Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Accords spéciaux
    ARTICLE 7. - ACCORDS SPECIAUX


    [p.72] Généralités et Historique

    La guerre s'accompagne de la rupture des relations diplomatiques entre les belligérants. En revanche, elle n'entraîne pas entre eux la cessation de tous rapports de droit. Selon une remarque pertinente d'un délégué à la Conférence diplomatique de 1949, « le phénomène juridique se poursuit pendant la guerre et malgré la guerre, attestant par là la pérennité du droit international ».
    Sans parler des accords qui mettent fin aux hostilités, les belligérants concluent, pendant la durée même des hostilités, des accords assez nombreux (1). Ces accords portent en particulier sur le sort à réserver aux ressortissants de chacune des Parties détenus par l'adversaire. Dans bien des cas, de tels accords ont été conclus entre les belligérants alors que les Conventions de Genève relatives aux prisonniers de guerre et aux personnes civiles n'existaient pas encore. C'est ainsi qu'au cours de la première guerre mondiale de nombreux accords relatifs aux prisonniers de guerre ont été passés entre les belligérants. C'est sur ces accords qu'a été fondée en grande partie la codification intervenue en 1929 dans la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre.
    Il en a été de même pour les personnes civiles. C'est ainsi que, sur la proposition du Comité international de la Croix-Rouge, la plupart des belligérants de la deuxième guerre mondiale ont accepté, sous réserve de réciprocité, que les personnes civiles de nationalité ennemie, internées sur leurs territoires, soient mises au bénéfice des dispositions de la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre, avec les adaptations que leur statut de personnes civiles comportait. Comme on le sait, la présente Convention, en ce qui concerne le traitement des internés, suit de très près les dispositions de la IIIe Convention relative aux prisonniers de guerre. En revanche, les efforts du Comité international de la Croix-Rouge pour inciter à appliquer, par un accord mutuel, les dispositions du projet de Tokio aux territoires occupés, sont restés sans résultat.
    [p.73] Indépendamment de ces accords, qui ont en quelque sorte précédé et préparé la IIIe et la IVe Conventions, il est bien certain que la situation des personnes civiles, telle qu'elle est prévue par la présente Convention, peut être améliorée par des accords particuliers conclus entre les belligérants. Certains articles de la Convention prévoient même expressément la conclusion de tels accords.
    La disposition que nous étudions figurait déjà, sous une forme légèrement différente, dans la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre. Elle a été tout naturellement introduite dans la nouvelle Convention créée en 1949 pour la protection des personnes civiles et figure dans les trois autres Conventions.


    Alinéa premier. - Nature, forme et limitation des accords spéciaux


    ' Première phrase. - Nature et forme des accords spéciaux '

    Une première indication sur la nature des accords spéciaux nous est donnée par l'énumération des articles de la Convention qui mentionnent expressément la possibilité d'accords entre les Parties intéressées :

    a) désignation d'un organisme impartial comme substitut de la
    Puissance Protectrice (art. 11, al. 1 ) ;

    b) création de zones et localités sanitaires et de sécurité
    (art. 14 ) ;

    c) création de zones neutralisées (art. 15 ) ;

    d) évacuation des zones assiégées (art. 17 ) ;

    e) échange et rapatriement des ressortissants ennemis (art. 36 ) ;

    f) envois de secours aux internés (art. 108 ) ;

    g) distribution des secours collectifs aux internés (art. 109 ) ;

    h) libération, rapatriement, retour et hospitalisation des internés
    durant les hostilités (art. 132 ) ;

    i) recherche des internés dispersés (art. 133 ) ;

    j) fixation du mode d'enquête demandée par l'une des Parties en cas
    de violation alléguée de la Convention (art. 149 ).

