Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Envoi de médicaments, vivres et vêtements
    ARTICLE 23. - ENVOI DE MEDICAMENTS, VIVRES ET VETEMENTS


    [p.192] Généralités et Historique

    Par suite de l'interdépendance économique croissante des Etats, le blocus apparaît comme une arme des plus efficaces. L'interdiction de tout commerce avec l'ennemi et tout pays occupé par lui, la réglementation stricte du commerce avec les neutres, l'extension de la notion de « contrebande de guerre », ont pour but de plonger l'adversaire dans un complet isolement économique et financier ; de semblables mesures causent des souffrances à l'ensemble de la population, car elles affectent sans discrimination les combattants et les non-combattants.
    Après la première guerre mondiale, plusieurs Conférences internationales de la Croix-Rouge se sont occupées de ce problème et ont exprimé le voeu que les gouvernements s'entendent pour prévoir la levée du blocus en ce qui concerne les médicaments, le matériel sanitaire, le ravitaillement et l'habillement de certains éléments de la population (1).
    Dès le début de la seconde guerre mondiale, le Comité international de la Croix-Rouge s'est efforcé de convaincre les autorités responsables d'assouplir le blocus pour alléger les épreuves de millions d'êtres humains exposés à la famine ou aux épidémies. En dépit des obstacles et sans se laisser décourager par de multiples refus, il poursuivit inlassablement ses efforts, qui furent enfin récompensés, lorsqu'il obtint de faire parvenir, à travers le blocus, des secours aux populations civiles les plus éprouvées, en Grèce, dans les îles anglo-normandes, aux Pays-Bas, dans les « poches » de l'Atlantique, etc. Cette assistance s'effectuait presque exclusivement [p.193] en faveur des populations des pays occupés, et ce ne fut qu'à partir de la fin des hostilités qu'une aide put être apportée aux populations des pays belligérants eux-mêmes (2).
    Pour donner à l'avenir une base juridique à de telles initiatives, le Comité international proposa d'insérer dans la nouvelle Convention, relative à la protection des personnes civiles, des dispositions destinées à soustraire aux conséquences funestes du blocus les catégories de civils les plus vulnérables et les plus dignes de protection et d'assistance ; il rédigea un projet d'article envisageant le libre passage de tout envoi de médicaments et de matériel sanitaire à destination d'un autre Etat contractant, même ennemi. Un second alinéa prévoyait le libre passage de tout envoi de vivres, vêtements et fortifiants réservés aux enfants de moins de quinze ans et aux femmes enceintes sous contrôle des Puissances protectrices à titre de garantie pour l'Etat autorisant le passage.
    Ce projet, approuvé par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge (3), fut soumis à la Conférence diplomatique de 1949, qui, après des discussions étendues, en consacra le principe, non sans développer sensiblement les dispositions relatives au contrôle.


    Alinéa premier. - Droit au libre passage

    I. ' Le principe. - Distinction entre deux sortes d'envois '

    Le droit au libre passage signifie que les objets et matériel dont il s'agit ne pourront être considérés comme contrebande de guerre ni, partant, confisqués. Ce droit est subordonné à de nombreuses conditions précisées dans le texte de l'article.
    [p.194] L'une relative à la nature des envois et à la qualité des destinataires, fait l'objet du présent alinéa : celui-ci distingue deux catégories d'envois : les envois de médicaments, de matériel sanitaire et d'objets nécessaires au culte, d'une part ; les envois de vivres indispensables, de vêtements et de fortifiants, d'autre part. Les premiers ne sauraient constituer une source de renforcement pour l'économie de guerre et peuvent être destinés à l'ensemble de la population civile. En revanche, les seconds n'ont droit au libre passage que s'ils sont réservés exclusivement aux enfants de moins de quinze ans et aux femmes enceintes ou en couches.

    Fondée sur des considérations militaires, cette distinction a pour but de conserver une affectation très stricte à des denrées qui, utilisées à d'autres fins, pourraient renforcer le potentiel économique de l'adversaire.

