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Commentaire - Recours aux Puissances protectrices et organismes de secours
    ARTICLE 30. - RECOURS AUX PUISSANCES PROTECTRICES ET
    ORGANISMES DE SECOURS (1)


    [p.230] La Conférence diplomatique adopta sans modifications notables la présente disposition, dont les Experts gouvernementaux avaient énoncé le principe. Cet article est placé dans les « dispositions communes », car le droit de communiquer avec des Puissances protectrices et organismes de secours appartient à toute personne protégée, aussi bien sur le territoire d'un belligérant qu'en territoire occupé. Mais l'article 30 doit se lire avec l'article 142 , qui, dans les dispositions générales relatives à l'exécution de la Convention, établit le statut des Sociétés de secours et autres organismes. Ces deux articles s'interpénètrent, se complètent et même se recouvrent, de telle sorte que le commentaire de l'un fait partie du commentaire de l'autre.
    La section qui nous occupe ayant trait au traitement des personnes protégées, l'article 30 eût pu se borner à mentionner le droit de ces personnes à faire appel à la Puissance protectrice et aux Sociétés de secours. Mais, vu l'importance de la matière, les auteurs de la Convention n'ont pas hésité à donner, dès l'énoncé du principe, certaines précisions sur la mise en oeuvre de celui-ci.


    Alinéa premier. - Droit de communication


    I. ' Le principe '

    Comme l'a très justement souligné le rapporteur de la IIIe Commission de la Conférence diplomatique : « il ne suffit pas d'accorder des droits aux personnes et d'imposer aux Etats une responsabilité ; il faut encore fournir aux personnes protégées les appuis qui leur sont nécessaires pour faire valoir leurs droits, sans quoi elles seraient juridiquement désarmées en face de la Puissance au pouvoir de laquelle elles se trouvent. C'est pourquoi, l'article 30 enjoint à celle-ci de leur fournir les facilités nécessaires pour s'adresser à la Puissance protectrice, au Comité international de la Croix-Rouge, etc. (2).
    [p.231] Le droit dont il s'agit est un droit absolu, ouvert à toutes les personnes protégées, sur le territoire d'une Partie au conflit comme en territoire occupé et indépendamment de leur statut, qu'il s'agisse de personnes non-détenues, de personnes internées, mises en résidence forcée ou détenues. Les faits les plus divers peuvent donner lieu à communication, sous forme de requête, suggestion, plainte, protestation, demande d'assistance, etc. ; il n'est même pas nécessaire qu'il y ait eu préalablement, de la part des Autorités, violation de la Convention. Le droit de communication peut être utilisé en toute circonstance. Toutefois, il convient de rappeler l'exception selon laquelle ce droit peut être suspendu si la gravité des circonstances l'exige (3).
    La présente disposition ne sera véritablement efficace que si le droit de communication peut être exercé sans obstacle ; aussi la Conférence diplomatique a-t-elle entendu donner à ce droit un caractère essentiellement pratique, d'où l'absence de dispositions de procédure. Elle a considéré que le droit de communication se justifie par la seule raison qu'une personne protégée a besoin d'assistance.
    Le fait que la nouvelle Convention accorde aux personnes civiles victimes de la guerre un droit formel et absolu (le recours aux organismes de contrôle et de secours, recours qui ne reposait auparavant que sur la bienveillance et le bon vouloir des Parties au conflit) est d'une grande portée : la certitude de pouvoir sortir de l'isolement, d'atteindre des intermédiaires charitables impartiaux, avec l'espoir de trouver compassion et soulagement dans la détresse, constitue pour les personnes protégées un facteur psychologique et un appui moral très précieux. Réciproquement, l'obligation qui en résulte à la charge des belligérants constitue pour eux un avertissement et les incite à observer scrupuleusement les dispositions de la Convention.


