Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Transports spéciaux
    ARTICLE 75. - TRANSPORTS SPECIAUX


    Généralités

    Au cours de la deuxième guerre mondiale, le Comité international de la Croix-Rouge fut amené à introduire l'emploi de navires jouissant d'un statut spécial et portant le signe de la croix rouge. [p.391] Cette initiative revêtait un caractère propre et ne s'appuyait pas sur les prescriptions de la Xe Convention de La Haye de 1907 pour l'adaptation de la guerre maritime des principes de la Convention de Genève de 1906.
    Ces navires - des cargos - étaient affectés exclusivement au transport du courrier et des secours pour les victimes de la guerre : prisonniers de guerre et internés civils, exceptionnellement civils de régions occupées. Ils naviguaient sous le contrôle du Comité international de la Croix-Rouge, sur la base d'accords conclus entre le Comité international et les Etats belligérants intéressés (1).
    Cette initiative mérite une mention spéciale. Certains des navires mis en service furent acquis par la « Fondation pour l'organisation de Transports de la Croix-Rouge », tandis que d'autres, tout en conservant la nationalité du pays neutre auquel ils appartenaient, se voyaient conférer un statut spécial. Tous, évidemment, battaient pavillon du Comité international de la Croix-Rouge. Ces navires opérèrent essentiellement sur les lignes suivantes : Lisbonne-Marseille, Afrique du Nord, Amérique du Sud, Amérique du Nord, Aberdeen-Göteborg, Götebord-Lubeck. On imagine sans peine la somme de difficultés techniques qu'il fallut vaincre, en l'absence de toute convention internationale, pour organiser, en pleine guerre, une flotte qui parvint à vaincre tous les blocus. Le présent article 75 tend à légaliser, pour l'avenir, cette initiative du Comité international de la Croix-Rouge.
    Toutefois, lors des travaux de la Commission d'experts que le Comité international avait convoquée en 1947 pour étudier la revision de la Xe Convention de La Haye, la protection des navires par le signe distinctif de la croix rouge, d'une part, et le transport de fournitures d'hôpitaux, d'autre part, avaient été retenus par la Commission; on estima de telles questions susceptibles de faire l'objet d'accords ad hoc entre belligérants.
    Sur la base de ces expériences, le Comité international de la Croix-Rouge proposa, lors de la Conférence d'experts gouvernementaux, en 1947, l'introduction, dans la nouvelle Convention, d'une disposition concernant les transports et notamment l'institution d'un service de navigation propre à la Croix-Rouge. Les principes suivants furent invoqués : reconnaissance de l'intérêt humanitaire d'une telle navigation, ainsi que de son caractère neutre, octroi d'immunités, facilités et garanties nécessaires à la couverture des frais.
    [p.392] La Commission d'experts gouvernementaux n'examina pas ces différents points. Elle se contenta d'émettre le voeu qu'un service de navigation propre à la Croix-Rouge fût créé et enregistra une proposition qui portait sur les points suivants : mise à la disposition du Comité international de la Croix-Rouge ou d'une autre organisation humanitaire, par les belligérants, des moyens de transport nécessaires (bateaux, avions); enregistrement neutre; pavillon de la Croix-Rouge; octroi des sauf-conduits nécessaires; répartition des frais; détermination des catégories de marchandises pouvant faire l'objet de ces transports (2).
    Cette proposition ayant rencontré l'approbation des délégations présentes, le texte en fut introduit dans le projet présenté à la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge. Toutefois, la portée du texte avait été élargie par la mention des transports non maritimes (camions, wagons, etc.) et l'on avait supprimé la notion d'enregistrement propre aux seuls transports maritimes (3).
    Lors de la Conférence diplomatique de 1949, ces propositions furent retenues, en dépit de quelques objections (4) et moyennant l'introduction d'un nouvel alinéa (al. 3) réservant le droit pour les Parties d'organiser d'autres transports ou de limiter l'octroi des sauf-conduits à des conditions qui pourraient être établies (5).
    Les Convention de 1949 portent donc au présent article une disposition qui ne figurait pas dans le texte de 1929. Mais il convient, avant de passer à l'analyse des conditions qui régissent les transports spéciaux, de remarquer que c'est en premier lieu aux Puissances intéressées que l'article 75 impose l'obligation d'assurer le transport des secours et des autres envois concernant les prisonniers de guerre.
    Par « Puissances intéressées », il faut entendre ici aussi bien les Puissances neutres ou belligérantes par lesquelles transitent ces envois, que la Puissance qui détient les prisonniers ou celle dont ils dépendent ; aucune Puissance de transit ne pourra donc se retrancher derrière le prétexte que les envois ne la concernent pas directement, pour manquer à cette obligation. Seule la situation visée par le texte de l'article 75 - un empêchement résultant des opérations militaires - pourrait en libérer une Puissance intéressée, comme nous le verrons à propos des transports spéciaux.
    [p.393] Une priorité doit-elle être accordée aux envois de secours destinés aux prisonniers, comme ce fut parfois le cas de la part de certains Etats ? Si la Convention prévoit la priorité pour la correspondance des prisonniers à l'article 71, alinéa 1 ' in fine ' , elle ne la prévoit pas expressément pour les secours. On peut déduire toutefois des dispositions de la Convention que le transport des secours doit s'effectuer en tout cas dans des conditions satisfaisantes. Cette conclusion découle tout d'abord de l'obligation qui est expressément faite aux Puissances intéressées « d'assurer » le transport des envois; elle découle également de l'article 76 relatif au contrôle des envois, qui montrent le prix qu'attache la Convention à ce qu'ils parviennent à leurs destinataires avant que les marchandises qu'ils contiennent soient détériorées.
    Les Puissances ne sont déliées de leur obligation d'assurer le transport des secours destinés aux prisonniers de guerre que si elles en sont empêchées du fait des opérations militaires. Mais alors elles sont soumises à l'obligation d'accepter qu'un organisme charitable entreprenne d'assurer à leur place le transport de ces envois.
    Régler l'intervention de cet organisme, tel est précisément l'objet de l'article 75.


