Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Sociétés de secours et autres organismes
    [p.625] ARTICLE 125. - SOCIETES DE SECOURS ET AUTRES ORGANISMES



    Généralités et Historique

    Lorsque la guerre franco-allemande de 1870 entraîna l'internement en Allemagne d'un grand nombre de prisonniers français, des comités se fondèrent, notamment à Bâle et à Bruxelles, pour leur apporter des secours. Désireux de consacrer l'activité de ces comités dans le droit des gens, des esprits généreux tentèrent de s'y référer dans la Déclaration de Bruxelles de 1874. Leur proposition fut écartée. Néanmoins, elle fut reprise, dans des termes identiques et cette fois avec succès, aux Conférences de La Haye [p.626] de 1899 et 1907. Elle devint l'article 15 du Règlement de La Haye , puis l'article 78 de la Convention de 1929 ; cet article a servi, durant les deux premières guerres mondiales, de base conventionnelle aux activités d'assistance des sociétés de secours, notamment des Sociétés nationales et du Comité international de la Croix-Rouge.
    Lors des travaux de revision des Conventions, les sociétés visées par cette disposition ont exprimé le désir d'en voir la rédaction modernisée, sans pourtant que l'esprit en fût altéré. Ce principe fondamental garde donc toute sa valeur et proclame l'assistance directe, volontaire, apportée par des particuliers aux victimes des conflits. Certes, cette assistance a dû accepter de prendre une forme organisée, de se soumettre à certaines conditions pour trouver une consécration conventionnelle; il n'en reste pas moins qu'elle a été maintenue intacte dans les Conventions de 1949, et c'est ce qui rend cet article si précieux pour les sociétés de secours en particulier et pour la Croix-Rouge tout entière.


    Alinéa premier. - Désignation et tâches des sociétés de secours


    1. ' Première phrase. - Désignation des sociétés de secours
    Obligations des Puissances détentrices '
    A. ' Désignation des sociétés de secours '. - L'article 78 de la Convention de 1929 manquait de clarté dans son objet : à quelles sociétés s'appliquait-il au juste ? Il pouvait paraître difficile de l'appliquer aux organisations internationales de secours : à l'origine, en effet, cette disposition avait été inspirée par l'activité de comités de secours strictement nationaux et constitués en territoire neutre.
    Comment couvrir l'action des diverses sociétés de secours, notamment de la Croix-Rouge, en faveur des victimes de la guerre ? La Conférence internationale de la Croix-Rouge de 1912 avait proposé une solution : l'activité d'une Société nationale en faveur des prisonniers consisterait à rassembler des secours et à les faire parvenir au Comité international de la Croix-Rouge pour distribution aux prisonniers appartenant au même pays que cette société. Selon cette conception, c'est donc avant tout au Comité international que devait s'appliquer l'article relatif aux sociétés de secours; bien que ce point n'ait jamais été mis en doute, on a [p.627] jugé plusieurs fois qu'il serait opportun de le préciser lors de la revision des Conventions.
    La part toujours plus importante prise par les collectivités publiques dans la vie nationale a entraîné l'apparition, durant le dernier conflit mondial, d'institutions d'assistance aux victimes de la guerre à caractère public ou semi-public, mais auxquelles, en tout cas, ne pouvait s'appliquer l'expression de sociétés de secours.
    Il convenait donc d'élargir cette expression traditionnelle, mais non point de l'abandonner. Aussi s'est-on borné à ajouter, à la première phrase de l'alinéa, les termes « ou tout autre organisme qui viendrait en aide aux prisonniers de guerre ». Ces termes ont été choisis de façon à s'appliquer aussi à un organisme qui n'aurait pas pour but principal et permanent l'aide aux prisonniers, mais qui, à l'occasion d'un conflit, envisagerait d'inclure cette assistance au nombre de ses tâches : le caractère humanitaire de l'organisation peut donc être temporaire. En revanche, une action purement occasionnelle, de la part d'une organisation quelconque, ne saurait conférer à cette dernière la qualité et les privilèges d'une société de secours.
    Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge s'étaient un temps demandé si elles n'avaient pas des titres suffisants pour prétendre à une mention expresse parmi les sociétés de secours, mention obtenue par elles à l'article 26 de la nouvelle Convention sur les blessés et les malades . Constatant cependant que d'autres institutions avaient également fourni, dans le domaine des secours aux victimes des conflits, une contribution souvent très appréciable, et désireuse d'éviter toute compétition, la Croix-Rouge elle-même abandonna l'idée d'une telle mention dans les Conventions de 1949 (1).
    L'expression « secours » englobe également l'aide spirituelle. Durant la seconde guerre mondiale, certaines organisations religieuses ont pu exercer une action en faveur des victimes de la guerre en se fondant sur l'article relatif aux sociétés de secours. Aussi ont-elles désiré que ce point fût précisé dans les nouvelles Conventions. La Conférence diplomatique a exaucé ce voeu en leur réservant, à la première phrase de l'alinéa premier, une référence expresse (2).
    [p.628] Si la mention des organisations religieuses précède même l'expression « sociétés de secours ou tout autre organisme », il n'en résulte pas que les facilités prévues doivent nécessairement et toujours être accordées en premier lieu aux organisations religieuses. L'ordre de ces différentes expressions répond simplement à l'idée que, dans une énumération, les éléments d'ordre spirituel bénéficient de la préséance.