    [p.74] Cette liste, que donne la Convention, doit être considérée surtout comme exemplative. En effet, on trouve d'autres articles de la Convention qui font allusion à des accords entre belligérants ; ainsi, l'article 22 prévoit que, sauf accord contraire, le survol du territoire ennemi par les aéronefs sanitaires est interdit. De même, l'article 23 suppose la conclusion d'un accord entre les Parties intéressées. Selon l'article 83 , sur la signalisation des camps d'internés, les Puissances intéressées pourront convenir d'un autre mode de signalisation que celui que fixe la Convention. L'article 135 réserve les accords que les belligérants concluraient au sujet de l'échange et du rapatriement de leurs ressortissants. L'article 143 prévoit la possibilité, par accord spécial, de faire participer aux visites des camps d'internés, des compatriotes des internés.
    Cette énumération montre d'emblée que la notion d'accords s'applique à une très grande diversité d'actes. Tantôt il s'agit d'arrangements purement locaux et provisoires (évacuations), tantôt d'une véritable réglementation (distribution des envois de secours), tantôt d'un accord quasi politique (substitut de la Puissance protectrice, enquêtes).
    On peut facilement imaginer que la situation des personnes civiles, en dehors des cas prévus par la Convention elle-même, soit sensiblement améliorée par des accords particuliers entre les belligérants. La Convention, en effet, ne constitue qu'un minimum que beaucoup d'Etats voudront sans doute dépasser chaque fois qu'ils le pourront. La situation matérielle des personnes protégées offre notamment de nombreuses possibilités. On pourrait concevoir, par exemple, que les Etats s'engagent, par accords particuliers, à laisser aux ressortissants de l'autre Etat qui sont en leur pouvoir, la libre disposition de leurs avoirs. De même, la situation du personnel sanitaire civil, en particulier des médecins, mériterait d'être précisée.
    C'est avant tout la situation des personnes protégées sur le territoire national des Parties au conflit qui pourra faire l'objet d'accords ; car là, généralement, l'avantage réciproque des Etats intéressés jouera. En revanche, en ce qui concerne les territoires occupés, les accords seront plus difficiles à conclure. En effet, il est rare que deux Puissances qui sont en guerre occupent chacune une portion du territoire de l'autre. L'occupation est généralement, si l'on peut s'exprimer ainsi, à sens unique. L'élément de l'avantage réciproque, qui est souvent à la base des accords spéciaux, est donc moins important en ce qui concerne le régime d'occupation.
    [p.75] La notion d'accords spéciaux doit être comprise dans un sens très large. Aucune limitation n'est donnée quant à leur forme ou au moment de leur conclusion. Les seules limites qui sont posées par la Convention concernent l'objet des accords, et cela dans l'intérêt des personnes protégées.


    A. ' Forme des accords '

    Pour être considérée comme « accord spécial », au sens de l'article 7, il n'est pas nécessaire qu'une entente entre deux ou plusieurs belligérants porte de façon exclusive sur les matières de la IVe Convention. Les dispositions relatives à cette Convention peuvent être comprises dans une entente beaucoup plus vaste entre les Parties. Une convention d'armistice, par exemple, peut contenir, à côté de clauses militaires ou territoriales, une ou plusieurs dispositions concernant les personnes civiles protégées. Il se peut aussi qu'un accord traite à la fois des prisonniers de guerre, du personnel sanitaire et des personnes civiles.
    Les accords spéciaux ne semblent pas soumis à des conditions de forme, telles que la signature et la ratification, qui sont de règle en matière de traités internationaux. Ils rentrent manifestement dans la catégorie de ce qu'on appelle « les Conventions en forme simplifiée ». Durant la guerre, en effet, on doit parfois prendre des mesures d'application immédiate, sans qu'il soit matériellement possible d'observer les formalités requises en d'autres temps ; les accords seront valables si les autorités contractantes n'ont pas excédé leurs compétences. Ce sera, notamment, le cas des arrangements locaux et temporaires destinés à l'évacuation de blessés ou à la création d'une zone neutralisée.
    Lorsqu'il n'y a pas urgence, l'absence de formalités se justifie néanmoins par le fait que les accords spéciaux sont toujours, en fin de compte, des mesures d'exécution de la Convention. Or, celle-ci lie les Etats intéressés et il est normal que les mesures d'exécution soient de la compétence des organes exécutifs. Cette absence de formalisme autorise même les accords qui se réaliseraient d'une manière purement verbale ; souvent les déclarations de volonté réciproque s'échangeront par l'entremise d'un tiers (2). En effet, à part les accords qui seraient conclus directement sur la ligne de feu [p.76] par les commandants militaires, les autres accords seront généralement passés par l'intermédiaire des Puissances protectrices ou de leurs substituts, ou par celui du Comité international de la Croix-Rouge. L'article 14 invite même expressément les Puissances protectrices et le Comité international de la Croix-Rouge à prêter leurs bons offices pour faciliter l'établissement et la reconnaissance des zones sanitaires et de sécurité.


