Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Agence centrale
    ARTICLE 123. - AGENCE CENTRALE


    [p.613] Généralités et Historique

    L'origine de cette institution remonte à 1870 (1). C'est en effet durant le conflit franco-allemand que le Comité international de la Croix-Rouge prit le premier l'initiative d'ouvrir à Bâle une Agence officielle concernant les militaires blessés ou malades, Agence qu'il doubla rapidement d'un bureau chargé de recueillir et transmettre tous les renseignements possibles sur les prisonniers de guerre; cette initiative fut renouvelée en 1877 à Trieste et en 1912 à Belgrade. Mais c'est en 1914 que la création d'une Agence internationale des prisonniers de guerre fut pour le Comité l'occasion d'aborder dans toute sa complexité l'immense problème des renseignements à recueillir et à transmettre sur les prisonniers (blessés, malades, morts) et également sur les civils. Une année après sa création, cette Agence occupait déjà 1200 personnes et avait pris une importance considérable. La Conférence diplomatique de 1929 tint compte de ces expériences. Les dispositions de la Convention de 1929 (art. 79 ) ont donc constitué pour
    le Comité international la base juridique qui lui permit d'ouvrir à Genève, en 1939, l'Agence centrale des prisonniers de guerre, dont l'activité est connue : dans des locaux d'une superficie utile de 11.000 m2 travaillèrent jusqu'à 2585 collaborateurs dont 1676 étaient bénévoles; alors qu'à la fin de la première guerre mondiale, les fichiers de l'Agence internationale comptaient sept millions de fiches, ceux de l'Agence centrale en comptaient trente-six millions à la fin de juin 1947, dont 6 à 7 millions environ concernaient des civils.
    Aussi la Conférence diplomatique de 1949 se garda-t-elle de toucher à l'édifice et surtout à sa précieuse base juridique, qu'elle confirma dans la présente Convention et répéta, exactement, dans la IVe (art. 140 ) en se bornant à apporter, dans les deux textes, une adjonction invitant les Hautes Parties contractantes à fournir à l'Agence centrale l'appui financier dont elle aurait besoin.


    Alinéa premier. - Création - Organisation

    Certains délégués à la Conférence diplomatique de 1949, soulignant la nécessité de l'Agence, en vinrent à se demander s'il ne convenait pas de modifier le texte de 1929 pour marquer que [p.614] le Comité international de la Croix-Rouge devait se charger d'organiser l'Agence. Ils furent cependant les premiers à reconnaître la justesse du point de vue du Comité, qui souligna lui-même que la rédaction de 1929 était de beaucoup préférable et qu'il convenait de ne pas la modifier. Par sa souplesse, en effet, elle laisse au Comité international la possibilité de faire face à toutes les situations, de renoncer, par exemple, à l'organisation d'une Agence que la brièveté du conflit ne justifierait pas ou, comme il a eu déjà l'occasion de le faire (2), de transférer l'Agence ou certains de ses services dans un pays plus aisément accessible aux belligérants (3).
    De plus, il faut prévoir le cas où le Comité international jugerait que d'autres organismes ou une Société nationale de la Croix-Rouge seraient plus aptes que lui, dans des circonstances spéciales, à mener la tâche à bien. Il peut en outre être contraint par les événements à cesser son activité; il importe alors de laisser à autrui la possibilité de prendre en mains tout ou partie de cette activité et notamment la création de l'Agence.
    Le Comité international n'est donc pas tenu d'organiser lui-même une Agence centrale; il le « proposera » seulement aux Puissances intéressées, « s'il le juge nécessaire ». Ces expressions, qui datent de la Convention de 1929, signifient-elles que les Puissances pourraient refuser l'offre ? Sans doute; mais il leur appartiendra alors de s'entendre pour que, d'une manière ou d'une autre, une Agence centrale de renseignements soit néanmoins créée en pays neutre, car cette création, elle, est obligatoire.
    Une autre faculté est laissée ici également à l'appréciation du Comité international de la Croix-Rouge. C'est celle de séparer l'Agence qui se consacrera aux civils de celle qu'en vertu de la présente disposition il organisera au bénéfice des blessés, des malades et des prisonniers de guerre. Il se peut en effet que les circonstances du moment lui fassent préférer deux Agences distinctes, en des pays différents. Ces circonstances seront sans doute exceptionnelles, car nombreux, évidents, sont les avantages qui résultent de la fusion des deux Agences en un seul organisme : mêmes méthodes de travail, même personnel qualifié, mêmes machines, etc. (4)
    [p.615] Une seule obligation résulte du présent alinéa : l'Agence centrale de renseignements « sera créée en pays neutre ». La neutralité de l'Agence est effectivement une condition essentielle à son activité; placée entre deux ou plusieurs belligérants, elle ne peut accomplir sa tâche humanitaire (qui exige une confiance absolue de la part de ceux-ci) qu'en observant effectivement, tant dans ses méthodes de travail que de la part de son personnel, une complète impartialité. De plus, l'Agence doit être en contact quasi-permanent avec les Parties en conflit; ce contact ne peut être maintenu que si elle a son siège en pays neutre.
    L'on peut cependant concevoir qu'un conflit éclate dans lequel il n'y aurait plus de pays neutres ou tout au moins qui ne laisserait subsister que des pays neutres inaptes ou opposés à abriter cette institution. Il appartiendra alors aux belligérants eux-mêmes de s'entendre directement entre eux pour confier l'organisation d'une Agence à une institution de leur choix, une Société de Croix-Rouge d'un pays belligérant par exemple, ou de convenir d'un minimum de relations postales pour l'échange, obligatoire, d'informations relatives à leurs ressortissants.
    En 1939, le Comité international de la Croix-Rouge a créé une Agence centrale pour les besoins de la dernière guerre mondiale, Agence qui n'a depuis lors jamais cessé d'exister. Lors de chacun des conflits qui ont surgi depuis la deuxième guerre mondiale, le CICR a mis cette Agence à la disposition des belligérants qui ont accepté ses services.
    On se trouve donc en présence d'un organisme administratif de caractère permanent, occupé aujourd'hui encore à répondre à des demandes de renseignements sur des questions qui se rapportent non seulement à la deuxième guerre mondiale, mais même à la première, qu'il n'est donc pas nécessaire de créer dans chaque cas. Rappelons enfin, une fois encore, que l'activité d'une Agence centrale de renseignements est obligatoire en cas de conflit.


