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Commentaire - Envois de secours I. Principes généraux
    ARTICLE 72. - ENVOIS DE SECOURS


    I. Principes généraux

    [p.372] Généralités

    L'envoi de colis et de secours en nature aux prisonniers de guerre était déjà reconnu par l'article 16 du Règlement de La Haye de 1907 , repris à l'article 37 de la Convention de 1929 .
    Durant la seconde guerre mondiale, l'action de secours en faveur des prisonniers de guerre connut un développement considérable (1).
    L'envoi de colis individuels nominatifs autorisé par la Convention de 1929, s'est cependant heurté à des obstacles sérieux lors de la distribution dans les camps : certains prisonniers défavorisés s'estimaient lésés ; la censure était parfois lente et la distribution retardée par la répartition des prisonniers dans les détachements de travail, ou par les transferts de prisonniers d'un camp à un autre ; de plus, la population civile, strictement rationnée, [p.373] voyait parfois avec mécontentement les prisonniers bénéficier, grâce à ces envois, d'avantages matériels importants.
    Il s'ensuivit que les Puissances détentrices de prisonniers de guerre se virent contraintes, en dépit des dispositions de l'article 37 de la Convention de 1929 , de limiter le nombre de colis nominatifs que chaque homme était autorisé à recevoir ou que les familles étaient autorisées à expédier. Une attitude analogue fut parfois adoptée par les Puissances d'origine. Un grand nombre de prisonniers de guerre n'ont ainsi jamais eu la possibilité de recevoir des colis familiaux.
    La Conférence d'experts gouvernementaux avait néanmoins proposé de maintenir fermement l'autorisation pour les prisonniers de recevoir des secours nominatifs, tout en précisant que les Puissances détentrices devraient renoncer à interdire et à limiter de leur propre chef les distributions de colis individuels ; si de telles limitations apparaissaient nécessaires, elles devraient faire, au moment voulu, l'objet d'accords spéciaux entre les parties intéressées (2).
    C'est dans ce sens que fut finalement rédigé, lors de la Conférence diplomatique de 1949, le texte du présent article (3).
    Les dispositions des articles 72 et suivants n'épuisent toutefois pas le sujet.
    D'une part, en effet, elles ne concernent que les secours matériels, c'est-à-dire ceux qui prennent une forme matérielle, même s'ils sont, comme les livres, l'instrument d'un secours moral. L'aide morale directe aux prisonniers de guerre relève essentiellement des articles 34 à 38 (religion, activités intellectuelles et physiques), ainsi que, dans une certaine mesure, de l'article 126 (Sociétés de secours) . En outre, les envois d'argent (qui entrent également dans la catégorie des secours matériels) sont traités dans la section relative aux ressources financières des prisonniers (art. 63, al. 1 ).
    D'autre part, les articles 72 et 73 envisagent la question des secours essentiellement du point de vue des bénéficiaires, c'est-à-dire des prisonniers de guerre ; le rôle des donateurs et des organisations autorisées à distribuer des colis directement aux prisonniers est visé plutôt à l'article 125 , relatif aux Sociétés de secours. Réaffirmer, [p.374] avec les compléments et les précisions que l'expérience a montrés nécessaires, le droit qu'a chaque prisonnier de guerre de recevoir des secours, tel est bien le premier but des articles 72 et 73 . C'est un droit fondamental, au même titre que le droit à la correspondance, droit inaliénable qui caractérise le régime conventionnel de la captivité de guerre.


    Alinéa premier. - Autorisation de recevoir des secours, forme et
    contenu

    Les envois de secours peuvent être « individuels ou collectifs » (4).