    B. ' Attitude et obligations des Puissances détentrices '. - L'alinéa débute par une réserve des droits des Puissances détentrices.
    Si, en effet, la Convention oblige la Puissance détentrice à réserver bon accueil aux sociétés de secours, si elle donne ainsi la faculté, capitale du point de vue humanitaire, à de simples sociétés privées, étrangères même, la plupart du temps, de pénétrer sur le territoire de la Puissance détentrice, donc d'un belligérant, elle ne saurait le faire sans donner à cette Puissance de sérieuses garanties. Déjà l'ancien article relatif aux sociétés de secours (3) traçait certaines limites à leur activité : réserves des nécessités militaires, obligation pour les délégués de ces sociétés d'obtenir une autorisation délivrée par l'autorité militaire et de se soumettre aux mesures d'ordre et de police prescrites.
    Toutes ces restrictions, la nouvelle Convention les formules maintenant, en termes généraux, au début de l'alinéa premier.
    L'article 125 abandonne, en revanche, l'exigence que les sociétés de secours soient régulièrement constituées selon la loi de leur pays. Cette condition, outre le fait qu'elle était parfois malaisée à remplir par des organisations internationales, n'intéresse pas, en fin de compte, la Puissance détentrice et ne doit pas pouvoir constituer le prétexte d'un refus.
    La Puissance détentrice ne pourra donc se fonder, pour s'opposer à l'activité d'une société de secours, que sur la réserve générale et à la condition que celle-ci soit invoquée de bonne foi. Il est vraisemblable qu'un belligérant n'accordera le droit d'exercer sur son territoire une activité charitable en faveur des prisonniers de guerre qu'aux organisations de nature à lui inspirer confiance, par leurs traditions, leur constitution et la qualité même de leur action.
    Relevons, enfin, qu'à côté de l'agrément accordé aux sociétés elles-mêmes, la Convention prévoit, comme le faisait déjà celle de 1929, que leurs délégués ne pourront exercer leurs fonctions sur le territoire d'une Puissance détentrice ou sur un territoire [p.629] occupé par elle, que s'ils ont été dûment accrédités auprès de cette dernière. Il en résulte ainsi un double agrément concernant la société de secours, d'abord, et les délégués de cette société ensuite.


    2. ' Deuxième phrase. - Activités des sociétés de secours '

    La Convention de 1929 désignait les activités des Sociétés de secours par la formule générale « leurs tâches d'humanité ». Elle ajoutait cependant que les délégués des Sociétés pouvaient être admis à « distribuer des secours ». L'expérience a montré que cette formule était insuffisante; le nouvel article la précise sans pour autant poser de limites absolues à l'action des Sociétés de secours.
    La nouvelle Convention distingue, en particulier, trois grandes tâches pour les Sociétés admises à fonctionner sur le territoire de la Puissance détentrice ou sur un territoire occupé par elle :

