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Commentaire - Zones et localités sanitaires et de sécurité
    ARTICLE 14. - ZONES ET LOCALITES SANITAIRES ET DE SECURITE


    Généralités


    1. ' Terminologie '

    Il convient de préciser la terminologie usuelle. On distingue entre :

    A. ' Les zones et localités sanitaires ', de caractère
    généralement durable, organisées hors de la région des combats
    pour mettre à l'abri des armes à longue portée, et surtout des
    bombardements aériens, les blessés et malades, militaires ou
    civils (1).

    B. ' Les zones et localités de sécurité ', de caractère
    généralement durable, organisées hors de la région des combats
    pour mettre à [p.130] l'abri des armes à longue portée, et
    surtout des bombardement aériens, certains éléments de la
    population civile dont la faiblesse requiert une protection
    particulière : enfants, vieillards, femmes enceintes, etc (2) ;

    C. ' Les zones et localités sanitaires et de sécurité ', qui sont la combinaison des formules A) et B) ci-dessus ;

    D. ' Les zones neutralisées ', de caractère généralement temporaire, créées dans la région même des combats pour mettre à l'abri des opérations militaires rapprochées tant les blessés et malades, combattants et non-combattants, que l'ensemble de la population civile étrangère aux hostilités et se trouvant dans cette région.
    Cette terminologie est celle des Conventions de Genève de 1949, bien que celles-ci ne contiennent pas de définitions formelles. Par localité, on doit entendre un lieu déterminé de peu d'étendue et comportant généralement des constructions. Par zone, on désigne une étendue relativement vaste de territoire, pouvant comprendre une ou plusieurs localités.
    L'article que nous examinons est relatif aux zones et localités sanitaires et de sécurité destinées aux blessés et malades civils et à certaines catégories de la population. Les zones et localités sanitaires réservées aux blessés et malades des forces armées, sont visées à l'article 23 de la Ire Convention de Genève de 1949 (3). Quant aux zones neutralisées, elles font l'objet de l'article 15 de la présente Convention.
    S'il était nécessaire de fixer la signification des divers termes en usage, il faudrait relever que, dans la pratique, et même en théorie, le problème des lieux de refuge (4) peut comporter des solutions mixtes. Le système conçu dans les Conventions de Genève présente toute la souplesse désirable. Ainsi pourra-t-on créer une localité sanitaire qui abritera à la fois des blessés militaires et des malades civils. De même, une zone de sécurité pourra abriter non seulement certains éléments de la population, mais aussi des blessés et malades, militaires ou civils.


    [p.131] 2. ' Aperçu historique '