    2. ' Organismes prévus '

    A. ' Les Puissances protectrices '. - En ce qui concerne les Puissances protectrices, rappelons que le fondement juridique de leur action en faveur des personnes protégées est énoncé à l'article 9 (qui leur attribue la tâche de contrôler l'application de la Convention) et que trente-deux autres dispositions prévoient également l'intervention de ces Puissances en certains cas déterminés. Ce système des interventions ex conventione est fort opportunément [p.232] complété par la présente disposition, qui donne aux personnes protégées la faculté de provoquer elles-mêmes, au moyen d'une simple requête individuelle, l'action de la Puissance protectrice.
    B. ' Les organismes humanitaires '. - Outre les Puissances protectrices, l'article 30 mentionne le Comité international et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge. Il ne s'agit pas ici d'examiner, d'une manière générale, les problèmes posés par l'admission et le statut des organismes de secours sur le territoire des Parties au conflit (4), mais de souligner un des aspects essentiels de leur activité.

    a) ' Le Comité international de la Croix-Rouge ' apparaît comme particulièrement qualifié pour recueillir les plaintes, demandes ou suggestions diverses des personnes protégées. Sa neutralité et son impartialité traditionnelles, son indépendance le placent dans une position unique d'intermédiaire neutre, à l'égard de toutes les catégories de personnes protégées. Sa position, en l'occurrence, est bien différente de celle des Puissances protectrices, mandataires d'Etats belligérants, auxquelles ne pourront s'adresser que les personnes relevant de leur mandat. C'est ainsi que, dans les conflits passés, le Comité international a porté secours à des millions de personnes en détresse. Pour certains de ces malheureux, l'institution de Genève était l'ultime instance capable de les défendre contre l'arbitraire de l'autorité ennemie.

    Bien que la Convention laisse toute latitude aux personnes protégées, il y a des cas qui, par nature, relèvent d'un organisme déterminé. Certaines questions de caractère officiel sont, en principe, de la compétence des Puissances protectrices ; il en est ainsi de l'assistance judiciaire, l'établissement et la prolongation de passeports, la légalisation de documents, les actes d'état-civil, le droit successoral, la protection de la propriété privée, ainsi que d'une multitude de questions qui, en temps de paix, sont traitées par les services diplomatiques et consulaires.
    En revanche, lorsqu'il s'agira de répondre aux appels provenant du vaste champ de la souffrance humaine et d'apporter aux personnes protégées une aide spirituelle et matérielle, les organismes humanitaires seront qualifiés pour intervenir et exercer une action secourable.

    b) Si la Conférence diplomatique a mentionné également les ' Sociétés nationales de la Croix-Rouge ' (Croissant-Rouge, Lion et [p.233] Soleil Rouges) du pays où se trouvent les personnes protégées, c'est en reconnaissance de l'oeuvre immense accomplie par elles en faveur des victimes civiles de la guerre.

    Cependant, il existe des circonstances où ces Sociétés se trouvent dans une position différente de celle des Puissances protectrices et du Comité international. Dans un pays belligérant ou impliqué dans un conflit, la Société nationale n'a pas la même indépendance que les Puissances protectrices (qui, par définition, ne sont pas Parties au conflit) ni que le Comité international de la Croix-Rouge (institution dont les membres sont les ressortissants d'un Etat neutre). Les sociétés nationales sont en effet étroitement liées au pays dans lequel elles exercent leur activité. D'où la nécessité de distinguer deux situations :

