Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Accords spéciaux
    ARTICLE 6. - ACCORDS SPECIAUX


    [p.87] Généralités et Historique

    La guerre qui rompt les relations diplomatiques entre les belligérants, n'entraîne cependant pas entre eux la cessation de tous rapports de droit; comme l'a fait observer à juste titre l'un des délégués à la Conférence diplomatique de 1949, « le phénomène juridique se poursuit pendant la guerre et malgré la guerre, attestant par là la pérennité du droit international ».
    Sans parler des Conventions qui mettent fin aux hostilités, les belligérants concluent, pendant la durée même des hostilités, de nombreux accords (1). Ces accords portent en particulier sur le sort à réserver aux ressortissants de chacune des Parties détenus par l'adversaire. De tels accords ont été conclus entre les belligérants alors que la Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre n'existait pas encore. La guerre de 1914-1918 avait en effet rapidement démontré l'insuffisance du Règlement de La Haye de 1907, de telle sorte qu'au cours même de la guerre, plusieurs accords furent négociés et conclus entre Puissances belligérantes. C'est sur ces accords qu'a été fondée en grande partie la codification intervenue en 1929 dans la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre.
    Les principaux de ces arrangements furent : les accords conclus entre la Turquie, d'une part, la Grande-Bretagne et la France, d'autre part, les 23 décembre 1917 et 23 mars 1918, les accords franco-allemands des 15 mars et 26 avril 1918, l'accord austro-serbe du 1er juin 1918, l'Arrangement germano-britannique du 14 juillet 1918, la Convention austro-italienne du 21 septembre 1918 et l'Arrangement germano-américain du 11 novembre 1918.
    [p.88] Le texte même de la Convention de 1929 avait d'ailleurs (article 83, alinéas 1 et 2 ) réservé aux Hautes Parties contractantes le droit de conclure des Conventions spéciales « sur toutes questions qu'il leur paraîtrait opportun de régler particulièrement ». Les prisonniers de guerre devaient conserver le bénéfice de ces accords « jusqu'à l'achèvement du rapatriement, sauf stipulations expresses contraires contenues dans les susdits accords ultérieurs, ou également sauf mesures plus favorables prises par l'une ou l'autre des Puissances belligérantes à l'égard des prisonniers qu'elles détiennent ».
    Malheureusement, l'interprétation donnée à ces dispositions par les belligérants au cours de la deuxième guerre mondiale n'a pas toujours eu des résultats favorables pour les prisonniers. Plusieurs accords, en effet, aboutirent à priver les prisonniers de certains de leurs droits essentiels, et le Comité international proposa en conséquence, lors de la Conférence d'experts gouvernementaux, de préciser expressément que les accords spéciaux conclus entre belligérants ne pussent avoir pour effet d'aggraver la situation des prisonniers de guerre. En dépit de quelques réserves, cette opinion fut partagée par la Commission et approuvée par la Conférence diplomatique (2).


    Alinéa premier. - Nature, forme et limitation des accords spéciaux


    1. ' Première phrase. - Nature et forme des accords spéciaux '

    Une première indication sur la nature des accords spéciaux nous est donnée par l'énumération des articles de la Convention qui mentionnent expressément la possibilité d'accords entre les Parties intéressées :

    a) désignation d'un organisme impartial comme substitut de la
    Puissance protectrice (art. 10, al. 2 );

    b) signalisation conventionnelle des camps de prisonniers (art. 23, al. 4 );

    c) attribution des bénéfices de cantines lors du rapatriement
    général (art. 28, al. 3 );

    d) [p.89] correspondance des grades du personnel sanitaire des
    Parties au conflit (art. 33, al. 2, litt. b ) et modalités de
    relève du personnel retenu (art. 33, al. 3 );

    e) détermination du montant des avances de solde dues aux
    prisonniers (art. 60, al. 2 );

    f) communication réciproque, à intervalles déterminés, des
    relevés de comptes des prisonniers (art. 65, al. 4 );

    g) modalités de liquidation des comptes à la fin de la captivité
    (art. 66, al. 2 );

    h) compensation, entre les Parties au conflit, des avances de solde
    faites aux prisonniers (art. 67 );

    i) modalités relatives à l'expédition des envois individuels ou
    collectifs adressés aux prisonniers (art. 72, al. 3 );