    Alinéa 2. - Tâches de l'Agence

    1. ' Concentration et nature des renseignements '
    La première des tâches de l'Agence est de recueillir tous les renseignements susceptibles d'être obtenus sur les prisonniers de guerre. Elle les obtiendra d'abord des Bureaux nationaux de renseignements, comme le prévoit l'article 122 ; c'est la « voie officielle ». Mais elle peut recourir à des « voies privées ».
    [p.616] Cette concentration des informations et aussi le fait que l'Agence centralise les renseignements émanant de tous les pays belligérants donne une valeur considérable au travail de cette institution, en particulier lorsque les pays frappés par la guerre sont désorganisés et leurs archives dispersées.
    Une autre tâche, la plus importante peut-être, consiste à transmettre aux différents Bureaux nationaux de renseignements ou à conserver et classer les informations, documents et objets que les Puissances elles-mêmes sont tenues de lui adresser en vertu de dispositions conventionnelles. Les obligations que l'article 122 impose aux belligérants et aux neutres ont été déjà longuement examinées. Mais d'autres articles sont également à considérer (5) :

    l'article 30, alinéa 4 , prévoyant l'envoi à l'Agence centrale du duplicata du certificat médical qui est remis aux prisonniers de guerre;

    l'article 54, alinéa 2 , qui contient une disposition semblable pour les certificats médicaux des prisonniers accidentés du travail;

    l'article 68, alinéa 2 , stipulant que la Puissance détentrice transmettra, par l'entremise de l'Agence centrale, un double de l'attestation remise aux prisonniers en cas de non-restitution des objets de valeur ou des sommes qui leur ont été confisquées;

    l'article 77, alinéa premier , selon lequel la transmission des documents légaux intéressant les prisonniers, en particulier des procurations, se fera aussi bien par l'entremise de l'Agence centrale que par celle de la Puissance protectrice;

    l'article 120, alinéa premier , prévoyant que si un testament est communiqué à la Puissance protectrice, à la demande ou après la mort du prisonnier intéressé, une copie certifiée conforme doit, dans tous les cas, être envoyée à l'Agence centrale.

    Une activité de l'Agence qui est maintenant consacrée également par la nouvelle Convention est celle qui a trait aux cartes d'avis de capture, à la réception, au classement de ces cartes, et à la transmission des renseignements qu'elles contiennent. Cette question a été longuement examinée à propos de l'article 70 .
    Le titre même d'« Agence centrale de renseignements » indique la tâche considérable que comportent les réponses à donner aux demandes qui, de tous côtés, lui seront envoyées en cas de conflit et les enquêtes nécessitées par ces demandes. Relevons, à cet égard, [p.617] que son travail dans ce domaine serait grandement facilité si toutes les informations et les demandes de renseignements ou de recherches lui parvenaient sur des cartes d'un type uniforme et de mêmes dimensions que les cartes d'avis de capture (10,5x15 cm.) (6) cartes que les Sociétés nationales de la Croix-Rouge, par exemple, pourraient établir et mettre à la disposition des requérants.
    Pour avoir une idée exacte et complète de toutes les tâches de l'Agence, il convient de se reporter à l'exposé étendu que le Comité international de la Croix-Rouge leur a consacré dans son rapport sur son activité pendant la seconde guerre mondiale (Rapport, Volume II, Genève, mai 1948).