    Alinéa premier. - Conditions d'application et principes fondamentaux


    1. ' Première phrase. - Conditions d'application '

    Les conditions nécessaires à l'établissement des transports spéciaux sont réunies lorsque « les opérations militaires empêchent les Puissances intéressées » d'assurer le transport des envois.
    Il convient de prendre les termes « opérations militaires » non pas au sens étroit de « mouvement des armées », mais plutôt au sens large de « situation militaire telle qu'elle résulte de ces mouvements », ou même au sens de « circonstances de la guerre ». Un pays neutre ne pourrait-il plus, par suite de ces circonstances, remplacer son matériel roulant et assurer, par conséquent, le transport des envois adressés aux prisonniers, que la situation visée ici serait réalisée.
    Le rapport entre les opérations militaires et l'impossibilité d'acheminer les secours peut être direct (une Puissance belligérante se trouvera dans cette impossibilité du fait qu'elle sera entourée d'adversaires); mais il peut être aussi indirect (une Puissance ne [p.394] sera plus à même de consacrer à l'acheminement des secours les moyens de transports nécessaires, parce que ceux-ci auront été détruits par les bombardements ennemis).
    Enfin et surtout, cet empêchement n'a pas besoin d'être absolu. Il suffit que, du fait de la guerre, l'acheminement des secours ne puisse plus s'effectuer dans des conditions normales, pour que les conditions du présent article soient réalisées.
    Quels sont les organismes habilités à intervenir afin d'assurer le transport des secours ? Ici le texte a été rédigé de façon à laisser le champ ouvert à tous ceux qui seraient en mesure de prendre une initiative utile dans ce domaine; à côté des Puissances protectrices intéressées et du Comité international de la Croix-Rouge, il prévoit « tout autre organisme ». Cette dernière expression pourrait s'appliquer, d'abord, à tout « organisme venant en aide aux prisonniers », expression qui, dans la Convention, couvre essentiellement les Sociétés de secours, nationales ou internationales (6). Mais elle pourrait aussi, le cas échéant, s'appliquer à un organisme dont les fonctions habituelles ne comprennent pas l'aide aux prisonniers de guerre, tel un organisme d'Etat ou même une compagnie purement commerciale et privée.
    Les Puissances intéressées se voient accorder les garanties qu'elles sont en droit d'attendre, puisqu'elles sont amenées à tolérer l'intervention d'un organisme qui, éventuellement, ne sera pas national, dans un domaine qui leur est habituellement réservé, voire à proximité ou sur le théâtre même des opérations militaires. On peut admettre que les Puissances protectrices, ou le Comité international de la Croix-Rouge, jouissent généralement de la confiance des Puissances intéressées. En revanche, tout autre organisme doit, aux termes du présent alinéa, être « agréé » par ces Puissances. L'agrément peut résulter implicitement de l'autorisation générale donnée à une société, dès le début des hostilités, de déployer son activité sur leur territoire; mais il peut aussi concerner, dans un cas particulier, un organisme institué en vue d'assurer un service de transports spéciaux.


