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Commentaire - Définition des personnes protégées
    ARTICLE 4. - DEFINITION DES PERSONNES PROTEGEES


    [p.51] Généralités

    Le titre même de la Convention indique d'une manière générale les personnes qu'elle est destinée à couvrir ; mais il convient de déterminer avec précision les catégories de personnes protégées. C'est l'objet du présent article.
    Dès les travaux préparatoires et déjà lors de l'élaboration du projet de Tokio, il est apparu clairement qu'il y avait deux catégories principales de personnes civiles auxquelles il importait, en temps de guerre, d'accorder une protection contre l'arbitraire de l'ennemi : d'une part, les personnes de nationalité ennemie se trouvant sur le territoire d'un Etat belligérant et, d'autre part, les habitants des territoires occupés. L'idée que la Convention recouvre ces deux catégories de personnes fut d'emblée admise et n'a, en somme, jamais donné lieu à des contestations. Si des discussions ont eu lieu, c'est sur des points de détail que l'on examinera plus loin. L'article que nous étudions est en quelque sorte la clé de la Convention, puisqu'il définit les personnes qu'elle vise. Il se présente sous une forme assez peu explicite et, pour donner à la définition qu'il contient une forme plus facilement compréhensible, on peut se servir du schéma suivant :

    A. - ' Sur le territoire des Etats belligérants ' : sont protégées, au sens de l'article 4, toutes les personnes de nationalité étrangère, ainsi que les personnes sans nationalité.

    Sont cependant exclus :

    1) les ressortissants d'un Etat qui n'est pas lié par la Convention,

    2) les ressortissants d'un Etat neutre ou co-belligérant, tant que
    cet Etat possède une représentation diplomatique normale auprès
    de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent,

    3) [p.52] les personnes qui, répondant à la définition donnée
    ci-dessus, sous la lettre A, sont au bénéfice d'une des trois
    autres Conventions de Genève du 12 août 1949.

    B. - ' Sur les territoires occupés ', sont protégées toutes les personnes qui ne sont pas de la nationalité de l'Etat occupant. Sont cependant exclus :

    1) Les ressortissants d'un Etat qui n'est pas Partie à la
    Convention,

    2) les ressortissants d'un Etat co-belligérant, tant que cet Etat
    possède une représentation diplomatique normale auprès de
    l'Etat occupant,

    3) les personnes qui, répondant à la définition donnée ci-dessus,
    sous la lettre B, sont au bénéfice d'une des trois autres
    Conventions de Genève du 12 août 1949.

    Même présentée sous cette forme schématique, la définition des personnes protégées peut paraître assez compliquée. Cependant, si l'on s'en tient aux grandes lignes, on retiendra qu'il y a deux catégories principales de personnes protégées : d'une part, les ' ressortissants ennemis ' sur le territoire national de chacune des Parties au conflit et, d'autre part, ' l'ensemble de la population ' (à l'exclusion toutefois des nationaux de la Puissance occupante) dans les territoires occupés. Les autres distinctions ou exceptions élargissent ou restreignent ce cadre, mais elles ne le modifient pas sensiblement.