    Il y a lieu de préciser, comme d'ailleurs le Comité international l'avait déjà fait dans les ' Remarques et Propositions ' publiées à la veille de la Conférence diplomatique, que les mots « destinés uniquement à la population civile » ne sauraient être interprétés a contrario comme signifiant que ce droit ne s'applique pas aux envois sanitaires destinés au traitement des blessés et malades militaires. Ces envois, en effet, lorsqu'ils sont effectués par la voie maritime, bénéficient du droit au libre passage, garanti par l'article 38 de la IIe Convention de Genève de 1949 . Cette interprétation est pleinement conforme à la conception générale des Conventions de Genève, qui, nous l'avons dit à plusieurs reprises, tendent à mettre sur un pied d'égalité, lorsqu'il s'agit de leur apporter secours, tous les blessés et malades, qu'ils soient civils ou militaires. Dès lors, il sera parfaitement possible, par une application cumulative du présent article et de l'article précité de la IIe Convention , qu'un envoi sanitaire soit destiné à la fois aux civils et aux blessés et malades militaires d'un belligérant.

    Notons encore que l'expression envoi de médicaments et de matériel sanitaire couvre l'envoi de tous produits pharmaceutiques à usage préventif aussi bien que thérapeutique, ainsi que de tous instruments ou installations médico-dentaires ou chirurgicales.

    Quant aux vivres, il est spécifié que seules les denrées indispensables ont droit au libre passage. Il faut entendre par là les aliments de base, nécessaires à la santé et au développement normal physique et psychique des personnes auxquelles ils sont destinés, à savoir des enfants de moins de quinze ans, des femmes enceintes et en couches. On peut citer, à titre d'exemples, le lait, la farine, le sucre, la graisse, le sel.

    [p.195] Le terme « fortifiants », enfin, s'applique à tous les produits pharmaceutiques destinés à rendre à l'organisme humain affaibli sa vitalité normale (4).


    2. ' Portée de la disposition '

    Le principe du libre passage des envois mentionnés au présent alinéa, a une portée générale. Il s'applique à tous les envois dont il s'agit, lorsqu'ils sont destinés à la population civile d'une autre Partie contractante, que celle-ci soit un Etat ennemi, allié, associé ou neutre.
    Ce sont les mots « même ennemis » qui donnent à l'article toute sa signification, puisque ce sont les envois destinés à un Etat ennemi qui se sont heurtés, jusqu'à présent, à des obstacles quasi insurmontables. Ce sont donc bien les rapports entre les Etats effectuant un blocus, d'une part, - il s'agit surtout des grandes Puissances maritimes, qui sont les Puissances de blocus traditionnelles - et les Etats contre lesquels le blocus est dirigé, d'autre part, que vise en premier lieu cette disposition.
    En outre, le principe du libre passage s'applique à tout envoi au sens du présent article et à quelque titre que ce soit. Ainsi, on ne fera pas de différence entre des envois de secours au sens strict du terme, émanant soit d'Etats, soit d'organismes humanitaires ou de particuliers, et les importations de marchandises qu'un belligérant a régulièrement acquises par la voie des relations commerciales qu'il entretient avec des Etats alliés ou neutres. Le caractère général de l'article que nous étudions ici le distingue des articles 59 et suivants, qui ont un champ d'application plus restreint, puisqu'ils ne visent que des envois de secours à la population des territoires occupés.


    Alinéa 2. - Garanties

    Cet alinéa groupe, sous les lettres a) à c), un nombre de conditions destinées à donner l'assurance aux belligérants accordant [p.196] le libre passage que les envois ne servent pas à des buts autres que ceux que la Convention prévoit. Ces garanties sont les suivantes :

    A. ' Danger de détournement '. - Un doute quelconque quant à la destination des envois ne serait pas une raison suffisante pour refuser le libre passage ; il faut que les craintes de la Puissance qui impose le blocus soient fondées sur des raisons sérieuses, c'est-à-dire qu'elles aient été inspirées par la connaissance de certains faits précis. En revanche, le contrôle par un intermédiaire neutre, par les Puissances protectrices ou par le Comité international de la Croix-Rouge, par exemple, est de nature à donner à la Puissance du blocus les apaisements nécessaires ; nous traiterons de ce problème à propos de l'alinéa 3 ci-dessous.