    B. ' Moment de la conclusion '

    Certains accords particuliers n'ont de sens que s'ils sont conclus au cours même des hostilités. Les exemples donnés par la Convention à ce sujet sont probants ; mais certains accords peuvent être conclus avant les hostilités, notamment les accords prévus à l'article 11 et à l'article 14 . C'est la raison du reste pour laquelle on emploie, dans cet article, l'expression « les Hautes Parties contractantes » et non pas les « Parties au conflit », comme dans la plupart des autres dispositions. De même, il n'est pas exclu de penser que certains accords pourraient être passés par une ou plusieurs Puissances belligérantes avec des Etats neutres également Parties aux Conventions, aux fins d'améliorer le sort des personnes protégées, par exemple en vue de leur hospitalisation en pays neutre. Enfin, il est évident que certains accords peuvent être conclus après la fin des hostilités, notamment ceux qui ont trait aux modalités de rapatriement, de retour à leur domicile ou d'établissement des personnes protégées. Tous ces accords,
    quel que soit le moment de la conclusion, sont soumis aux règles du présent article.


    2. ' Seconde phrase. - Accords spéciaux interdits '

    A. Le problème des « accords dérogatoires ». - C'est sur la base des expériences faites à propos de la Convention de 1929 relative aux prisonniers de guerre que la Conférence diplomatique a introduit cette disposition et l'a étendue aux quatre Conventions de 1949.
    Au cours de la seconde guerre mondiale, des Gouvernements belligérants - en particulier les Gouvernements dont le territoire était occupé - ont conclu des accords qui privaient des prisonniers de guerre de la protection de la Convention sur plusieurs points, tels que le contrôle par la Puissance protectrice (3), l'interdiction [p.77] des travaux en rapport avec les opérations militaires ou les garanties concernant les sanctions pénales ou disciplinaires (4). De semblables mesures, présentées aux intéressés comme un avantage, ont entraîné, pour la majorité d'entre eux, des inconvénients parfois très graves. Sans s'arrêter à la question de savoir si de tels accords étaient conformes à la lettre et à l'esprit de la Convention de 1929, le Comité international de la Croix-Rouge, dès le début des travaux préparatoires, recommanda de compléter la disposition relative aux accords spéciaux par les mots : « Les accords spéciaux ne pourront en aucun cas aggraver le traitement des personnes protégées ». Sa proposition fut approuvée par la Conférence des experts gouvernementaux
    en 1947 (5). Cependant, en 1947 déjà, certains experts se prononcèrent contre cette solution, qui limitait par trop la souveraineté des Etats ; ils alléguaient en outre qu'il serait souvent très difficile de dire si un accord comportait des inconvénients pour les personnes protégées. Cette argumentation fut reprise à la Conférence diplomatique de 1949 (6), mais celle-ci, à une très forte majorité, se prononça catégoriquement en faveur du maintien de la « clause de sauvegarde » proposée par le Comité international de la Croix-Rouge.