    I. ' Sur les territoires des Parties au conflit ', les personnes protégées sont, au sens de l'article 4 de la Convention, des étrangers, généralement de nationalité ennemie (5). On ne saurait trop louer les Sociétés nationales de développer leur programme d'assistance, de l'étendre à toutes les victimes de la guerre (6). Mais il sera parfois difficile, il faut le reconnaître, pour une Société nationale, répondre à l'appel de ressortissants ennemis. Une telle attitude risque d'être mal comprise par l'opinion publique ; il faut beaucoup de courage et d'abnégation pour la faire admettre. Néanmoins, on doit tendre à ce que les principes d'aide humanitaire et indiscriminée, d'une si haute valeur morale, dominent les intérêts nationaux et soient appliqués à tous, amis comme ennemis, avec une égale sollicitude, un égal dévouement, indépendamment de toute considération nationale, raciale, politique, confessionnelle, sociale ou autre. C'est la tâche la plus noble des Sociétés nationales, celle qui s'inspire directement de
    l'idée originelle de la Croix-Rouge.
    En conséquence, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge qui ne l'auraient pas déjà fait, seront sans doute amenées à apporter des modifications à leurs statuts pour organiser cette activité secourable en faveur des civils ; et elles auront intérêt à mettre au point ces dispositions dès le temps de paix, le fonctionnement des services de secours demandant une organisation préalable minutieuse, une direction efficace, un personnel nombreux et qualifié, pour mener cette oeuvre à bien.

    2. [p.234] ' Dans les territoires occupés ', les personnes protégées forment la presque totalité de la population. L'action de la Société nationale du territoire occupé se fera donc surtout en faveur de compatriotes. Il est inutile de souligner l'importance du privilège accordé ainsi à cette Société. Combien de souffrances auraient pu être soulagées si un tel droit formel avait existé pendant le dernier conflit, durant lequel des personnes furent privées de liberté sans avoir la possibilité de donner de leurs nouvelles ni de s'adresser à une institution capable de les aider.
    C'est dans les territoires occupés que ce droit de communication présente le plus d'importance ; aussi, un vaste champ d'action s'ouvre-t-il aux Sociétés nationales de la Croix-Rouge ; mais il faut que ces dernières prennent garde à ne pas favoriser, sous le couvert d'activité de secours, des menées hostiles aux forces d'occupation. La tentation peut en être forte, sous l'empire du patriotisme, mais y céder serait fatalement provoquer l'effondrement d'un système si péniblement édifié.

    c) Le texte prévoit enfin que les personnes protégées pourront s'adresser à tout autre organisme susceptible de leur venir en aide. Il est certain qu'au nombre de ces organismes figurent les Croix-Rouges nationales des pays autres que celui où se trouvent les personnes protégées. Ces Croix-Rouges, celles des pays neutres notamment, sont parfois mieux placées pour agir que les Croix-Rouges locales, en raison de ce que nous avons exposé ci-dessus. La Conférence diplomatique s'est à dessein abstenue de subordonner le concours de ces organismes à d'autres conditions que celles d'avoir la capacité effective de secourir les personnes qui sollicitent un appui (7). Dans des circonstances où la misère prend des proportions telles qu'il n'y a jamais assez d'aide, il est essentiel que toutes les sources de secours soient mobilisées, de manière à n'exclure aucune possibilité. Toutefois, il est certain, ici encore, que l'activité humanitaire de ces autres organismes, de caractère national ou international, doit s'abstenir rigoureusement de
    toute manifestation hostile à l'égard de la Puissance sur le territoire de laquelle ils agissent ou de la Puissance occupante. Ce sont là des principes qui, sans qu'il soit nécessaire de les répéter chaque fois, commandent toutes les formes de secours organisés dans le cadre des Conventions de Genève (8).