    Les zones et localités sanitaires et de sécurité ayant pour la première fois, en 1949, été incorporées au droit positif, il convient de s'étendre quelque peu sur l'origine du problème et son évolution (5).
    En 1870, lors de la guerre franco-allemande, Henry Dunant, le promoteur de la Croix-Rouge, avait suggéré la neutralisation de certaines villes où les blessés des armées auraient été rassemblés. C'était la première conception des localités sanitaires. Ce projet n'eut d'ailleurs pas de suite en raison de l'évolution rapide des événements militaires.
    L'année suivante, lors de l'insurrection de la Commune, Dunant s'efforça, en vain encore, de créer à Paris des lieux de refuge pour la population civile. C'était la première idée des zones de sécurité.
    En 1929, le médecin-général français Georges Saint-Paul élabora un plan relatif à la création de lieux de refuge, où trouveraient abri non seulement les blessés et malades militaires, mais aussi les malades civils et certains éléments de la population civile assimilables, par suite de leur faiblesse, à des malades (enfants, vieillards, etc.). En 1931, il fonda à Paris l'Association internationale des Lieux de Genève pour faire connaître ce plan et en favoriser la réalisation (6).
    En 1934, une Commission de médecins et de juristes, réunie à Monaco à l'instigation du Congrès de médecine et de pharmacie militaires, élabora un projet de convention ayant trait au respect de la vie humaine en temps de guerre. Ce document, connu sous le nom de projet de Monaco, contenait des dispositions importantes touchant les zones sanitaires et les zones de sécurité. Le Gouvernement belge, qui avait d'abord envisagé de réunir une Conférence diplomatique pour l'adoption de ce projet, dut ultérieurement y renoncer. Les textes de Monaco furent alors transmis au Comité international de la Croix-Rouge.
    Celui-ci, qui, de son côté, avait entrepris des études dans ce domaine, convoqua, en 1936, une Commission d'experts désignés par les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et le Comité des Congrès de médecine militaire. Cette Commission jugea possible de s'engager dans la voie des réalisations, du moins en ce qui concerne les zones sanitaires, tout en relevant que le concours [p.132] d'experts militaires serait indispensable pour mener à bien cette oeuvre. Le Comité international de la Croix-Rouge rédigea alors un avant-projet de convention et proposa la convocation d'une Commission d'experts militaires et de juristes internationaux, qui, malgré des démarches réitérées, ne put se réunir qu'en octobre 1938, sur la recommandation de la XVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge.
    En s'appuyant sur l'ensemble de la documentation existant à cette époque, la Commission établit un projet de convention, dit Projet de 1938, pour la création de localités et zones sanitaires, réservées aux blessés et aux malades des armées. Ce projet, accompagné d'un rapport du Comité international de la Croix-Rouge, fut communiqué à tous les Etats par le Gouvernement suisse. Il devait servir de base aux travaux de la Conférence diplomatique que l'on prévoyait pour le début de 1940 afin de reviser et compléter les Conventions de Genève. Cette Conférence fut ajournée en raison des hostilités.
    Au cours du second conflit mondial, le Comité international de la Croix-Rouge proposa à plusieurs reprises aux Puissances belligérantes de passer des accords portant création de zones sanitaires et de sécurité (7). La trame de ces accords aurait été fournie par le Projet de 1938 ; on l'aurait, par analogie, étendu aux zones de sécurité destinées à certaines catégories de la population civile. Le fait que des zones neutralisées avaient pu être établies à Madrid, en 1936, et à Shanghaï, en 1937, constituait un précédent encourageant. Mais, si nombre d'Etats formulèrent une réponse de principe favorable, aucun ne donna suite à ces propositions pourtant concrètes et précises.
    En dehors des négociations d'ordre général, le Comité international de la Croix-Rouge fut alors informé d'un certain nombre d'initiatives de caractère plus ou moins privé tendant à la création de zones sanitaires ou de sécurité, notamment à Sienne, Bologne, Imola, Constance, Tromsoe et Shanghaï. Comme ces initiatives n'émanaient pas des gouvernements belligérants et que ceux-ci continuaient à observer une grande réserve dans ce domaine, aucune réalisation officielle ne s'ensuivit.
    Dans les études qu'il entreprit, dès 1945, pour permettre la révision et le développement des Conventions de Genève, le Comité international de la Croix-Rouge se fonda sur le projet de 1938 [p.133] relatif aux localités et zones sanitaires en l'étendant à certains éléments de la population civile.
    La Conférence des experts gouvernementaux de 1947 admit la possibilité de prévoir, dans les Conventions de Genève, la création de lieux de refuge, dont la reconnaissance par l'adversaire serait subordonnée à la conclusion d'un accord spécial.
    A la même époque, soit en 1948, le Comité international de la Croix-Rouge avait pu créer et administrer des lieux de refuge à Jérusalem. Cette expérience l'incita à proposer une disposition conventionnelle qui offrirait aux Puissances la possibilité de recourir à des zones de sécurité d'un type nouveau. En effet, les zones de Jérusalem - comme d'ailleurs celles de Madrid et de Shanghaï - s'écartaient de la conception juridique antérieure. Sur le plan théorique, on s'était d'abord orienté vers la création, à l'arrière du front, de zones établies de façon durable pour mettre à l'abri des armes à longue portée, et surtout de l'aviation de bombardement, certains éléments de la population civile. Or, en fait, on s'était trouvé chaque fois amené à constituer des lieux de refuge de caractère temporaire, dans la région même des combats, pour donner asile à l'ensemble de la population locale menacée par les effets d'opérations militaires rapprochées.
    Aussi le Comité international de la Croix-Rouge rédigea-t-il un projet d'article prévoyant la création de lieux de refuge de ce dernier type, ouverts sans distinction aux blessés et malades comme à tous les non-combattants, et dénommés « zones neutralisées ».
    Ces divers articles et le projet d'accord furent approuvés sans changement notable par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, puis par la Conférence diplomatique de 1949. Cette dernière Conférence dissocia cependant le projet d'accord, alors commun aux Ire et IVe Conventions, en deux documents distincts, et institua d'une part des zones sanitaires pour les blessés et malades des armées, d'autre part des zones sanitaires pour les blessés et malades civils et des zones de sécurité réservées à certaines catégories de la population.