    B. ' Contrôle '. - Il est indispensable que les envois, dès leur arrivée et jusqu'à la fin de leur distribution, fassent l'objet d'un contrôle strict et permanent. Cette tâche incombe d'abord à la Puissance à laquelle les envois sont destinés. Mais il va sans dire que seul le contrôle d'un organisme désintéressé, indépendant de l'Etat bénéficiant de l'envoi, est en mesure d'offrir ce degré d'efficacité et d'impartialité que l'Etat accordant le libre passage est en droit d'exiger.

    C. ' Exclusion d'avantages illicites '. - La Conférence diplomatique a tenu à compléter ce jeu de garantie par une dernière condition aux termes de laquelle le droit au libre passage ne sera pas accordé aux envois dont l'ennemi pourrait tirer un avantage manifeste.
    Il s'agit cette fois d'une condition visant les effets indirects que pourraient avoir les envois en cause sur la situation de l'adversaire. Il est vrai que tout envoi de médicaments, de matériel sanitaire, de vivres et de vêtements, profite toujours à la Puissance bénéficiaire, d'une manière ou d'une autre. La Convention ne l'ignore pas et, pour éviter qu'un belligérant en tire prétexte pour refuser toute autorisation de libre passage, elle précise qu'il doit s'agir d'un « avantage manifeste » (definite advantage). On admettra, d'une façon générale, que l'apport constitué par des envois autorisés reste d'un ordre de grandeur limité : dans la plupart des cas, ces envois seront à peine suffisants pour répondre aux besoins les plus urgents et pour soulager les misères les plus pitoyables ; aussi, il n'est guère vraisemblable qu'ils représentent un concours tel que la situation militaire et économique d'un pays s'en trouve sensiblement améliorée.
    [p.197] Toutefois, dans l'hypothèse, bien théorique semble-t-il, où un belligérant peut avoir des raisons sérieuses de penser que l'ampleur et la fréquence des envois sont de nature à favoriser l'effort militaire ou l'économie de l'adversaire, il sera en droit de refuser le libre passage.
    On a reproché aux conditions posées par le deuxième alinéa de faire une place excessive à l'appréciation subjective des Puissances effectuant le blocus. Ces objections ne paraissent que trop fondées. La rédaction de l'alinéa 2 reste vague et risque de mettre sérieusement en cause le principe énoncé par l'alinéa premier. Cependant, sous peine de devoir renoncer à l'idée d'un droit au libre passage ayant un caractère général, la Conférence diplomatique de 1949 a dû s'incliner ici devant les nécessités de la guerre. Certaines délégations n'avaient d'abord entendu accepter le principe du libre passage que sous la forme d'une simple clause facultative. Ce ne fut qu'après l'introduction des garanties énoncées sous les lettres a), b) et c) ci-dessus, que l'on est parvenu à formuler une obligation. Il est vrai, sans doute, que les conditions dont il s'agit ici ne pourront se mesurer avec une rigueur mathématique et que la valeur du principe dépendra dans une grande mesure de l'usage que les Puissances exerçant le blocus feront
    de leur pouvoir d'appréciation, qu'elles mettront en pratique, on veut l'espérer, avec une pleine conscience de leurs responsabilités.