    B. La portée de la « clause de sauvegarde ». - La rédaction finale de la « clause de sauvegarde » a une portée plus étendue que ne l'avait la proposition initiale du Comité international de la Croix-Rouge, notamment en raison de l'adjonction des termes « ni restreindre les droits que celle-ci leur accorde ». Cette importante adjonction traduit fort bien le sens profond de l'article 7.
    En effet, il ne sera pas toujours possible de déterminer immédiatement si un accord spécial « porte préjudice à la situation des personnes protégées ». Qu'en est-il par exemple si cette situation est améliorée sur certains points et aggravée sur d'autres ? Certains accords mentionnés plus haut ont pu paraître, au moment de leur conclusion, comme avantageux ; les inconvénients ne se sont manifestés que plus tard. C'est pourquoi le critère de « l'aggravation de la situation » ne constitue pas à lui seul une sauvegarde suffisante. De là l'utilité de la seconde condition.
    [p.78] Quel sens faut-il attribuer aux « droits accordés par la Convention » ? Nous examinons ici cette question par rapport aux accords spéciaux entre belligérants et non pas du point de vue de l'individu, que nous étudierons à propos de l'article 8 . Doit-on comprendre que cette notion s'applique uniquement aux dispositions qui visent directement les personnes protégées ? Il n'en est rien. Une proposition visant à n'interdire que les accords restreignant les droits fondamentaux fut repoussée par la Conférence diplomatique pour la raison que la Convention donne des garanties minima aux personnes protégées et qu'il serait difficile de faire la distinction entre les droits fondamentaux et ceux qui ne le sont pas (7). C'est donc la totalité des garanties que la Convention procure aux personnes protégées qui est ici visée.
    Ces garanties résultent de l'ensemble des dispositions de la Convention, exception faite peut-être des dispositions de pure forme contenues dans le titre final.
    Chaque règle de la Convention représente, en définitive, une obligation pour les Etats liés par elle ; le sens de l'expression « restreindre les droits » devient clair : ces Etats ne peuvent pas, par un accord spécial, restreindre leurs obligations conventionnelles, c'est-à-dire y déroger. En revanche, rien n'empêche qu'ils s'imposent des devoirs plus nombreux et plus étendus en faveur des personnes protégées. Les obligations qui découlent des Conventions de Genève doivent, en effet, être considérées comme un minimum.
    Ainsi, c'est le critère de la « dérogation », plus encore que celui du « préjudice », qui permettra de décider si un accord spécial est ou non conforme à la Convention. L'aggravation du sort des personnes protégées sera d'ailleurs le plus souvent une conséquence, immédiate ou ultérieure, de la dérogation.
    Si les Gouvernements réunis à Genève en 1949 ont interdit de façon expresse tout accord dérogatoire, c'est parce qu'ils craignaient de laisser leur oeuvre, patiemment élaborée dans les meilleures conditions possibles - celles du temps de paix - à la merci des modifications dictées par les aléas ou sous la pression des circonstances du temps de guerre ; ils ont eu la force de reconnaître leur faiblesse éventuelle et de se prémunir contre elle. En ce sens, l'article 7 marque une date dans l'abandon progressif des souverainetés étatiques au profit de l'individu et d'un ordre juridique supérieur.

    [p.79] C. ' Problèmes particuliers '. - a) Si l'application d'une disposition conventionnelle entraînait, par suite d'un changement profond dans les circonstances, de graves inconvénients pour les personnes protégées, la « clause de sauvegarde » interdirait-elle aux Puissances intéressées d'essayer d'y remédier par un accord dérogeant à cette disposition ? Une telle question ne peut pas être résolue par les seuls Etats intéressés. Si une telle situation se présentait vraiment, ce serait aux organismes neutres chargés de veiller aux intérêts des personnes protégées qu'il appartiendrait de se prononcer ; ils pourraient dans cette circonstance, en s'appuyant sur la règle de la non aggravation du sort des personnes protégées, contenue dans la « clause de sauvegarde », tolérer certaines mesures dérogatoires que les Etats intéressés prendraient, séparément ou après entente, en vue de remédier à la situation.