    A. ' Visite des camps '. - Le droit de visite des prisonniers de guerre s'étend à toutes les institutions répondant aux conditions prévues et non pas seulement aux organisations religieuses comme le prévoyait le projet de Convention; il concerne donc également les Sociétés nationales de la Croix-Rouge.
    La visite des prisonniers par les Sociétés de secours se comprend essentiellement dans le cadre de la mission charitable de ces Sociétés. Elle aura pour objet l'aide matérielle et spirituelle qu'attendent les prisonniers, ainsi, comme nous le verrons plus loin, que l'organisation de leurs loisirs. S'étendrait-elle, en revanche, même sous une forme involontaire, à d'autres aspects du sort des prisonniers, qu'elle prendrait, en quelque sorte, le caractère d'un contrôle de l'application des Conventions. Or, ce contrôle, la Conférence diplomatique a entendu le confier aux représentants de la Puissance protectrice (ou du substitut de cette Puissance); à cet effet, elle a précisément supprimé la mention des Sociétés de secours qui, dans le projet de Convention, figurait également à l'article consacré au contrôle (4). Les belligérants pourraient-ils admettre cette activité de la part de Sociétés de secours et n'en viendraient-ils pas, par méfiance, à les écarter ? Si donc ces Sociétés veulent conserver toute valeur et efficacité au droit qui leur est donné de visiter les
    prisonniers, elles devront en faire usage avec circonspection et discernement.
    [p.630] Le droit de visite permettra aux Sociétés d'apporter non seulement une aide morale aux prisonniers de guerre, mais de préparer des actions de secours par des enquêtes appropriées, de participer aux distributions et de contrôler ultérieurement l'utilisation des secours distribués.

    B. ' Distribution de secours et de matériel '. - Il convient de donner à ce terme de distribution un sens large : en général, il s'agira plutôt d'une répartition des secours entre les différents lieux d'internement que d'une distribution individuelle, même si cette dernière éventualité pouvait se produire en certaines circonstances. Si ce terme n'implique pas que la distribution doive obligatoirement s'effectuer par les délégués des Sociétés de secours en personne, il est dans l'esprit de la Convention que les Sociétés ne se bornent pas à l'envoi de secours mais soient admises à agir personnellement auprès des prisonniers de guerre pour mener à bien l'oeuvre charitable dont elles sont chargées.
    Les secours qui peuvent être distribués aux prisonniers, aux termes du présent article, sont les mêmes que ceux que mentionne l'article 72 . La formule de l'article 125 à ce sujet correspond, dans ses grandes lignes, à celle du premier alinéa de l'article 72 . Les secours peuvent être de toute provenance. La Puissance détentrice ne saurait donc tirer prétexte de leur origine pour les refuser. Il y a là une consécration du principe inspiré par la Croix-Rouge, qui veut que l'aide aux victimes soit non seulement portée sans discrimination, mais aussi acceptée, d'où qu'elle vienne, si elle est désintéressée.

    C. ' Aide aux prisonniers pour l'organisation de leurs loisirs '. - Cette aide pourra s'effectuer principalement par l'envoi et la distribution de livres, d'instruments de musique et de tous les objets destinés à des fins récréatives, éducatives ou artistiques que prévoit l'article 72 .
    Le libellé de l'article 125 montre que les délégués des Sociétés de secours sont appelés à prendre une part encore plus directe dans ce domaine, à aider les prisonniers dans l'organisation même de leurs activités récréatives. On peut mettre cette disposition en rapport avec l'article 38 qui oblige la Puissance détentrice à encourager les activités de ce genre, tout en respectant les préférences individuelles de chaque prisonnier. Par cette réserve, on a voulu éviter des menées de propagande sous prétexte d'activités récréatives; la faculté donnée désormais aux Sociétés de secours de prendre elles-mêmes en main la création ou l'organisation de [p.631] ces activités ne pourra que renforcer, aux yeux des prisonniers, les garanties d'impartialité désirables.