    1. ' Secours individuels '
    Le secours individuel, ou nominatif, consiste dans l'envoi d'un colis déterminé par un donateur quelconque à un prisonnier nommément désigné.
    Cette forme de secours est, certes, celle qui a le plus d'attrait, pour le donateur, d'une part, qui sait quelle personne bénéficie de son geste, et pour le prisonnier, d'autre part, qui reste ainsi, d'une manière analogue à celle que lui offre le droit de correspondance, en relation directe avec ses amis, ses proches, sa famille. Indépendamment de la valeur matérielle du secours, il est certain que l'envoi individuel, ou le colis familial, apporte à celui qui le reçoit un plus grand réconfort moral qu'un secours anonyme.
    Toutefois, le système des paquets individuels ne convient guère qu'à une action de secours limitée ; il se révéla complètement insuffisant lors de la seconde guerre mondiale. Trop de prisonniers n'avaient pas la possibilité de recevoir des secours sous cette forme pour des raisons diverses : défaut de ressources chez les proches, communications impossibles entre le pays d'origine du prisonnier et le pays détenteur, adresses incomplètes ou fausses, défectuosités des emballages entraînant la détérioration des marchandises en cours de route, etc. Une action de secours entreprise sur ces bases n'atteignait donc que très imparfaitement son but.
    Ces raisons ne sauraient, certes, suffire à justifier une interdiction de toutes relations directes entre le prisonnier et sa famille ou ses proches sur le plan des secours matériels, et c'est à juste titre que [p.375] les rédacteurs de la Convention ont maintenu le principe déjà posé à l'article 37 de la Convention de 1929 ; mais elles révèlent la nécessité de prévoir également des secours sous la forme collective.


    2. ' Secours collectifs '
    Le secours collectif consiste en l'envoi, aux prisonniers de guerre, soit de paquets « standard » anonymes, soit de marchandises en vrac. La réception et la distribution se font conformément aux dispositions de l'article 73 et du Règlement concernant les secours collectifs (Annexe III).
    En fait, pendant la seconde guerre mondiale, les secours collectifs acheminés par les soins du Comité international de la Croix-Rouge, étaient adressés à un prisonnier d'une nationalité déterminée jouissant de la confiance de ses camarades de camp (il s'agissait généralement de l'homme de confiance), et ce dernier les entreposait et les distribuait selon les besoins ou les instructions reçues. Le plus souvent, ces expéditions ne pouvaient être faites qu'au nom d'une Société nationale de la Croix-Rouge reconnue par la Partie adverse, mais pouvaient avoir, à leur origine, les donateurs les plus divers.
    Ce système des envois collectifs représentait l'aide la plus efficace qui pût être apportée aux prisonniers de guerre et obviait aux divers inconvénients signalés plus haut à propos des secours individuels. Dans tous les pays d'Europe, la situation alimentaire s'était à tel point aggravée, au cours de la seconde guerre mondiale, que le complément apporté par ces envois était devenu dans bien des cas indispensable. Leur acheminement offrait de meilleures garanties que celui des colis individuels, les pertes étant en général très faibles, et les hommes de confiance des camps avaient la possibilité de créer des réserves leur permettant d'utiliser au mieux les ressources provenant des envois. Aussi, très rapidement, le secours collectif l'emporta-t-il sur le secours individuel et joua-t-il un rôle très important dans le ravitaillement des prisonniers de guerre (5).


    3. ' Transport '
    Les envois collectifs ou individuels peuvent être acheminés « par voie postale ou par tout autre moyen ». La voie postale ne [p.376] convient qu'aux expéditions de colis individuels, d'un poids maximum de 5 kgs. Exceptionnellement, la limite de poids est portée à 10 kgs lorsqu'il s'agit d'envois dont le contenu est indivisible ou qui sont adressés à un camp ou à des hommes de confiance pour être distribués aux prisonniers (6). Donc, dans la mesure où la voie postale reste ouverte, elle peut et doit être utilisée en faveur des prisonniers. Mais elle ne saurait suffire qu'à une action de secours de caractère individuel et limité. La voie postale exigerait, en effet, le fractionnement des envois collectifs en une quantité de petits paquets, ce qui ne saurait se faire sans de sérieux inconvénients.
    Aussi, les envois de secours emprunteront-ils le plus souvent les voies et moyens de transport qui sont utilisés habituellement pour les marchandises d'un fort volume (chemin de fer, camions, bateaux, etc.).
    Dans le cas où les opérations militaires empêcheraient de procéder à ces transports, il sera procédé à l'organisation de transports spéciaux, conformément à l'article 75 .


