède ne tend nullement à minimiser l'importance d'une déclaration expresse par la Puissance non contractante. Il est au contraire très souhaitable que celle-ci la fasse, et le plus rapidement possible. Le Comité international de la Croix-Rouge, pour sa part, lorsqu'il offre ses services au début d'un conflit, ne manque jamais de demander aux Parties qui ne sont pas légalement tenues par la Convention de déclarer leur intention de l'appliquer ou, suivant le cas, d'en respecter au moins les principes.
    [p.33] Dans la pratique, toute Puissance contractante en lutte contre une Puissance non contractante commencera par se conformer aux stipulations de la Convention en attendant de connaître la déclaration de la Partie adverse. Elle tiendra compte, avant tout, des faits.
    Au surplus, si - sacrifice au formalisme juridique - la lettre de la Convention prévoit que, dans certaines conditions, une Puissance contractante peut être légalement dégagée de ses obligations, l'esprit en induit cette Puissance à persévérer dans l'application de règles humanitaires quelle que soit l'attitude de la Partie adverse (13).

    Notes: (1) [(1) p.26] IIIe Convention de La Haye de 1907,
    article premier : « Les Puissances contractantes
    reconnaissent que les hostilités entre elles ne
    doivent pas commencer sans un avertissement
    préalable et non équivoque, qui aura, soit la
    forme d'une déclaration de guerre motivée, soit
    celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre
    conditionnelle »;

    (2) [(2) p.26] ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence préliminaire des Sociétés nationales
    de la Croix-Rouge pour l'étude des Conventions et de
    divers problèmes ayant trait à la Croix-Rouge '
    (Genève, 26 juillet - 3 août 1946) Genève, janvier
    1947, pp. 16-17;

    (3) [(1) p.27] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux pour l'étude
    des Conventions protégeant les victimes de la
    guerre ', (Genève, 14-26 avril 1947), Genève,
    décembre 1947, p. 8;

    (4) [(2) p.27] Clause selon laquelle un belligérant
    n'est tenu de respecter ses engagements que si
    ' tous ' les belligérants de la Partie adverse
    (adversaire principal et alliés de celui-ci) sont
    également tenus de respecter ces mêmes engagements;

    (5) [(1) p.28] Voir ' Remarques et Propositions ', p. 9;

    (6) [(2) p.28] Voir Actes, II-B, pp. 51-52 et 102-103;

    (7) [(1) p.29] Voir Actes, II-B, premier rapport du
    Comité spécial à la Commission mixte, p. 103;

    (8) [(2) p.29] ou assimilées, en vertu de l'article 4;

    (9) [(1) p.30] Voir p. 27;

    (10) [(2) p.30] Comme le dit le commentateur de la
    Convention de Genève de 1929, « le fait appuyé sur
    l'honneur de la signature comme aussi sur l'intérêt
    humanitaire de tous, l'a donc emporté sur le
    droit »; Paul Des Gouttes, ' Commentaire de la
    Convention de Genève de 1929 ', Genève, 1930, ad
    article 25, p. 188;

    (11) [(1) p.31] Voir Actes, II-B, p. 103;

    (12) [(1) p.32] Voir Actes, II-B, pp. 103-104;

    (13) [(1) p.33] Cet alinéa de l'article 2 a été
    appliqué lors du conflit de Suez, en automne 1956.
    On se rappellera que ce conflit a mis aux prises
    l'Egypte d'une part, Israël, la France et la
    Grande-Bretagne, d'autre part. Seul ce dernier pays
    n'était pas lié par les Conventions de Genève
    qu'il n'avait pas encore ratifiées; cependant, en
    réponse à un message télégraphique du CICR, le
    Premier Ministre britannique fit savoir qu'en
    attendant cette ratification, le gouvernement
    britannique acceptait ces Conventions et avait
    l'intention formelle d'en appliquer les dispositions
    si l'occasion s'en présentait. Cette déclaration
    fut communiquée par le CICR aux autres Etats parties
    au conflit et l'obligation d'appliquer ces
    Conventions ne fut mise en doute par aucun des
    belligérants.