    D. ' Facilités '. - L'activité des Sociétés de secours étant ainsi définie, encore faut-il que la Puissance détentrice accorde à ces Sociétés « toutes facilités nécessaires » pour accomplir leur mission.
    Bien qu'on ne puisse préciser à l'avance ce que seront ces facilités, on peut songer ici, en particulier, à des autorisations de circuler, à des facilités pour l'acheminement des secours et leur distribution aux intéressés. Ces secours, cela va sans dire, devront être transportés gratuitement par la Puissance détentrice, en vertu de l'article 74 ; il serait bon en outre qu'elle mît à la disposition des délégués de Sociétés de secours des moyens de transport leur permettant d'effectuer leurs distributions dans les meilleures conditions.
    On doit admettre que ces facilités, elles aussi, seront accordées sous réserve des restrictions prévues au début de l'alinéa 1. Bien qu'à cet égard le rapport entre ces deux éléments ne soit pas expressément marqué, il n'en découle pas moins de l'esprit général de la disposition.


    3. ' Troisième phrase. - Siège des sociétés de secours '

    La Conférence internationale de la Croix-Rouge en 1912 avait déjà envisagé l'intervention d'une Société nationale en faveur de ressortissants ennemis. Cette idée, que l'expérience de deux guerres mondiales n'a d'ailleurs pas confirmée, a été préconisée de nouveau par une résolution de la Conférence internationale de la Croix-Rouge en 1948 (5). Il convenait donc de prévoir également cette éventualité dans la revision de la Convention.
    Le nouvel article 125 répond à ces différents besoins : les Sociétés de secours pourront être constituées « soit sur le territoire de la Puissance détentrice, soit dans un autre pays, ou bien pourront avoir un caractère international ».
    L'expression « dans un autre pays » couvre également les Sociétés de secours des pays occupés.
    Quant aux sociétés « de caractère international », ce seront essentiellement les organes internationaux créés par plusieurs [p.632] Sociétés nationales poursuivant les mêmes objectifs et qui sont fédérés. L'on a vu, durant la seconde guerre mondiale, maintes Sociétés de secours de nature diverse combiner leurs efforts, pour plus d'efficacité, et créer des organes internationaux chargés de coordonner leur action, centraliser et acheminer leurs envois. Ce sont ces fédérations qui sont visées ici, ainsi que les Sociétés internationales par essence.


    Alinéa 2. - Limitation du nombre des délégués

    Dès les premiers essais de rédaction l'on s'est aperçu que l'on ne pouvait obliger les Puissances à accepter que toutes les organisations qui marqueraient leur désir de venir en aide aux victimes de la guerre eussent le droit conventionnel de se rendre partout sur le territoire de la Puissance détentrice. Aussi a-t-on d'emblée prévu que les Puissances auraient la possibilité de limiter le nombre de ces sociétés dont les délégués seraient agréés. Il peut en effet arriver qu'un gouvernement n'accorde pas sa confiance à une ou plusieurs sociétés, nationales ou étrangères, ou qu'il préfère refuser les offres de certaines d'entre elles, soit que ces offres puissent être trop nombreuses, ou qu'il désire charger une seule société de centraliser et distribuer les envois destinés aux prisonniers en son pouvoir.
    Mais cette possibilité est aussitôt tempérée par une condition formelle : « qu'une telle limitation n'empêche pas d'apporter une aide efficace et suffisante à tous les prisonniers de guerre ». Certes, on peut entendre de diverses façons la notion « d'aide efficace et suffisante ». C'est pourquoi, dans ce domaine, la constatation qu'une limitation du nombre des organismes de secours aurait une répercussion fâcheuse sur l'efficacité de l'aide dont les intéressés ont besoin, ne devrait pas être laissée à la Puissance détentrice. Elle nous paraît être, au premier chef, de la compétence des Puissances protectrices chargées de contrôler l'application de la Convention et de l'institution qui s'est toujours préoccupée des besoins des victimes de la guerre : le Comité international de la Croix-Rouge.
    Signalons ici que les sociétés auront souvent intérêt à centraliser elles-mêmes leur activité secourable et à en confier l'exécution sur le terrain à l'une d'entre elles ou à un organisme ad hoc. L'expérience montre en effet qu'une telle concentration aboutit presque toujours à une meilleure coordination et à une plus grande efficacité des actions de secours.