    2. ' Facilités pour la transmission '
    L'une des conditions essentielles de l'efficacité de l'Agence centrale est la rapidité avec laquelle celle-ci peut effectuer ses transmissions, en particulier aux Bureaux nationaux de renseignements. A cet égard, le texte de l'alinéa est formel : l'Agence doit transmettre « le plus rapidement possible » aux Puissances intéressées les informations qu'elle recueille.
    La lenteur des communications postales ou les distances à franchir ont contraint fréquemment les services de l'Agence à faire usage du télégraphe, mais cet usage était très onéreux, et le remboursement des frais que l'Agence était obligée de réclamer aux Etats intéressés ne lui parvenait souvent qu'avec peine. Désormais, l'usage du télégraphe sera facilité, grâce à l'article 124 qui prévoit que l'Agence devra autant que possible bénéficier d'exonérations partielles ou totales des taxes télégraphiques.
    Cependant, la clause qui semble susceptible d'avoir la plus grande portée pour l'Agence centrale est celle qui prévoit les « facilités raisonnables pour effectuer ces transmissions ».
    Les franchises de taxe et le concours financier dont doit bénéficier l'Agence étant expressément prévus à l'article 124 , on [p.618] peut en déduire que les facilités visées ici se réfèrent à d'autres domaines que le domaine financier. La formule implique la possibilité, pour l'Agence centrale, de demander certaines priorités en faveur de ses communications, tant sur les réseaux postaux que télégraphiques ou téléphoniques, priorités qui seront recherchées, cela va sans dire, en tenant compte des exigences de la conduite de la guerre. Si la Convention ne mentionne que les Parties au conflit, les Puissances non belligérantes et, par conséquent, non soumises à ces exigences, devraient être également tenues, à plus forte raison, d'accorder des priorités de ce genre.
    Cette stipulation prend encore une valeur particulière à l'égard d'un moyen de communication que l'Agence a été amenée à développer à la fin de la guerre pour les usages les plus variés, à savoir la radiodiffusion. Celle-ci jouera dans la réception et la transmission des renseignements un rôle utile à condition de ne pas déformer les noms des intéressés et de tenir compte du désir légitime des belligérants que les renseignements ne puissent pas être exploités à des fins militaires ou de propagande.
    Aussi, à la demande du Comité international de la Croix-Rouge, appuyée d'ailleurs par les Sociétés nationales de la Croix-Rouge, la Conférence internationale de radiodiffusion à haute fréquence, qui s'est tenue à Mexico en 1947, a-t-elle jugé opportun d'attribuer au Comité international, par l'entremise de la Confédération suisse, un certain nombre d'heures-fréquences d'émission, heures-fréquences qu'il pourrait, en cas de besoin, affecter en tout ou partie aux services de l'Agence. Il y a là une première application de la disposition examinée ci-dessus.
    Cette disposition va plus loin : elle implique l'obligation, pour les Etats parties à la Convention, de « respecter » les émissions de l'Agence centrale consacrées à des fins humanitaires, c'est-à-dire non seulement de s'abstenir de troubler ces émissions, mais encore de mettre leur matériel de radiodiffusion à la disposition des représentants ou des services de l'Agence à l'étranger, afin de leur permettre d'établir des liaisons rapides avec Genève, ou avec tout autre lieu où siègerait l'Agence (7).
    Une autre « facilité » pourra encore être apportée au travail de l'Agence. Elle résulte de l'article 75 de la Convention, qui a trait aux moyens de transport qu'organiseraient les Puissances protectrices, le Comité international de la Croix-Rouge ou tout autre organisme agréé, pour assurer l'acheminement des envois [p.619] prévus aux articles 70 ,71 ,72 et 77 . Ces moyens de transport pourraient, en cas de besoin, être également utilisés par l'Agence centrale pour acheminer la correspondance, les listes et les rapports qu'elle échange avec les Bureaux nationaux.