    Alinéa premier. - Définition

    La définition a un caractère négatif, puisqu'elle entend viser toutes les personnes qui ne sont ' pas ' ressortissantes de la Partie au conflit ou de la Puissance occupante au pouvoir de laquelle elles se trouvent. On le voit, la Convention reste fidèle à la notion classique du droit international : elle ne s'immisce pas dans les rapports entre un Etat et ses propres ressortissants. La seule exception faite à cette règle est le deuxième alinéa de l'article 70 , relatif aux ressortissants de la Puissance occupante, qui, avant le début du conflit, ont cherché refuge dans le territoire occupé. Il s'agit là d'un cas très particulier, fondé sur la position que ces personnes ont prise à l'égard de leur patrie.
    [p.53] On remarquera également qu'en employant la forme négative, la définition couvre les personnes sans nationalité. Le rapporteur de la troisième Commission a constaté du reste qu'ainsi la définition donnait satisfaction au voeu présenté à la Conférence diplomatique par le représentant de l'Organisation internationale des Réfugiés (1). Cependant, au cours même des débats, certains orateurs ont fait remarquer que la notion de « ressortissants » (' nationals ', dans le texte anglais) ne couvrait pas tous les cas et notamment pas ceux des individus qui, ayant fui leur pays, ne se considèrent plus ou ne sont plus considérés comme ses ressortissants. Certes de tels cas existent, mais c'est à la Puissance au pouvoir de laquelle les personnes se trouvent qu'il appartiendra de décider si ces personnes doivent être ou non considérées comme les ressortissants du pays qu'elles ont fui. Ce problème présente tant d'aspects variés qu'il était difficile de le traiter entièrement dans la Convention. Cependant, l'article 44 , applicable aux territoires des Parties au conflit, prévoit que la Puissance détentrice ne traitera pas comme étrangers ennemis, exclusivement sur la base de leur appartenance juridique à un Etat ennemi, les réfugiés qui ne jouissent, en fait, de la protection d'aucun gouvernement.
    En employant les mots « à un moment quelconque » et « de quelque manière que ce soit » on a voulu couvrir toutes les situations. Il s'agit aussi bien des individus qui se trouvaient sur le territoire avant le début du conflit ou de l'occupation que de ceux qui y viennent ou y sont amenés ensuite d'une circonstance quelconque : voyageurs, touristes, naufragés et même, éventuellement, espions ou saboteurs. (On verra plus loin, à propos de l'article 5 que, dans ce dernier cas l'on a prévu certaines dérogations).
    Les mots « en cas de conflit ou d'occupation » doivent être entendus au sens de l'article 2 . Quant à l'expression « au pouvoir », elle a un sens extrêmement large. Il ne s'agit pas uniquement du pouvoir direct, comme celui que l'on possède sur un prisonnier. Le simple fait de se trouver sur le territoire d'une Partie au conflit ou sur un territoire occupé implique que l'on se trouve au pouvoir des autorités de la Puissance occupante. Il se peut que l'exercice de ce pouvoir ne se matérialise jamais à l'égard d'une personne protégée. Ainsi, par exemple, il est fort possible qu'un habitant d'un territoire occupé n'ait jamais affaire à la Puissance occupante ou à ses organes. Autrement dit, l'expression « au pouvoir » n'a pas forcément un sens matériel ; elle signifie simplement que la personne se trouve dans un territoire dont la Puissance en question est maîtresse.