    j) modalités relatives à la réception et à la distribution des
    envois de secours collectifs (art. 73, al. 1, 2 et 3 );

    k) imputation des frais occasionnés par les transports spéciaux
    (art. 75, al. 4 );

    l) rapatriement direct ou internement en pays neutre des prisonniers
    valides ayant subi une longue captivité (art. 109, al. 2 );

    m) détermination des conditions à remplir par les prisonniers
    hospitalisés en pays neutre pour obtenir leur rapatriement, et
    statut de ces prisonniers (art. 110, al. 3 );

    n) répartition des frais de rapatriement des prisonniers à la fin
    des hostilités actives (art. 118, al. 4, litt. b );

    o) création de commissions en vue de rechercher les prisonniers
    dispersés et d'assurer leur rapatriement (art. 119, al. 7 );

    p) renvoi des effets personnels ayant appartenu aux prisonniers
    décédés (art. 122, al. 9 );

    q) procédure d'enquête au sujet de toute violation alléguée de la
    Convention (art. 132, al. 2 ).

    Cette liste que donne la Convention n'a qu'une valeur indicative. En effet, on trouve d'autres articles de la Convention qui font allusion à des accords entre belligérants, que ce soit pour favoriser la conclusion de ces arrangements ou au contraire pour les interdire:

    a) interdiction de déroger, par accord spécial, aux dispositions
    relatives au substitut de la Puissance protectrice lorsque l'une
    des Puissances est limitée dans sa liberté de négociation
    (art. 10, al. 5 );

    b) [p.90] établissement d'une procédure de conciliation pour
    l'application ou l'interprétation de la Convention (art. 11, al. 2 );

    c) restriction éventuelle de la correspondance adressée aux
    prisonniers (art. 71, al. 1 ); autorisation de rédiger la
    correspondance dans une autre langue que la langue maternelle
    (art. 71, al. 3 );

    d) imputation des frais résultant du transport des envois de secours
    (art. 74, al. 4 );

    e) détermination des infractions passibles de la peine de mort
    (art. 100, al. 2 );

    f) internement de prisonniers sur territoire neutre (art. 111 );

    g) visite de compatriotes dans les camps (art. 126, al. 3).

    Enfin, il est d'autres cas où des accords entre belligérants pourraient être nécessaires dans le cadre de la Convention alors même que celle-ci ne s'y réfère pas expressément, par exemple :

    a) Conditions d'acceptation de la liberté sur parole ou sur
    engagement (art. 21, al. 3 );

    b) détermination du taux des indemnités de travail (art. 62, al. 1 );

    c) modalités de transferts de fonds au profit de la famille des
    prisonniers (art. 63, al. 3 );

    d) suspension des exécutions capitales (art. 101 );

    e) modalités d'inhumation (art. 120 );

    f) activité des organisations de secours et du Comité international
    de la Croix-Rouge (art. 125 ).

    On voit, par cette énumération, que la notion d'accords spéciaux s'applique aux cas les plus divers, qu'il s'agisse d'arrangements concernant des cas particuliers (rapatriement), d'une véritable réglementation (distribution des envois de secours), ou d'un accord quasi-politique (substitut de la Puissance protectrice).
    On peut imaginer enfin que la situation des prisonniers de guerre, en dehors du cadre de la Convention elle-même, puisse être encore améliorée par des accords entre belligérants. Les Parties au conflit seraient libres en effet de renoncer à l'internement au profit d'une formule plus large, telle que la résidence surveillée dans une certaine région ou l'évacuation générale sur un pays neutre, solution qui [p.91] offrirait de nombreux avantages si un ou plusieurs Etats neutres se montraient disposés à recevoir les prisonniers de l'un ou l'autre des belligérants (3).
    La notion d'accords spéciaux doit donc, indépendamment des cas énumérés ci-dessus, s'interpréter dans un sens très large. Il convient en effet de rappeler que ce sont de tels accords qui ont donné naissance au droit des prisonniers de guerre et aux Conventions actuelles. L'initiative des belligérants, pour une évolution ultérieure et une amélioration continue du sort des prisonniers, doit donc demeurer entière.