    Alinéa 3. - Appui financier

    Lors des travaux préparatoires de la Convention, l'attention des Gouvernements fut attirée sur la question des frais entraînés par le fonctionnement de l'Agence centrale, question que le texte de 1929 ne règle nulle part.
    Le Comité international de la Croix-Rouge, appelé à proposer l'organisation de l'Agence, a toujours prélevé sur les moyens dont il disposait les fonds nécessaires au fonctionnement de celle-ci. Mais il se peut, comme on l'a vu durant la dernière guerre mondiale, que l'activité de l'Agence prenne brusquement une ampleur imprévue, en sorte que les moyens du Comité international, toujours limités et sollicités par beaucoup d'autres tâches, risquent de se trouver insuffisants. Pendant le premier conflit mondial, une notable part des ressources de l'Agence provenait des sommes que les familles lui envoyaient spontanément, souvent en glissant un billet de banque dans leurs lettres. Les restrictions imposées aux transferts d'argent au cours de la deuxième guerre mondiale en raison de la pénurie de devises ont totalement privé l'Agence centrale de ce genre de recettes au cours de ce dernier conflit. Or, le fonctionnement de l'Agence ne saurait être interrompu. Il était donc naturel que les Puissances intéressées cherchassent à en assurer
    le financement.
    A cette fin, la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge avait prévu une répartition des frais entre les belligérants, proportionnellement aux services que l'Agence rendait aux ressortissants de chacun d'entre eux (8). Toutefois, l'exigence de la proportionnalité, outre les difficultés qu'elle risquait de susciter du point de vue comptable, méconnaissait deux faits : d'une part, toute démarche de l'Agence en faveur d'un prisonnier ou d'un interné ne profite pas seulement à l'Etat dont il est le ressortissant, mais aussi, indirectement et dans une certaine mesure, à la Puissance qui le détient; d'autre part, des prisonniers de guerre peuvent [p.620] n'avoir plus de gouvernement qui subvienne à ces frais, et pourtant ils ont besoin, tout autant que les autres, si ce n'est plus, des services de l'Agence.
    C'est pour tenir compte de ces faits que la Conférence diplomatique a renoncé finalement à la formule précitée et adopté la présente disposition. La rédaction de cet alinéa, en dépit de sa forme moins impérative que celle du Projet de Stockholm, lui a semblé propre à marquer que le fonctionnement de l'Agence, vu son importance, ne devait être entravé en aucun cas et à appeler sur ce point l'attention non seulement des Puissances belligérantes, mais aussi de tous les Etats parties à la Convention puisque tous reconnaissent implicitement l'utilité et l'universalité de l'Agence centrale de renseignements.