    [p.633] Alinéa 3. - Situation particulière du Comité
    international de la Croix-Rouge


    La Convention prévoit expressément les différentes tâches spécifiques du Comité international de la Croix-Rouge, la création de l'Agence en particulier (art. 123 ) et la visite de tous les lieux où se trouvent des personnes protégées (art. 126 ). Il était donc naturel, dans l'article sur les sociétés de secours, de réserver une mention expresse au Comité international, puisque son action, dans ce domaine, au cours de la seconde guerre mondiale beaucoup plus encore que pendant la guerre de 1914-1918, a pris une extension considérable (6).
    Telle a été certainement la pensée de la délégation qui, à la Conférence d'experts gouvernementaux de 1947, a proposé que la situation particulière du Comité international de la Croix-Rouge dût en tout temps être reconnue et respectée. Lors de la Conférence diplomatique, deux délégations ont pu s'interroger sur la nécessité de cette disposition. Mais la supprimer en consacrant expressément par ailleurs, les autres activités du Comité international, eût risqué de signifier qu'on attachait une moindre importance à son action dans le domaine des secours. Telle n'était d'ailleurs pas l'intention des deux délégations qui avaient posé la question, mais la plupart des autres désiraient, au contraire, marquer par cet alinéa que les restrictions prévues à l'égard des sociétés de secours ne pouvaient pas, en principe, s'appliquer au Comité international de la Croix-Rouge ou, tout au moins, qu'il devait être le dernier à qui elles puissent s'appliquer. Aussi le maintien de cet alinéa fut-il finalement décidé à l'unanimité (7).
    Cette position spéciale du Comité international, à la fois organe de renseignements et de secours, découle non seulement de sa neutralité et de son impartialité traditionnelles, qui déterminent sa situation unique d'intermédiaire neutre, mais aussi de l'activité secourable qu'il a depuis très longtemps assumée à l'égard des victimes de la guerre.


    [p.634] Alinéa 4. - Reçus délivrés à la réception des secours


    Nous avons vu, en examinant l'article 72 , que la remise d'une quittance par les prisonniers n'était plus exigée. Pour les secours collectifs notamment, l'intervention de l'homme de confiance et celle des organes chargés de contrôler l'application de la Convention fournissaient aux donateurs des garanties suffisantes quant au sort de leurs envois.
    Quand il s'agit de secours distribués avec la participation même de délégués des sociétés donatrices, ces garanties pourraient paraître superflues. Toutefois, comme nous l'avons relevé, ces délégués ne peuvent assister à toutes les distributions; de plus, ils pourraient dans leur tâche s'écarter des intentions des donateurs ou même méconnaître les intérêts des bénéficiaires. Aussi a-t-il paru nécessaire de prévoir, même pour les secours distribués, une garantie constituée par des reçus délivrés tant par l'homme de confiance que par les autorités administratives qui ont la garde des prisonniers de guerre. Comme il ressort clairement du dernier alinéa de l'article 125, les reçus les plus importants, aux yeux des donateurs, sont ceux que délivrent les hommes de confiance, et ces reçus doivent être envoyés aux sociétés de secours elles-mêmes, et non pas seulement aux délégués de ces dernières.

    Notes: (1) [(1) p.627] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 268-269;

    (2) [(2) p.627] Qui n'alla d'ailleurs pas sans une assez
    vive opposition de la part de certaines
    délégations. Voir Actes, II-A, pp. 291-293 II-B,
    pp. 316-317;

    (3) [(1) p.628] Convention de 1929, art. 78;

    (4) [(1) p.629] Voir Actes, II-A, pp. 293 et 370;

    (5) [(1) p.631] Voici le texte de cette Résolution :
    « La XVIIe Conférence internationale de la
    Croix-Rouge recommande aux Sociétés nationales de
    contribuer au secours en faveur des prisonniers de
    guerre et internés civils, de nationalité ennemie,
    ce secours devant être donné sur la base de
    l'impartialité la plus complète »;

    (6) [(1) p.633] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. III;

    (7) [(2) p.633] Voir Actes, II-A, pp. 291-292 et 331-332;
    voir en outre, p. 119, note 1.