    4. ' Contenu des envois '
    La Convention de 1929 paraissait limiter le contenu des envois à des objets déterminés, tels que livres et articles d'alimentation ou d'habillement. L'expérience a montré la nécessité d'augmenter le nombre des catégories d'objets pouvant être envoyés aux prisonniers. Pour répondre à ce besoin, l'article 72 mentionne notamment les médicaments et couvre, par une formule aussi large que possible, les objets destinés à des fins religieuses, éducatives ou récréatives. Il était logique que cette dernière formule fût considérée comme englobant également les envois de livres, individuels ou collectifs, et, c'est pourquoi la mention particulière qui en était faite dans le texte de 1929 (art. 39 ), comme dans le projet de Stockholm, a pu être abandonnée.
    L'article 72 va plus loin. Le terme « notamment », qui précède la liste des objets autorisés, montre que cette liste n'est pas limitative et qu'en principe les colis envoyés pourraient contenir encore d'autres articles dont le besoin se ferait sentir. Toutefois, on peut admettre que la Puissance détentrice s'oppose, pour des raisons de sécurité ou de difficultés de contrôle, à l'envoi de tel ou tel objet non prévu sur la liste ; il paraît donc préférable, dans [p.377] la pratique, que la Puissance dont dépendent les prisonniers s'entende à ce sujet avec la Puissance détentrice (7).

    A. ' Denrées alimentaires '. - Les envois de vivres peuvent se faire soit sous la forme de paquets individuels, nominatifs ou anonymes, soit sous la forme de marchandises en vrac ; les donateurs sont en principe libres du choix des denrées à envoyer. Il ne faut cependant pas oublier que certaines denrées favorisent le marché noir, (par exemple le café).

    B. ' Vêtements '. - Les envois de vêtements peuvent se faire sous la forme de paquets individuels, nominatifs ou anonymes, et contenant, par exemple, un équipement complet pour un prisonnier ou sous la forme de caisses ou de balles destinées à des distributions générales.

    C. ' Médicaments '. - Dès le début de la seconde guerre mondiale, les colis nominatifs de médicaments étaient exclusivement adressés au médecin-chef d'un camp ou d'un hôpital, ou, à défaut de médecin, à une infirmière-chef, une assistante sociale ou un représentant de la Croix-Rouge locale. Actuellement, la question est réglée par l'alinéa 4 du présent article, qui prévoit que, généralement, les secours médicaux seront envoyés dans les colis collectifs.
    Cette solution a été adoptée dans l'intérêt des prisonniers, qui ne doivent pas disposer de médicaments sans contrôle médical.

    D. ' Secours dans le domaine des activités religieuses, intellectuelles, artistiques et sportives '. - Il s'agit de permettre aux prisonniers de poursuivre leurs études ou d'exercer une activité artistique ; les objets du culte, le matériel scientifique, les formules d'examen, les instruments de musique, les accessoires de sports, sont expressément mentionnés à titre indicatif.
    Cette forme de secours prend une grande importance lorsque les prisonniers sont soumis à une captivité prolongée ; elle peut les aider en ce cas à conserver leur habileté professionnelle.
    Le donateur devra se renseigner d'une manière précise sur les besoins réels des prisonniers qu'il entend secourir, car dans le [p.378] domaine intellectuel et professionnel, les besoins prennent un caractère personnel plus marqué que partout ailleurs (8).