    Alinéa premier. - Création des zones


    I. ' Le moment de la création '

    A. ' Date de constitution '. - La création de zones ou de localités sanitaires et de sécurité peut avoir lieu en cas de conflit ou dès le temps de paix. L'organisation matérielle de ces zones est possible [p.134] dès le temps de paix ; en revanche, leur reconnaissance par l'adversaire n'intervient, en règle générale, qu'à l'ouverture d'un conflit. La création des zones reste un acte unilatéral et n'engage en rien la partie adverse, tant que celle-ci n'aura pas contracté d'obligations en vertu de l'accord spécial visé à l'alinéa 2.
    Si la Convention mentionne expressément la faculté de créer des zones en temps de paix, alors que les Etats sont libres d'en organiser quand il leur plaira, c'est pour montrer l'importance qui s'attache à cette préparation. Ce n'est pas durant les premiers jours des hostilités, quand tous les services sont accaparés par nombre d'autres tâches, que l'on pourra résoudre les multiples problèmes de création et d'administration d'une zone de refuge. Il est au contraire souhaitable que l'étude de ces questions soit poussée dans tous ses détails avant l'ouverture des hostilités.

    B. ' Modalités de création '. - La constitution, en temps de paix, de zones et localités sanitaires et de sécurité peut rencontrer des obstacles d'ordre psychologique aussi bien que matériel. Pour ne parler que de ces derniers, la difficulté est réelle de prévoir la position stratégique dans laquelle se trouvera l'Etat en cas de guerre ; mais il lui est loisible d'instituer plusieurs zones dont certaines seulement seront mises en service suivant l'éventualité qui se présentera.
    La création de zones et localités sanitaires et de sécurité ne fait pas l'objet d'une obligation formelle. L'article 14 n'a qu'un caractère facultatif. Toutefois les auteurs de la Convention ont voulu souligner l'importance humanitaire d'un tel système et en préconiser l'adoption pratique. Ainsi les autorités responsables de chaque pays sont-elles incitées à consacrer leurs efforts à la mise en oeuvre de l'article 14.
    A cette fin, elles pourront se fonder, dès le temps de paix, sur les règles contenues dans le Projet d'accord annexé à la Convention. Il importe en effet que les zones soient constituées sur des bases qui ont déjà reçu une approbation de principe lors de la Conférence diplomatique. Selon toute vraisemblance, de telles zones obtiendraient l'agrément définitif de la partie adverse, tandis que la reconnaissance de zones établies sur une base différente pourrait être incertaine.
    La Convention prévoit que les belligérants pourront créer des zones non seulement sur leur propre territoire, mais encore sur le territoire occupé par eux. Cette disposition est à rapprocher de l'article 50, alinéa 5 , qui envisage la situation du point de vue inverse, c'est-à-dire dans le cas où l'Etat occupé aurait déjà adopté [p.135] des mesures préférentielles, comme par exemple la création de zones de refuge en faveur de certaines catégories de la population. La Puissance occupante devrait alors s'efforcer de ne pas entraver l'application de ces mesures (8).


    2. ' Les bénéficiaires '