    Alinéa 3. - Puissances protectrices

    L'intervention d'un intermédiaire neutre et indépendant est la meilleure garantie pour que les marchandises franchissant le blocus parviennent effectivement aux destinataires désignés par la Convention. Ce contrôle se situe dans le cadre des fonctions dévolues aux Puissances protectrices par l'article 9 , aux termes duquel la Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle des Puissances protectrices. Un pareil contrôle soulève souvent des problèmes délicats. Pour être efficace, il paraît indispensable de l'effectuer sur place, là même où les marchandises sont remises aux bénéficiaires : une surveillance constante doit être exercée pour que les objets arrivent effectivement dans les mains de ceux à qui ils sont destinés et pour que tout trafic illicite soit rendu impossible. Des accusés de réception pour les envois individuels, de fréquents sondages dans les entrepôts, des vérifications périodiques des plans et rapports de répartition et autres mesures de contrôle permettront [p.198] d'éviter des abus, dont les conséquences seraient supportées en premier
    lieu par les catégories de personnes qui sont le plus à plaindre et qui ne sauraient être rendues responsables des actes illicites qui ont pu être commis.
    Bien que la Convention ne mentionne expressément que les Puissances protectrices, celles-ci ne sont pas les seules qui puissent être investies du contrôle de la distribution des envois. On pourra également avoir recours aux bons offices d'un autre Etat neutre ou de tout organisme humanitaire impartial. Parmi ces derniers, le Comité international de la Croix-Rouge, en vertu de son indépendance et de son expérience, semble particulièrement qualifié pour assumer une telle charge. Rappelons à ce propos le rôle joué par le Comité international durant le second conflit mondial, au cours duquel les alliés n'ont autorisé de dérogation au blocus que dans les cas où ce Comité a pu contrôler l'acheminement, voire la distribution, des envois.


    Alinéa 4. - Modalités d'acheminement

    L'autorisation du libre passage une fois accordée, les envois doivent être acheminés le plus vite possible. Cette prescription est justifiée lorsque l'on songe au caractère charitable de ces missions et elle rappelle aux responsables le caractère particulier du chargement des navires ou des véhicules en faveur desquels le blocus est levé.
    Toutefois, l'Etat autorisant le libre passage est en droit d'en fixer les modalités techniques. Il n'est pas précisé sur quels points ces prescriptions peuvent porter, mais on admettra que la Puissance autorisant le libre passage a le droit de vérifier les envois et de réglementer leur passage selon des horaires et itinéraires prescrits, ce qui a pour effet à la fois d'assurer la sécurité des transports et de donner aux belligérants des garanties suffisantes contre les abus. La mise au point de ces conditions techniques suppose la conclusion d'un accord entre les Puissances intéressées, pour chaque cas ; mais on peut aussi concevoir un accord de caractère général qui serait conclu pour un certain laps de temps. Ce qui importe, c'est que ces modalités ne rendent pas inopérant le principe de l'acheminement rapide.

    Notes: (1) [(1) p.192] Voir notamment les Résolutions XII de
    Genève, 1921, IX de La Haye, 1928, et XXIV de
    Bruxelles, 1930;

    (2) [(1) p.193] Toutefois, il y a lieu de signaler ici le
    cas où, tout au début de la guerre, lorsque les
    restrictions imposées par le blocus étaient encore
    relativement modérées, des envois de vivres
    provenant de l'Amérique latine purent, grâce aux
    démarches du Comité international de la
    Croix-Rouge, franchir le blocus à destination de
    l'Allemagne, pour être distribués aux blessés et
    aux malades par les soins de la Croix-Rouge
    allemande ; voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. III, p. 402. En ce
    qui concerne les actions de secours en faveur des
    populations des territoires occupés et le rôle
    joué par des organes de la Croix-Rouge
    internationale, voir le ' Commentaire ' des
    articles 59 sq.;

    (3) [(2) p.193] Voir ' XVIIe Conférence
    internationale de la Croix-Rouge, Résumé des
    débats des sous-commissions de la Commission
    juridique ', pp. 54-55 ; Actes I, p. 115;

    (4) [(1) p.195] Mentionnons, à titre d'indication, que
    l'article 24 de la Déclaration de Londres de 1909,
    relative au droit de la guerre maritime, déclare
    comme contrebande conditionnelle, par opposition à
    la contrebande absolue, les vivres, les vêtements et
    les tissus d'habillement, les chaussures propres à
    des usages militaires. L'article 29 de cette
    Déclaration proclame que les objets et matériaux
    servant exclusivement à soigner les malades et les
    blessés ne peuvent pas être considérés comme
    contrebande de guerre. Toutefois, comme on le sait,
    cette Déclaration n'a pas été ratifiée.