    Alinéa 2. - Obligations de la Puissance détentrice


    Le présent alinéa prévoit expressément que les envois de secours adressés aux prisonniers de guerre ne libèrent pas la Puissance détentrice de ses obligations. Celles-ci sont les suivantes :
    En vertu de l'article 15 , la Puissance détentrice est tenue de pourvoir gratuitement à l'entretien des prisonniers et de leur accorder les soins médicaux que nécessite leur état de santé. Cette obligation générale est complétée par des dispositions particulières en ce qui concerne l'alimentation (art. 26 ), l'habillement (art. 27 ), la fourniture d'objets usuels (art. 28, cantines ), les soins médicaux (art. 30 ), les objets de culte, que les belligérants ont généralement fournis, pendant la seconde guerre mondiale, en même temps que les locaux prévus à l'article 34, alinéa 2 , et enfin les activités intellectuelles, éducatives, récréatives et sportives, qui font l'objet de l'article 38 et que la Puissance détentrice est tenue d'encourager et de faciliter, en mettant notamment à la disposition des prisonniers l'équipement nécessaire. En résumé, avec les seules prestations obligatoires de la Puissance détentrice, les prisonniers de guerre doivent pouvoir vivre d'une façon saine et décente. Les secours ne sont qu'un complément.


    Alinéa 3. - Restrictions

    En principe, la Puissance détentrice doit favoriser l'envoi de secours aux prisonniers de guerre en son pouvoir. Cette attitude ne repose pas, nous venons de le voir, sur le fait que les secours la déchargent de l'une ou de l'autre de ses obligations relatives à l'entretien des prisonniers, mais sur des considérations d'ordre psychologique, d'une part, et d'ordre matériel, par le jeu de la réciprocité, d'autre part. Toute amélioration de la condition matérielle des prisonniers contribue à faire régner l'ordre et la [p.379] discipline dans les camps. De plus, les facilités qu'elle accordera aux prisonniers qu'elle détient lui seront rendues sous forme de facilités analogues en faveur de ses propres troupes tombées aux mains de l'ennemi.
    En dépit de ces considérations, certaines Puissances détentrices ont parfois manifesté, au cours de la seconde guerre mondiale, sinon une opposition aux envois de secours adressés aux prisonniers de guerre, du moins une tendance à restreindre ces envois soit pour des raisons d'ordre public, soit pour des considérations d'ordre purement matériel.
    Nous avons déjà fait allusion aux difficultés que pourrait provoquer, à l'égard de la population du pays, la distribution de secours aux prisonniers, notamment quand la population civile est soumise à de dures privations. Si, de surcroît, les prisonniers de guerre en profitent pour alimenter le marché noir, il est certain que la Puissance détentrice est en droit de mettre fin à ces pratiques par des restrictions appropriées aux envois.
    Quant aux problèmes d'ordre purement matériel, c'est tout particulièrement dans le domaine des paquets nominatifs que des envois massifs peuvent provoquer des difficultés causant de graves retards dans la distribution et la perte des marchandises périssables. Le problème est avant tout un problème de moyens de transport et de locaux propres à l'entreposage.
    Durant le deuxième conflit mondial, les Puissances détentrices auxquelles un tel problème s'est posé, adoptèrent diverses solutions. Un système, notamment, consistait à n'accepter que les envois nominatifs adressés au moyen d'étiquettes spéciales distribuées aux prisonniers par la Puissance détentrice elle-même et expédiées par les prisonniers aux donateurs (9). Dans la pratique, l'application de ce système provoqua d'injustes discriminations dans la réception des secours et finit par être abandonnée.
    C'est à la suite de telles expériences que les auteurs de la Convention estimèrent qu'il convenait de réglementer les envois de secours.
    L'initiative des restrictions éventuelles n'appartient pas à la Puissance détentrice, mais à la Puissance protectrice, ou aux organisations charitables. En fait, il est probable que la Puissance détentrice s'adressera aux organismes précités pour faire valoir qu'une restriction dans l'envoi des secours lui paraît indispensable. La Convention donne d'ailleurs à ces organismes le droit de faire [p.380] des propositions précises, c'est-à-dire de déterminer le genre et l'étendue de ces restrictions.
    Quels seraient les rôles respectifs de la Puissance protectrice et des organismes de secours ? Deux différences essentielles découlent du texte lui-même. Tout d'abord, l'organisme qui envoie ou transmet les secours ne pourra proposer des limitations qu'à l'égard de ses propres envois. Il serait, en effet, illogique ou même dangereux de lui donner cette faculté pour des secours dont il n'a pas à s'occuper. Il est naturel, en revanche, que la Puissance protectrice, normalement informée, puisse aussi proposer les imitations, même si elle ne se charge pas de transmettre les envois.