    Les catégories de personnes qui peuvent trouver asile dans les zones sont les suivantes : les blessés et les malades, les infirmes, les personnes âgées, les enfants de moins de quinze ans, les femmes enceintes et les mères d'enfants de moins de sept ans.
    On a déjà relevé que les dispositions de la Ire et de la IVe Conventions de Genève relatives aux zones sanitaires et de sécurité sont assez souples pour laisser la voie ouverte à différentes combinaisons possibles. Ainsi rien n'empêche qu'une zone sanitaire ait un caractère mixte et puisse abriter à la fois des civils et des militaires atteints dans leur santé. En effet, dès qu'un soldat est blessé ou malade, il n'est pour ainsi dire plus un combattant, ami ou ennemi, mais simplement un être humain souffrant et inoffensif. A côté de ces zones sanitaires, des zones ou localités de sécurité, réservées uniquement aux catégories de personnes civiles énumérées par la Convention pourraient être constituées. Ou encore, selon la formule la plus large, des zones pourront être créées, qui seront à la fois des zones sanitaires et de sécurité, destinées à abriter des civils et militaires blessés et malades, ainsi que certains éléments de la population civile. C'est, en effet, cette dernière combinaison que le présent article permet d'envisager.
    La définition de ces divers éléments de la population civile répond à un critère très simple : il s'agit de personnes qui sont étrangères à la guerre et que leur faiblesse rend incapables de renforcer le potentiel belliqueux de leur pays, ce qui les fait apparaître comme particulièrement dignes de protection. C'est un fait d'expérience que toute limitation comporte quelque chose d'arbitraire. Si certaines catégories ont néanmoins été choisies - enfants de moins de quinze ans et mères d'enfants de moins de sept ans - c'est parce que la Conférence a estimé qu'elles étaient appropriées, raisonnables et généralement en accord avec le développement physique et moral de l'enfance. Aucune limite n'est fixée pour les « personnes âgées ». Faut-il entendre par ce terme, comme l'avait prévu le projet de Stockholm, les personnes âgées [p.136] de plus de 65 ans ? La Conférence s'est abstenue d'indiquer un chiffre et a préféré laisser la question à l'appréciation des Etats. Toutefois, l'âge de 65 ans semble constituer une limite raisonnable : c'est souvent celui de la retraite ; c'est aussi celui à partir duquel les Puissances belligérantes ont généralement libéré les internés civils.
    Aux bénéficiaires définis à l'alinéa premier du présent article, il faut ajouter le personnel chargé de l'organisation, de l'administration, du contrôle des zones et des soins à donner aux personnes qui y trouvent asile (9).
    Il faudra également prendre en considération la population qui réside de façon permanente à l'intérieur de ces zones et à laquelle est laissé le droit d'y séjourner (10).
    Le droit à l'admission dans une zone de refuge est indépendant de l'appartenance raciale, nationale, religieuse, politique, sociale, etc., des personnes en cause. C'est là un effet impératif du principe de la non-discrimination proclamé par l'article 13. Ainsi les femmes enceintes de nationalité ennemie auraient droit à l'asile dans un lieu de refuge au même titre que celles qui sont ressortissantes de l'Etat (11).


    3. ' Le but '

    ' Mettre à l'abri des effets de la guerre ' certains éléments de la population civile, tel est le but de l'article 14.
    C'est à dessein que cette formule est conçue en des termes aussi généraux. La protection vise évidemment au premier chef les dangers qui peuvent naître des bombardements aériens, des tirs d'artillerie à longue portée et des engins téléguidés, mais il est bien entendu que les dangers résultant de combats rapprochés sont également compris.
    Sont aussi visés les effets indirects de la guerre, tels que pénurie de vivres, de vêtements, de médicaments, défaillance des services de santé, etc. Le rassemblement dans une région, spécialement aménagée et équipée à cet effet, rendra plus facile l'octroi à ces personnes des soins et traitements nécessités par leur état.
    Enfin, il paraît bon de rappeler encore que la création de zones sanitaires et de sécurité ne saurait en aucun cas avoir pour effet [p.137] d'affaiblir la protection due, en dehors de ces zones, aussi bien aux blessés, malades, infirmes, personnes âgées, etc., qu'à l'ensemble de la population civile, en vertu des règles générales, coutumières et conventionnelles, du droit international. En effet, la protection de l'article 14 ne porte pas sur les personnes énumérées, mais bien sur les zones et localités sanitaires ou de sécurité comme telles. Les personnes elles-mêmes ont droit à l'immunité indépendamment des zones de refuge, lesquelles ne sont qu'un moyen d'assurer cette protection.