    [p.54] Alinéa 2. - Exceptions

    C'est cet alinéa qui, au cours des travaux préparatoires et lors de la Conférence diplomatique, a suscité le plus de discussions. Le projet de Stockholm ne prévoyait aucune exception ; c'est la Conférence diplomatique qui a cru devoir restreindre le champ d'application de la Convention.
    La première phrase de l'alinéa contient une affirmation que M. de La Palice n'aurait pas désavouée. Certes, dans l'esprit qui inspire les Conventions de Genève, il serait souhaitable que celles-ci, considérées comme la codification de principes déjà reconnus, soient applicables erga omnes. Mais il faut reconnaître que ces Conventions prévoient elles-mêmes que, pour lier les Etats, elles devront être ratifiées par eux et, dans ces conditions, on ne voit pas comment elles pourraient être appliquées aux ressortissants d'un Etat qui n'y est pas Partie. En vérité, c'est à la suite de l'attitude adoptée par la délégation de l'URSS à la Conférence diplomatique, que d'autres délégations ont jugé nécessaire d'apporter cette précision superflue. Cette délégation, dont la position a varié du reste, prétendait que toute Partie au conflit ou toute Puissance occupante devait appliquer la Convention à toutes les personnes répondant à la définition de l'article 3 , sans tenir compte de leur nationalité. Plus tard, elle a modifié son argumentation et a demandé la suppression de cette phrase,
    en alléguant qu'elle contredisait la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 2 . Cette argumentation, qui n'a pas été retenue par la Conférence diplomatique, ne semble pas résister à l'examen. Il est évident que dès le moment où une Puissance non Partie à la Convention accepte et applique les dispositions de la Convention, son adversaire, Partie à la Convention, doit traiter les ressortissants de cette Puissance comme des personnes protégées ; il ne semble pas qu'il y ait place pour une interprétation différente, sinon la disposition de l'article 2 , citée ici, n'aurait pas de sens.
    Cet alinéa règle également la situation des ressortissants des Etats neutres ; dans les territoires occupés, ils sont des personnes protégées et la Convention leur est applicable ; cette application ne dépend pas de l'existence ou de la non-existence d'une représentation diplomatique normale. Les ressortissants neutres se trouvant dans cette situation pourront donc bénéficier en quelque sorte de deux statuts : celui qu'ils possèdent en leur qualité de ressortissants neutres, découlant des rapports entre leur Gouvernement et [p.55] celui de l'Etat de la Puissance occupante, et le statut de personnes protégées.
    En revanche, les ressortissants neutres sur le territoire d'une Partie au conflit ne sont personnes protégées que si l'Etat dont ils sont ressortissants n'a pas de représentation diplomatique normale auprès de l'Etat au pouvoir duquel ils se trouvent.
    Cette différenciation paraît légitime. En effet, sur le territoire des Etats belligérants, la situation des ressortissants neutres continue à être réglée par les éventuels traités d'établissement, et leur représentation diplomatique peut exercer en leur faveur son action protectrice. En revanche, dans les territoires occupés, les représentations diplomatiques des Etats neutres, même si elles restent sur place, ne sont pas accréditées auprès de la Puissance occupante, mais bien auprès de la Puissance occupée. Leurs interventions auprès de la Puissance occupante sont rendues de ce fait plus difficiles. Généralement, dans de telles hypothèses, les démarches diplomatiques se font plutôt par la représentation diplomatique de l'Etat neutre auprès de l'Etat occupant. En outre, les traités d'établissement qui peuvent exister ne lient pas la Puissance occupante.
    C'est de ces situations, souvent complexes, qu'est née l'idée d'accorder aux ressortissants neutres dans les territoires occupés le statut de personnes protégées au sens de la Convention.
    Le cas des ressortissants d'un Etat co-belligérant est plus simple. Ils ne sont pas considérés comme personnes protégées tant que l'Etat dont ils ont la nationalité possède une représentation diplomatique normale auprès de l'Etat belligérant ou de la Puissance occupante. On a présumé, dans cette disposition, que les nationaux des Etats co-belligérants, donc alliés, n'ont pas besoin d'une protection conventionnelle. Cependant, la dernière guerre mondiale a apporté de tels exemples de co-belligérance - on a pensé particulièrement au cas de l'Italie - qu'on a jugé devoir poser la condition qu'il existe une représentation diplomatique normale.
    Le rapporteur de la troisième commission indique que la représentation diplomatique normale est celle qui est en mesure de fonctionner comme en temps de paix et qui comporte au moins un représentant diplomatique accrédité trouvant audience auprès du Ministère des Affaires étrangères (2). Cette définition donne des éléments utiles, mais elle ne paraît pas suffisante ; à tout le moins, faut-il donner au mot « audience » le sens le plus large, impliquant [p.56] que les démarches faites par le représentant diplomatique seront suivies d'effets et que des réponses satisfaisantes lui seront données. Il faudrait également, semble-t-il, que cette représentation dispose d'une liberté d'action et de déplacement suffisante pour qu'elle puisse visiter ses ressortissants et leur venir en aide lorsque les circonstances le demandent.
    Signalons enfin que certains Etats liés par les Conventions de Genève n'entretiennent entre eux aucune relation diplomatique ; en cas de conflit, que l'un d'eux soit neutre et l'autre belligérant, ou qu'ils soient co-belligérants, leurs ressortissants doivent bénéficier du régime de la Convention dans toute son ampleur.


    Alinéa 3. - Champ d'application du titre II

    Il convient de rappeler que le titre II a le champ d'application le plus vaste s'étendant à l'ensemble des populations des Parties au conflit, qu'il s'agisse des territoires occupés ou des territoires des Parties au conflit. C'est en somme une légère entorse au principe général selon lequel la Convention a pour objet de protéger l'individu contre l'arbitraire de l'ennemi. Ce titre aurait pu, à lui seul, former une Convention spéciale. C'est la raison du rappel qui figure ici.