    A. ' Forme des accords '. - Pour être considérée comme « accord spécial », au sens de l'article 6, il n'est pas nécessaire qu'une entente entre deux ou plusieurs belligérants porte de façon exclusive sur les matières de la IIIe Convention. Celles-ci peuvent faire l'objet d'une entente beaucoup plus large entre les Parties. Une convention d'armistice, par exemple, peut contenir, à côté de clauses militaires ou territoriales, une ou plusieurs dispositions concernant les prisonniers de guerre.
    Il se peut aussi qu'un accord traite à la fois des prisonniers de guerre, du personnel sanitaire et des personnes civiles.
    D'une manière générale, les accords spéciaux ne sont pas soumis aux conditions de forme qui sont de règle en matière de traités internationaux telles que signature et ratification. Ils rentrent manifestement dans la catégorie de ce qu'on appelle « les Conventions en forme simplifiée », que caractérisent, d'une part, l'absence d'intervention formelle du chef de l'Etat, et, d'autre part, la diversité de la forme sous laquelle ils sont conclus : échange de lettres ou de notes, parfois même accords simplement oraux. Durant la guerre, en effet, s'imposent des mesures d'application immédiate, sans qu'il soit possible d'observer les formalités requises en d'autres temps; les accords sont valables si les autorités contractantes n'ont pas excédé leurs compétences. Tel sera, notamment, le cas des arrangements locaux et temporaires destinés à l'échange de prisonniers.
    Lorsqu'il n'y a pas urgence, l'absence des formalités se justifie par le fait que les accords spéciaux peuvent être considérés la plupart du temps comme mesures d'exécution de la Convention. Or, celle-ci lie les Etats intéressés et il est normal que l'application en soit confiée aux organes exécutifs. Cette absence de formalisme favorise les Conventions verbales; souvent, même les déclarations [p.92] de volonté réciproque s'échangeront par l'entremise d'un tiers (4). En effet, exception faite des accords qui seraient conclus directement sur la ligne de feu par les commandants militaires, les autres accords seront généralement passés par l'entremise des Puissances protectrices ou de leurs substituts, ou par celle du Comité international de la Croix-Rouge.

    B. ' Moment de la conclusion '. - Certains accords particuliers n'ont de sens que s'ils sont conclus au cours même des hostilités. Les exemples donnés par la Convention à ce sujet sont probants; mais certains accords peuvent être conclus avant les hostilités. Il en est ainsi notamment des accords prévus aux articles 10, alinéa 1 ; 11, alinéa 2 ; 23, alinéa 4 ; 33, alinéa 2, lettre b ; 132, alinéa 2 . Cette possibilité est expressément évoquée à l'article 10 , qui emploie l'expression « les Hautes Parties contractantes », et non « les Parties au conflit », comme la plupart des autres dispositions. En outre, comme nous l'avons déjà relevé, il est possible que certains accords soient passés par une ou plusieurs Puissances belligérantes avec des Etats neutres également Parties aux Conventions, par exemple en vue de l'hospitalisation des prisonniers, voire de leur internement en pays neutre. Enfin, il est évident que certains accords peuvent être conclus après la fin des hostilités, notamment ceux qui ont trait aux modalités
    de rapatriement. Tous ces accords, quel que soit le moment de leur conclusion, sont soumis aux règles du présent article.


    2. ' Seconde phrase. - Accords spéciaux interdits '