    2. ' Deuxième phrase. - Facilités '
    Les Puissances parties à la Convention doivent s'efforcer de faciliter la tâche de tout organisme qui, avec l'accord des belligérants directement intéressés, entreprend d'assurer le transport des envois destinés aux prisonniers. Une telle attitude, remarquons-le, [p.395] n'est pas réclamée seulement des Puissances qui ont un intérêt direct à l'action de l'organisme dont il s'agit, mais de tous les Etats parties à la Convention, puisqu'en définitive celui-ci ne fait que remplir une fonction d'intérêt général. Mais en même temps, le terme « s'efforcer » montre bien que chacun d'eux est appelé à se conformer à cette attitude dans la mesure où ses possibilités réelles et les circonstances le lui permettent.
    A cet égard, on peut faire une différence entre les deux facilités expressément prévues. Si l'organisme en question peut demander aux Parties à la Convention de « s'efforcer de lui procurer les moyens de transport nécessaires », il va sans dire que les possibilités d'une réponse favorable seront très variables de l'une à l'autre, selon qu'elles ont ou non des moyens étendus, qu'elles sont ou non Parties au conflit et qu'elles sont ou non directement affectées par les hostilités. En revanche, l'autorisation de circuler et l'établissement des sauf-conduits qu'elles s'efforceront d'accorder aux transports spéciaux, ne soulèvent, semble-t-il, que des difficultés techniques ou administratives qui doivent pouvoir se régler normalement. Tout au plus pourrait-on admettre que les nécessités militaires obligent un belligérant à refuser une autorisation de ce genre, à la condition que ce refus soit temporaire et d'une durée aussi brève que possible.
    Relevons enfin que la Convention n'aborde pas une question qui peut avoir une très grande importance pour la bonne marche de ces transports, celle de leur protection contre les effets de la guerre : aucune obligation générale de protéger et de respecter les moyens employés pour ces transports spéciaux n'est formulée expressément en dehors de celle qu'on pourrait déduire du devoir de permettre ces transports. C'est là précisément l'une des questions qui feront l'objet d'arrangements particuliers. Ceux-ci pourront alors préciser : les conditions que doivent remplir les transports, les routes à suivre, les signes à aborer. Dans ce domaine d'ailleurs, les usages adoptés durant le dernier conflit peuvent donner des indications utiles.
    Il convient, en particulier, de rappeler que les transports spéciaux organisés par le Comité international de la Croix-Rouge ont pu, au cours de la deuxième guerre mondiale, avec l'assentiment des Puissances intéressées, être placés sous le signe de la croix rouge et sous la protection qui lui est attachée. En vertu des nouvelles dispositions conventionnelles qui confèrent l'usage du signe aux organismes internationaux (7) de la Croix-Rouge, le Comité international [p.396] aurait la faculté de munir de l'emblème de la Croix-Rouge les transports spéciaux qu'il serait appelé à créer.