    [p.235] Alinéa 2. - Facilités et réserve

    La Convention enjoint aux Parties au conflit d'accorder « toutes facilités » aux Puissances protectrices et aux organismes de secours. Cela signifie qu'il ne suffit pas d'autoriser l'activité de ces organismes, mais qu'il faut encore en faciliter et favoriser la tâche. Ainsi, les Autorités ont le devoir de prendre toutes les mesures propres à permettre aux institutions agréées d'intervenir rapidement et efficacement partout où leur assistance est sollicitée. Parmi ces mesures, citons à titre d'exemples les facilités de déplacement et de correspondance des délégués, le libre accès de ceux-ci à tous les lieux où se trouvent des personnes protégées, les facilités de transport et de distribution de secours, etc. (9).
    L'obligation de faciliter cette activité trouve toutefois sa limite dans des considérations tirées des nécessités militaires et de sécurité des Parties au conflit. C'est ce qu'exprime la réserve figurant à la fin de l'alinéa. Il est essentiel cependant que les belligérants, seuls juges de la validité des motifs invoqués, fassent un usage modéré de cette réserve et ne l'appliquent que dans les cas où ces nécessités existent effectivement. De plus, les dérogations ne pourront être maintenues que pour la durée des exigences qui les justifient. Les Etats ne devront y recourir qu'à titre exceptionnel et temporaire, sans en prendre prétexte pour paralyser l'oeuvre de secours dans son ensemble. Ainsi, le droit de communication des personnes protégées peut être temporairement restreint par suite de mesures exceptionnelles ayant trait au secret d'opérations militaires dans certaines régions déterminées ; mais de telles restrictions ne devront jamais être généralisées et elles devront être levées dès que les circonstances le permettront ; entre temps, les Autorités
    responsables devront prendre toutes dispositions utiles en faveur des personnes protégées dans les régions en cause.
    Relevons encore que la réserve des nécessités militaires ou de sécurité ne fait que répéter une réserve analogue, que nous avons déjà rencontrée à l'article 9 relatif à l'activité des Puissances protectrices en général et que l'on retrouve également en tête de l'article 142 .


    Alinéa 3. - Visites

    Cet alinéa s'ouvre sur une référence à l'article 143 , qui autorise les représentants ou les délégués des Puissances protectrices, ainsi que les délégués du Comité international de la Croix-Rouge, à se [p.236] rendre dans tous les lieux où se trouvent des personnes protégées, notamment les lieux d'internement, de détention et de travail (10).
    Le but de la présente disposition est d'accorder cette prérogative à des institutions non mentionnées à l'article 143 , mais qui sont également capables de fournir une aide morale ou matérielle aux personnes protégées. Toutefois, la Convention n'établit pas une égalité complète entre les Puissances protectrices et le Comité international d'une part, et les « autres institutions » d'autre part. Pour ce qui est, en effet, de ces dernières, un pouvoir d'appréciation et de limitation qui résulte formellement des termes de l'article 142 est laissé à la Puissance sous l'autorité de laquelle sont placés les territoires où elles désirent exercer leur activité. Il existe toutefois, à la charge de cette Puissance, une obligation morale de donner son agrément à tout organisme qui se recommande par sa compétence technique et son impartialité.

    Notes: (1) [(1) p.229] Pour la genèse de l'article, voir Actes,
    I, p. 116 ; II-A, pp. 628-629 ; 699-700, 805 ;
    II-B, p. 403;

    (2) [(1) p.230] Voir Actes, II-A, p. 805;

    (3) [(1) p.231] Voir art. 5;

    (4) [(1) p.232] Voir art. 10, 63, et 142;

    (5) [(1) p.233] Voir ' Commentaire I ', pp. 251-252;

    (6) [(2) p.233] Voir en ce sens, XVIIe Conférence
    internationale de la Croix-Rouge, Résolutions 25 et
    26, pp. 16-17;

    (7) [(1) p.234] Voir Actes, II-A, p. 628;

    (8) [(2) p.234] La sanction de cette obligation réside
    dans le droit pour la Puissance détentrice de
    « limiter » le nombre de ces organismes. (Voir
    art. 142, al. 2.);

    (9) [(1) p.235] Voir le commentaire de l'article 142;

    (10) [(1) p.236] Des facilités analogues sont prévues
    sous certaines conditions, par l'article 142, au
    bénéfice des organisations religieuses, des
    sociétés de secours ou de tout autre organisme qui
    viendrait en aide aux personnes protégées.
    L'article 142 aurait donc pu être mentionné ici de
    même que l'article 143. L'omission provient
    apparemment de ce que l'article 142 a été introduit
    par la Conférence diplomatique. Il ne figurait pas
    au Projet de Stockholm. Or, le présent article,
    conforme sur ce point au Projet de Stockholm, a été
    adopté tel quel et par conséquent sans référence
    au nouvel article 142.