    Alinéa 4. - Expéditions

    Il ne s'agit que des « modalités d'expédition ». Les accords spéciaux prévus à cet alinéa ne doivent donc pas avoir pour but ni pour effet de restreindre la distribution des secours. Sur ce point, le présent alinéa est formel et la réduction éventuelle de ces distributions est régie exclusivement par le troisième alinéa du présent article.
    La Puissance détentrice est autorisée à contrôler en principe tous les colis de secours individuels ou collectifs destinés aux prisonniers de guerre avant remise aux destinataires. Ces opérations de contrôle sont d'autant plus longues que les colis diffèrent davantage en poids, dimensions, composition et emballage. Aussi les donateurs ont-ils été amenés, lors du dernier conflit, à confectionner des colis d'un type uniforme. On a donc estimé, sur la base de cette expérience, qu'il y aurait intérêt à ce que les modalités d'expédition fissent l'objet d'accords spéciaux entre les Puissances intéressées, afin, principalement, d'accélérer les opérations de contrôle.
    Le présent alinéa va même plus loin en précisant expressément ces modalités sur deux points : les envois de vivres ou de vêtements ne doivent pas contenir de livres. Quant aux secours médicaux, ils seront, en général, envoyés dans des colis collectifs ; il est bien dit « en général » seulement, car on n'a pas voulu prohiber ici l'envoi exceptionnel, dans un colis familial, d'un médicament exigé par l'état de santé spécial du prisonnier, surtout si le médicament ne devait pas figurer dans les envois collectifs de secours médicaux.

    Notes: (1) [(1) p.372] Voir notamment, à ce sujet, ' Rapport du
    Comité international de la Croix-Rouge sur son
    activité pendant la seconde guerre mondiale ',
    vol. III, pp. 213 et ss.; voir également, en ce qui
    concerne plus particulièrement l'Extrême-Orient,
    ibid., vol. I, pp. 473-480;

    (2) [(1) p.373] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 193-194;

    (3) [(2) p.373] Il résulte d'une fusion des articles 61
    et 63 du projet présenté à Stockholm (article 39
    de la Convention de 1929, plus particulièrement
    consacré aux livres), et dans lequel on décida de
    faire figurer tous les principes valables pour les
    envois de secours, tant collectifs qu'individuels.
    Voir Actes, II-A, pp. 358-359; 277-278; Actes, III,
    p. 78; annexes nos 135 et 136;

    (4) [(1) p.374] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. III, pp. 213-302
    et 303-310. Voir également en ce qui concerne plus
    particulièrement l'Extrême-Orient, ibid., vol. I,
    pp. 473-480;

    (5) [(1) p.375] On trouvera des renseignements
    détaillés sur les actions de secours collectifs
    entreprises pendant la seconde guerre mondiale dans
    le ' Rapport du Comité international de la
    Croix-Rouge sur son activité pendant la seconde
    guerre mondiale ', vol. III, pp. 216 et ss.;

    (6) [(1) p.376] Voir p. 385, note 1,
    article 37 de la Convention postale universelle,
    chiffre 5;

    (7) [(1) p.377] Fréquemment, les Puissances détentrices
    publient la liste des articles dont l'envoi aux
    prisonniers de guerre est interdit. D'ailleurs, il a
    été tenu compte de ces motifs de contrôle et de
    sécurité à propos de certains articles
    expressément autorisés, comme nous le verrons à
    propos de l'expédition des livres et des
    médicaments;

    (8) [(1) p.378] On trouvera dans le ' Rapport du Comité
    international de la Croix-Rouge sur son activité
    pendant la seconde guerre mondiale ', vol. I, pp. 281
    et ss., des indications étendues sur l'activité
    exercée dans ce domaine par le Comité international
    de la Croix-Rouge et les autres organisations
    humanitaires pendant la seconde guerre mondiale;

    (9) [(1) p.379] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. III, pp. 303-306.