    A. ' Le problème des ' « accords dérogatoires ». - Les expériences faites à propos de la Convention de 1929 ont conduit la Conférence diplomatique à introduire cette disposition et à l'étendre aux quatre Conventions de 1949.
    Au cours de la seconde guerre mondiale, certains Gouvernements de Puissances belligérantes - en particulier des Gouvernements dont le territoire était occupé - ont conclu des accords enlevant aux prisonniers de guerre certains de leurs droits conventionnels en ce qui concerne notamment le contrôle de la Puissance protectrice, les travaux en rapport avec les opérations militaires ou les [p.93] sanctions pénales ou disciplinaires (5). Le cas qui retint principalement l'attention des auteurs de la Convention fut celui des prisonniers français en Allemagne.
    Cédant aux offres du Gouvernement allemand, d'accord avec le Gouvernement français de Vichy, ces prisonniers abandonnèrent, en échange de certains avantages matériels, plusieurs de leurs prérogatives, ce qui entraîna finalement pour eux d'assez graves inconvénients. Quoique moins explicite que le texte du présent alinéa, l'article 83 de la Convention de 1929 eût dû, semble-t-il, interdire de tels accords. Quoi qu'il en soit, pour éviter à l'avenir toute équivoque, le Comité international de la Croix-Rouge, dès le début des travaux préparatoires, recommanda de préciser la disposition relative aux accords spéciaux sous la forme suivante : « Aucun accord spécial ne pourra porter préjudice à la situation des prisonniers, telle qu'elle est réglée par la présente Convention, ni restreindre les droits que celle-ci leur accorde ».
    La proposition fut approuvée par la majorité des experts gouvernementaux en 1947 (6). Cependant, certains d'entre eux se prononcèrent contre cette solution qui leur paraissait limiter d'une façon excessive la souveraineté des Etats; ils alléguèrent en outre qu'il serait souvent très difficile de décider à l'avance si de tels accords pouvaient nuire aux personnes protégées. Cette argumentation fut reprise devant la Conférence diplomatique de 1949 (7), mais cette Conférence, à une très forte majorité, se prononça catégoriquement en faveur du maintien de la « clause de sauvegarde » proposée par le Comité international de la Croix-Rouge.

    B. ' La portée de la ' « clause de sauvegarde » (8). - Les accords spéciaux doivent non seulement éviter de porter préjudice aux prisonniers, mais encore éviter « de restreindre les droits que la Convention leur accorde ».
    En effet, il ne sera pas toujours possible de déterminer immédiatement si un accord spécial « porte préjudice à la situation des prisonniers ». En ajoutant la seconde clause, les rédacteurs de la Convention ont eu principalement à l'esprit la situation des prisonniers qui, en Allemagne, ont été « transformés » en travailleurs civils par suite des besoins de main d'oeuvre de cette Puissance [p.94] durant la guerre. Mais que penser si la situation des prisonniers se trouve améliorée sur divers points et aggravée sur d'autres ? Certains accords mentionnés plus haut ont pu, au moment de leur conclusion paraître avantageux; les inconvénients ne s'en sont manifestés que plus tard et en raison des circonstances. C'est pourquoi le critère de « l'aggravation de la situation » ne constitue pas, à lui seul, une notion claire; d'où l'utilité de la seconde condition.
    Quel sens faut-il attribuer à l'expression « droits » accordés par la Convention ? Nous n'examinerons la question que par rapport aux accords spéciaux entre belligérants. Une proposition visant à n'interdire que les accords restreignant « les droits fondamentaux » fut repoussée par la Conférence diplomatique pour la raison que la Convention donne des garanties minima aux prisonniers et qu'il serait difficile d'établir une distinction entre les droits fondamentaux et ceux qui ne le sont pas (9). C'est donc la totalité des garanties que la Convention procure aux prisonniers de guerre qui est ici visée.
    Les Etats ne peuvent, par un accord spécial, restreindre leurs obligations conventionnelles, c'est-à-dire déroger à la Convention en un sens défavorable aux prisonniers; en revanche, rien n'empêche qu'ils ne s'imposent des devoirs plus nombreux et plus étendus.