    Alinéa 4. - Autres activités humanitaires

    En ce qui concerne les activités spécifiques du Comité international de la Croix-Rouge, la Convention de 1929 ne mentionnait expressément que le droit d'initiative (art. 88 ) et l'organisation de l'Agence centrale. Il convenait donc de préciser que la mention de cette activité ne pouvait s'interpréter comme excluant l'action du Comité international en faveur des prisonniers dans d'autres domaines.
    Les Conventions de 1949 prévoient expressément ces autres activités spécifiques du Comité international à côté de celles ayant trait à l'Agence (secours, visites de camps, etc.). Pourtant, le dernier alinéa du texte de 1929 a été repris, ce qui ne s'explique que si on lui attribue désormais un sens tout à fait général. Il a, semble-t-il, la valeur d'une réserve qui peut s'ajouter à toutes les clauses conventionnelles confiant une tâche au Comité et qui signifie qu'aucune d'elles ne saurait restreindre l'action multiple qu'il est amené à déployer, en partie avec le concours des Sociétés nationales de la Croix-Rouge, pour faire face aux besoins des prisonniers.
    L'alinéa 3 de 1929 a été repris cependant avec une légère adjonction, pour viser également l'activité des Sociétés de secours mentionnées à l'article 125.
    A première vue, le rapport de ces termes avec ce qui précède n'apparaît pas nettement; de fait, la situation qu'ils visent étant bien différente de celle qui est considérée au début de l'alinéa, on aurait eu avantage, semble-t-il, à la prévoir, d'une manière plus explicite, dans un autre article, à l'article relatif aux Sociétés [p.621] de secours, par exemple. Mais peut-être, cette adjonction s'explique-t-elle par le désir de ne pas donner trop d'importance à ce qui n'est qu'une simple éventualité.
    Il pourrait arriver, en effet, comme le cas s'est produit, qu'un organisme d'aide aux prisonniers de guerre et aux internés civils, avec l'agrément des Puissances intéressées, développe avec succès une activité dans le domaine de la transmission et de la centralisation des renseignements intéressant les prisonniers et les internés, bien qu'une telle activité ne soit pas prévue formellement parmi les tâches que l'article relatif aux Sociétés de secours réserve à ces organismes. Dans ce cas, il serait regrettable qu'une initiative de cet ordre, qui peut être utile pour un grand nombre de victimes de la guerre, se heurtât au refus d'un belligérant, sous prétexte que l'Agence centrale détient un monopole en la matière. Dans le domaine humanitaire, un tel prétexte ne saurait trouver place et c'est pour l'en bannir que l'alinéa a été ainsi complété.
    Remarquons toutefois que si une Puissance belligérante se montrait favorable à l'activité d'un organisme de secours dans le domaine considéré et acceptait de lui fournir des renseignements sur les personnes protégées, militaires et civiles, qu'elle détient, elle n'en resterait pas moins obligée de communiquer régulièrement à l'Agence centrale, conformément aux stipulations des Conventions, les renseignements qui concernent ces personnes. Il convient, en effet, de distinguer nettement entre le caractère primordial, universel et obligatoire pour les Etats, de l'activité de l'Agence et le caractère vraisemblablement plus restreint et facultatif de celle que pourrait développer aux mêmes fins une société de secours. Rien ne doit porter atteinte à ce qu'exigent les Conventions : la centralisation en un service unique, neutre à tous les points de vue, de tous les renseignements ayant trait aux personnes protégées, militaires et civiles, centralisation qui seule permet de tirer de ces renseignements le maximum de profit pour les personnes elles-mêmes, comme l'a prouvé
    l'expérience de deux guerres mondiales et comme l'ont parfaitement compris les Conférences diplomatiques, tant en 1929 qu'en 1949.
    L'activité de l'Agence ne s'est cependant pas limitée aux prisonniers de guerre. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, la section « civils » de l'Agence n'a cessé de s'occuper du regroupement des familles. De 1951 à 1955, ce sont plus de cent mille enfants et adultes, dispersés par la guerre et ses conséquences directes, qui ont bénéficié de l'action du regroupement des familles entreprise grâce aux services de l'Agence avec la participation de 19 pays et des Croix-Rouges nationales.

    Notes: (1) [(1) p.613] Nous renvoyons au ' Rapport du Comité
    international de la Croix-Rouge sur son activité
    pendant la seconde guerre mondiale ', vol. II :
    L'Agence centrale des prisonniers de guerre, Genève
    1948;

    (2) [(1) p.614] Notamment lors de la guerre des Balkans,
    en 1912;

    (3) [(2) p.614] La XVIIe Conférence internationale de la
    Croix-Rouge a pris une Résolution (n° XVII) qui
    invite les Gouvernements à accorder au Comité
    international de la Croix-Rouge toutes les facilités
    nécessaires au cas où il devrait procéder à un
    transfert de ce genre;

    (4) [(3) p.614] Voir Convention IV, art. 140;

    (5) [(1) p.616] Voir page 115, note I;

    (6) [(1) p.617] Il faut relever à ce propos que la carte
    d'internement, telle qu'elle est proposée dans le
    modèle annexé à la IVe Convention (Annexe III)
    comporte les dimensions de 10 x 15 cm. Cette légère
    différence dans la largeur résulte sans doute d'une
    erreur car il n'y a pas de raison de donner à ces
    deux cartes des dimensions différentes, au
    contraire. Il serait donc opportun que les
    Puissances, en établissant les cartes de capture et
    d'internement, s'en tiennent à l'un de ces formats
    pour les deux types. Il semble qu'une largeur de
    10 cm. soit préférable; en revanche, il est de
    toute importance que la longueur ne dépasse pas
    15 cm.; sinon ces cartes n'entreraient pas dans les
    fichiers actuels de l'Agence. Remarquons d'ailleurs
    que si ce format devait paraître insuffisant, il
    sera toujours possible d'établir une carte pliable,
    de format double (20 x 15 cm.), accepté également
    par les administrations postales;

    (7) [(1) p.618] La longueur d'ondes attribuée au CICR
    est de 41,61 m, 7210 Kcl.; voir au surplus ' Revue
    internationale de la Croix-Rouge ', 1956, pp. 30-41;

    (8) [(1) p.619] Cette proposition se lisait comme suit :
    « les frais occasionnés par le fonctionnement de
    l'Agence centrale seront supportés
    proportionnellement par les belligérants dont les
    ressortissants bénéficièrent de ses services ».
    Voir ' XVIIe Conférence internationale de la
    Croix-Rouge, Document de travail ', n° 3, p. 57.