    b) Si deux belligérants conviennent de soumettre leurs nationaux à un traitement contraire à la Convention, un élément essentiel à la défense des règles conventionnelles - l'intervention de l'Etat d'origine des personnes protégées - fera défaut. Quelle que soit la part que ces personnes elles-mêmes peuvent prendre à la défense des « droits » que la Convention leur accorde - nous verrons ce point à propos de l'article 8 - il leur sera difficile de s'opposer à la conclusion et aux effets d'une telle entente. Dans une telle situation, les organismes chargés de veiller à l'application régulière de la Convention auront une mission à remplir. Ils auront à rappeler aux belligérants leurs obligations. D'autres facteurs interviendront sans doute aussi : pression de Puissances parties à la Convention non impliquées dans le conflit, ou de l'opinion publique, crainte des gouvernants de se voir désavoués ou même punis ultérieurement, décisions de tribunaux. L'application régulière de la Convention, en effet, est non seulement l'affaire des
    belligérants, mais elle intéresse l'ensemble de la communauté des Etats et des peuples liés par cette Convention.


    Alinéa 2. - Durée des accords spéciaux

    Cette disposition n'était, à la vérité, pas indispensable. Elle avait été introduite, dans la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre, à la demande de l'Allemagne. L'armistice de novembre 1918 avait, en effet, par son article 10, abrogé les accords passés entre les belligérants pour compléter les stipulations sommaires que le Règlement de La Haye de 1907 consacrait aux prisonniers de guerre.
    [p.80] La présente Convention prévoit expressément la durée de son application dans l'article 6 . Il est impossible aux belligérants, même dans un acte de capitulation, de renoncer à l'application de la Convention.
    Cependant, cette disposition, acceptée sans remarques ni objections par la Conférence diplomatique, entraîne certaines conséquences heureuses. En effet, il en découle que si des accords ont amélioré la situation des personnes protégées, celles-ci en bénéficieront aussi longtemps que la Convention leur sera applicable, selon ce qui est prévu à l'article 6 . D'autre part, cet alinéa contient une indication précieuse sur le sens de la Convention. En effet, l'expression « sauf mesures plus favorables prises à leur égard par l'une ou l'autre des Parties au conflit » confirme ce que nous avons déjà dit : les obligations incombant aux belligérants à l'égard des personnes protégées sont un minimum.

    Notes: (1) [(1) p.72] Voir à ce sujet R. Monaco : ' Les
    Conventions entre belligérants ', Recueil des cours
    de l'Académie de droit international de La Haye,
    1949, II, T. 75, p. 277;

    (2) [(1) p.75] On en trouvera un bon exemple dans les
    accords spéciaux italobritanniques, les seuls de la
    guerre 1939-1945 qui aient été publiés, à notre
    connaissance, et qui ont paru du côté italien sous
    le titre : ' Testo delle Note Verbali che integrano e
    modificano la Convenzione di Ginevra del 1929... '
    Rome, 1941 et 1942;

    (3) [(1) p.76] Les accords privant les personnes
    protégées de l'action d'une Puissance protectrice
    sont expressément prohibés par l'article 10,
    alinéa 5, commun aux quatre Conventions de 1949;

    (4) [(1) p.77] Voir au sujet de ces accords :
    R.-J. Wilhelm : ' Le caractère des droits accordés
    à l'individu dans les Conventions de Genève '. -
    Revue internationale de la Croix-Rouge, août 1950;

    (5) [(2) p.77] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence des experts gouvernementaux ',
    pp. 272-273;

    (6) [(3) p.77] Voir ' Mémoire préliminaire du
    Gouvernement britannique ', document n° 6, point 9,
    pp. 5-6;

    (7) [(1) p.78] Voir Actes, II-B, pp. 70-71.