    Alinéa 4. - Personnes protégées par d'autres conventions

    Le premier alinéa est une définition très large des personnes protégées, qui comprend les membres des forces armées - valides, blessés, malades, naufragés - qui tombent au pouvoir de l'ennemi. Or, le traitement de ces personnes est régi par des Conventions spéciales auxquelles la disposition renvoie. Ces personnes doivent donc être traitées selon les textes qui les concernent. Mais si, pour une raison quelconque, on leur déniait par exemple le statut de prisonnier de guerre, elles deviendraient alors des personnes protégées au sens de la présente Convention.
    D'autre part, quelques cas peuvent donner prise à certaines hésitations. Citons tout d'abord le cas des partisans, visé à l'article 4, lettre A, chiffre 2, de la IIIe Convention. Les membres des mouvements de résistance doivent, pour être considérés comme prisonniers de guerre, remplir certaines conditions énumérées. Si des membres d'un mouvement de résistance, tombés aux mains de [p.57] l'ennemi, ne remplissent pas ces conditions, ils doivent alors être considérés comme des personnes protégées au sens de la présente Convention. Cela ne signifie pas qu'ils ne puissent pas être punis pour les actes qu'ils ont commis, mais le procès et le jugement devront avoir lieu selon les formes prescrites par les articles 64 et suivants.
    Le cas des membres des équipages de la marine marchande et de l'aviation civile peut également donner lieu à des doutes. La IIIe Convention prévoit qu'ils seront prisonniers de guerre s'ils ne bénéficient pas d'un traitement plus favorable, en vertu d'autres dispositions du droit international. On fait allusion ici, particulièrement, à la XIe Convention de La Haye de 1907, relative à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime. Il se peut que, dans certaines circonstances, l'application de la présente Convention constitue le traitement plus favorable visé plus haut.
    Signalons aussi le cas des membres des forces armées d'un territoire occupé qui, démobilisés, seraient ultérieurement internés par la Puissance occupante en raison de leur seule appartenance aux forces armées. La IIIe Convention prévoit expressément qu'ils devront être mis au bénéfice du statut de prisonnier de guerre, qui comporte une discipline et une réglementation plus favorables pour eux.
    Quant à la population civile qui se lève en masse à l'approche de l'ennemi, avant que le territoire soit occupé, et qui prend les armes pour se défendre, les personnes qui la composent doivent être, comme le prévoit l'article 4, lettre A, chiffre 6, de la IIIe Convention, traitées comme des prisonniers de guerre et non comme des personnes civiles. Cette situation ne s'est cependant presque jamais présentée dans la pratique.
    Il faut enfin, pour être complets, dire un mot d'une catégorie particulière de civils : les diplomates. Sans aucun doute, les membres de la représentation diplomatique qui se trouvent au début de la guerre sur un territoire ennemi, sont des personnes protégées au sens de l'article 4. Mais il s'est créé, à leur égard, un droit coutumier, qui leur a été très généralement appliqué. Dans la plupart des cas, ils reçoivent très rapidement l'autorisation de quitter le pays auprès du Gouvernement duquel ils étaient accrédités et, en attendant leur départ, bénéficient d'un traitement de faveur. Cependant, on a vu, au cours de la dernière guerre mondiale, le rapatriement des diplomates différé par de longues négociations ou par des obstacles matériels, notamment dans le conflit d'Extrême-Orient. On doit donc admettre que les diplomates, s'ils [p.58] ne jouissent pas d'un traitement plus favorable en raison du droit international coutumier, doivent bénéficier de l'application intégrale de la Convention.


    En résumé, tous les cas particuliers que nous venons d'examiner confirment un principe général qui est inclus dans les quatre Conventions de Genève de 1949. Se trouvant aux mains de l'ennemi, un individu doit avoir un statut selon le droit international : il est soit un prisonnier de guerre couvert par la IIIe Convention, soit une personne civile couverte par la IVe Convention, soit encore un membre du personnel sanitaire des forces armées couvert par la Ire Convention. ' Il n'y a pas ' de statut intermédiaire ; aucune personne se trouvant aux mains de l'ennemi ne peut être en dehors du droit et c'est là, nous semble-t-il, une solution satisfaisante, non seulement pour l'esprit, mais aussi et surtout du point de vue humanitaire.

    Notes: (1) [(1) p.53] Voir Actes, II-A, p. 797;

    (2) [(1) p.55] Voir Actes, II-A, p. 798;