    Alinéa 2. - Reconnaissance des zones

    Les zones n'auront, à proprement parler, d'existence juridique et ne jouiront de la protection conventionnelle que lorsqu'elles auront été reconnues par la partie adverse.
    Pour cela, il faut qu'un accord soit conclu entre la Puissance qui aura constitué des zones et les Puissances avec qui elle se trouve en conflit. Ce n'est qu'en vertu d'un tel acte, intervenant en général après l'ouverture des hostilités, que se forme juridiquement l'obligation de respecter les zones de la part des Etats ayant accordé la reconnaissance.
    Il ressort de ce qui précède que l'accord portant reconnaissance des zones est une condition sine qua non de leur existence juridique sur le plan international. Il devra contenir toutes dispositions utiles, notamment sur la procédure de contrôle, pour éviter que ne surgissent ultérieurement des différends d'interprétation entre belligérants intéressés.
    La Conférence a cru bon, dans le dessein de favoriser la constitution de zones sanitaires et de sécurité et de faciliter les négociations, d'annexer à la Convention un projet d'accord, que les Etats pourront mettre en vigueur, en y apportant les modifications qu'ils jugeraient nécessaires. Ce document a donc le simple caractère d'une suggestion, d'un exemple. Il n'en a pas moins été élaboré avec soin par des experts et adopté par les plénipotentiaires de 1949, ce qui lui confère une valeur certaine. On a vu plus haut, combien il paraît souhaitable que, pour toute création d'une zone sanitaire ou de sécurité, on se fonde sur les principes contenus dans le Projet d'accord. On trouvera le commentaire de ce projet à la fin du présent volume (12).


    Alinéa 3. - Bons offices

    L'établissement et la notification de zones sanitaires et de sécurité, la conclusion de l'accord susmentionné et surtout l'organisation du contrôle postulent, en temps de conflit, l'existence d'un intermédiaire neutre entre les belligérants.
    Selon l'économie générale des Conventions de Genève, c'est tout naturellement aux Puissances protectrices et au Comité international de la Croix-Rouge que l'on a songé. Ceux-ci sont invités par la Convention à prêter leurs bons offices dans ce domaine. Cela signifie qu'ils pourront, lorsqu'ils le jugeront utile, prendre l'initiative eux-mêmes et formuler des propositions à l'adresse des gouvernements, sans attendre d'en être requis par eux (13).

    Notes: (1) [(1) p.129] L'expression « villes sanitaires » a
    été écartée par les experts dès 1938;

    (2) [(1) p.130] L'association internationale des Lieux de
    Genève, dont nous parlerons plus loin, a adopté les
    termes de « lieux de Genève » ou de « zones
    blanches »;

    (3) [(2) p.130] Voir à ce sujet ' Commentaire I ',
    pp. 227-238;

    (4) [(3) p.130] L'expression « lieux de refuge », qui
    appartient au langage courant, est plus générale et
    s'applique à toute portion de territoire organisée
    de manière à offrir un refuge à certaines
    catégories de personnes. Elle peut donc couvrir tant
    les zones et localités de sécurité que les zones
    et localités sanitaires ou encore les zones
    neutralisées;

    (5) [(1) p.131] Le présent aperçu demeurant toutefois
    succinct, on peut, pour plus de détails, consulter
    la publication du Comité international de la
    Croix-Rouge intitulée ' Zones sanitaires et zones de
    sécurité ' (Genève 1951);

    (6) [(2) p.131] Le siège de cette Association est
    aujourd'hui à Genève;

    (7) [(1) p.132] Voir notamment ' Mémorandum adressé
    aux gouvernements des Etats belligérants ', par le
    Comité international de la Croix-Rouge, Genève,
    15 mars 1944;

    (8) [(1) p.135] Voir ' Projet d'accord ' annexé à la
    Convention, art. 12;

    (9) [(1) p.136] Voir ' Projet d'accord ', art. I,
    al. Ier p.673 et art. 8, p. 681;

    (10) [(2) p.136] Voir ' Projet d'accord ', art. I,
    al. 2 p. 674;

    (11) [(3) p.136] Voir aussi art. 38, p. 262;

    (12) [(1) p.137] L'art. 7 du ' Projet d'accord ' prévoit
    cependant la possibilité que des zones soient
    reconnues dès le temps de paix. Voir p. 680;

    (13) [(1) p.138] Pour les études à entreprendre en
    temps de paix, voir 398me ' circulaire du Comité
    international de la Croix-Rouge ', en date du
    20 mars 1952.