    Alinéa 2. - Objets admis aux transports spéciaux


    L'article 75 a été élaboré en premier lieu afin de permettre l'envoi des secours qui feront en général l'objet des transports spéciaux. Toutefois, ceux-ci ne se limitent pas à ces envois, comme l'indiquait l'énumération figurant à la première phrase de l'article et celle, complémentaire, qui constitue l'alinéa 2. On peut en déduire deux principes :

    a) les transports spéciaux seront affectés à tous les objets qui
    concernent directement ou indirectement les prisonniers de guerre.
    C'est pourquoi le bénéfice de ces transports s'étend non
    seulement à la correspondance des institutions officielles
    concernant les prisonniers, mais aussi à celle des organismes et
    Sociétés de secours privés qui viennent en aide aux
    prisonniers.

    b) les transports spéciaux doivent servir à l'acheminement des
    objets concernant les prisonniers de guerre quelle qu'en soit la
    provenance. Une organisation de secours déterminée
    entreprendrait-elle d'assurer cet acheminement pour un certain
    parcours en créant des transports spéciaux et y
    réussirait-elle, qu'elle ne pourrait, en principe, réserver ces
    transports aux seuls envois de secours provenant de Sociétés qui
    dépendent d'elle ou qui lui sont affiliées, mais devrait les
    mettre à la disposition de tout autre organisme venant
    régulièrement en aide aux prisonniers. Dans l'esprit de la
    Convention, en effet, elle ne ferait que suppléer, sur certains
    trajets, aux services postaux, ferroviaires ou maritimes, services
    qui doivent être assurés autant que possible, même en temps de
    guerre.


    Alinéa 3. - Réserve de la liberté des parties

    Une Puissance empêchée d'assurer l'acheminement des secours a l'obligation, nous l'avons vu, d'accepter une initiative visant à rétablir cet acheminement par des transports spéciaux. Il va sans dire qu'une Puissance qui n'est plus en mesure de compter sur ses moyens de transport habituels, pourra prendre elle-même l'initiative de recourir à une organisation spéciale, de confier le [p.397] soin d'acheminer les secours à la Société de la Croix-Rouge, comme le cas s'est produit, ou même à un organisme étranger de son choix.
    C'est cette liberté qu'on a voulu sauvegarder par l'alinéa 3 de l'article 75. On peut cependant s'interroger sur la nécessité de cette disposition. Même si les Puissances intéressées prennent elles-mêmes l'initiative de la création des transports spéciaux, elles ne font que remplir leur obligation fondamentale d'assurer l'acheminement des secours, et alors une intervention étrangère ne s'impose pas. Cette disposition ne saurait être invoquée, en aucun cas, par une Puissance empêchée d'assurer cet acheminement, pour éluder les offres d'un organisme sérieux.


    Alinéa 4. - Répartition des frais

    Le présent alinéa vise les frais entraînés par l'emploi de transports spéciaux, mais non les frais qu'occasionne leur création. Sur ces derniers, la Convention est muette, et il faut admettre qu'ils seront couverts par accord entre l'organisme prenant l'initiative de cette création et les Puissances intéressées. A cet égard, rappelons les facilités qui doivent être accordées et en particulier les moyens de transport que ces Puissances doivent « procurer » à un tel organisme, c'est-à-dire lui faire obtenir gratuitement.
    Quant aux frais entraînés par l'emploi de ces transports, la règle est simple : ils sont répartis entre les Puissances dont les ressortissants en bénéficient. C'est à l'organisme créateur des transports en question qu'il appartiendra d'effectuer la répartition des frais.
    La Convention apporte toutefois un correctif à la règle de la répartition proportionnelle : on pourra y déroger par accords spéciaux. Il pourrait arriver, en effet, qu'un belligérant, faute de moyens financiers, se montre peu favorable à l'emploi, voire à la création de transports spéciaux, alors que le belligérant adverse serait prêt à assumer complètement les frais de ces transports; il serait alors regrettable que la règle précitée, par son caractère absolu, fît obstacle à l'organisation de transports spéciaux dans des conditions légèrement différentes.

    Notes: (1) [(1) p.391] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. III, Action de
    secours, pp. 129-175, et plus particulièrement,
    pp. 133-166;

    (2) [(1) p.392] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 198-199;

    (3) [(2) p.392] Voir ' XVIIe Conférence internationale
    de la Croix-Rouge, Projets de Conventions revisées
    ou nouvelles ', pp. 101-102;

    (4) [(3) p.392] Voir Actes, II-A, pp. 278-279; III,
    p. 79, n° 140;

    (5) [(4) p.392] Voir Actes, II-A, p. 360;

    (6) [(1) p.394] Voir le commentaire de
    l'article 125;

    (7) [(1) p.395] Voir Convention I, article 44.