    C. ' Problèmes particuliers '. - a) Si l'application d'une disposition conventionnelle venait à entraîner par suite des circonstances, de graves inconvénients pour les prisonniers, la « clause de sauvegarde» interdirait-elle aux Puissances intéressées d'y remédier par un accord dérogatoire ?
    Une telle question ne saurait être résolue par les seuls Etats intéressés. Si la situation se présentait, il appartiendrait aux organismes neutres chargés de veiller aux intérêts des prisonniers de se prononcer; ils pourraient alors, s'appuyant sur la règle de la non-aggravation du sort des prisonniers, contenue dans la « clause de sauvegarde », admettre certaines dérogations que les Etats intéressés prendraient, séparément ou d'accord entre eux, en vue de remédier à la situation.
    b) A supposer que deux belligérants conviennent de soumettre leurs ressortissants à un traitement contraire à la Convention, il sera difficile aux prisonniers eux-mêmes - quel que soit leurs intérêts à défendre leurs « droits », nous verrons ce point à propos de l'article 7 - de s'opposer à la conclusion et aux effets d'une [p.95] telle entente. Mais les organismes chargés de veiller à l'application régulière de la Convention auront alors une mission à remplir. Ils devront rappeler aux belligérants leurs obligations. D'autres facteurs interviendront sans doute aussi : pression de l'opinion publique ou de Puissances parties à la Convention et non impliquées dans le conflit, crainte des gouvernants de se voir désavoués ou même punis ultérieurement, décisions de tribunaux. L'application régulière de la Convention, en effet, est non seulement l'affaire des belligérants, mais elle intéresse l'ensemble de la communauté des Etats et des peuples parties à cette Convention. Le droit de Genève excède le champ d'un simple traité de réciprocité. Le patrimoine humanitaire qu'il
    représente n'est pas, et ne saurait être, à la merci d'intérêts politiques transitoires. La personne est ici considérée pour sa valeur propre. L'Etat n'est plus seul sujet de droits et ce pas que les Conventions de Genève ont franchi marque l'un des progrès importants du droit international contemporain.


    Alinéa 2. - Durée des accords spéciaux

    Cette disposition ne semblait, à la vérité, pas indispensable (10).
    La présente Convention prévoit expressément la durée de son application à l'article 5 et les belligérants ne peuvent y renoncer, même dans un acte de capitulation.
    Si les accords passés entre les belligérants ont abouti à une amélioration du sort des prisonniers, ceux-ci en bénéficieront aussi longtemps que la Convention leur sera applicable, ou aussi longtemps que d'autres accords n'auront pas été passés comportant à leur égard des mesures plus favorables. Mais le bénéfice ne pourra en être retiré aux prisonniers que si les dispositions correspondantes sont expressément abrogées dans un accord ultérieur. Si l'accord a été conclu pour une durée déterminée, et s'il n'est remplacé, à son échéance, par aucun nouvel accord, le texte conventionnel rentrera automatiquement en vigueur.
    [p.96] Ajoutons que « le contenu » (non obligatoirement le texte) de tous les accords spéciaux conclus en application du présent article doit être affiché dans chaque camp de prisonniers de guerre, conformément aux dispositions de l'article 41, premier alinéa .

    Notes: (1) [(1) p.87] Voir à ce sujet R. Monaco : ' Les
    Conventions entre belligérants '. Recueil des Cours
    de l'Académie de droit international de La Haye,
    1949, II, T. 75, pp. 277-362;

    (2) [(1) p.88] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 273;
    Actes, II-B, p. 104;

    (3) [(1) p.91] Voir à ce propos l'article 111;


    (4) [(1) p.92] On en trouvera un bon exemple dans les
    accords spéciaux italo-britanniques, les seuls de la
    guerre 1939-1945, qui aient été publiés, à notre
    connaissance, et qui ont paru du côté italien sous
    le titre : ' Testo delle Note Verbali che integrano e
    modificano la Convenzione di Ginevra del 1929 '...,
    Rome, 1941 et 1942;

    (5) [(1) p.93] Voir R.-J. Wilhelm, op. cit., pp. 16-21;

    (6) [(2) p.93] Voir p. 88;

    (7) [(3) p.93] Voir ' Mémoire préliminaire du
    Gouvernement britannique ', document n° 6, point 9,
    pp. 5-6;

    (8) [(4) p.93] Voir R.-J. Wilhelm, ' Le caractère des
    droits accordés à l'individu dans les Conventions
    de Genève '; Genève 1950, pp. 13 et ss.;

    (9) [(1) p.94] Voir Actes, II-B, pp. 70-71;

    (10) [(1) p.95] Elle avait été introduite, dans la
    Convention de 1929, à la demande de l'Allemagne
    parce que l'armistice de novembre 1918, avait, par
    son article 10, abrogé les accords passés entre les
    belligérants pour compléter les dispositions
    sommaires que le Règlement de La Haye de 1907
    consacrait aux prisonniers de guerre. Conformément
    à l'article 83, alinéa 2, de la Convention de 1929,
    à défaut de dispositions expresses d'une Convention
    d'armistice, les accords passés entre belligérants
    devaient continuer à déployer leurs effets. Voir
    ' Actes de la Conférence de 1929 ', p. 511.