Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Moyens d'existence
    [p.268] ARTICLE 39. - MOYENS D'EXISTENCE (1)


    Généralités et Historique

    Le présent article, entièrement consacré aux moyens d'existence des personnes protégées, tire son origine d'une disposition du projet de Tokio (2), qui prévoit la possibilité pour les civils ennemis de vaquer à leurs occupations, sous réserve des mesures de contrôle ou de sécurité qui pourraient être ordonnées à leur égard.
    L'expérience de la deuxième guerre mondiale a montré que la situation matérielle des civils ennemis demeurés libres sur le territoire d'un belligérant était parfois plus précaire que celle des internés. Sans doute certains Gouvernements ont-ils encouragé les employeurs à conserver leur main d'oeuvre étrangère (3) ; mais un grand nombre d'employés ont néanmoins perdu leur occupation en raison de leur qualité d'ennemis, et n'ont pu retrouver du travail. En outre, quand le chef de famille était interné ou déporté, ses proches ont été souvent réduits à la misère.
    [p.269] Les Etats belligérants sont intervenus en pareil cas sous les formes les plus diverses. Les uns ont mis les civils ennemis tombés dans le besoin au bénéfice de l'assistance sociale, au même titre que leurs nationaux ; d'autres leur ont versé des allocations mensuelles ; d'autres ont cherché à leur fournir du travail ; ou encore la Puissance d'origine a fait parvenir des fonds à ses ressortissants par l'entremise de la Puissance protectrice et du Comité international de la Croix-Rouge.
    Mais il ne s'agissait là que de palliatifs dépourvus de portée générale. Car s'il paraissait possible d'envisager pour les internés civils une solution semblable à celle qui avait été prévue pour les prisonniers de guerre - le bénéfice d'une allocation mensuelle couvrant leurs besoins les plus urgents - il n'en était malheureusement pas de même pour les non-internés, étant donné la diversité des cas et l'indétermination des subsides nécessaires. Aussi, dans presque tous les pays en guerre, des milliers de personnes se sont-elles trouvées dans une situation matérielle extrêmement difficile.
    Ces constatations ont amené le Comité international de la Croix-Rouge à rédiger un projet d'article, qui, après avoir été approuvé par les différentes Conférences préliminaires, a été adopté, avec quelques modifications, par la Conférence diplomatique.


    Alinéa premier. - Droit au travail

    On trouve ici une nouvelle application du principe de l'assimilation aux nationaux.
    Toutefois, ce principe est tempéré de la double réserve des « considérations de sécurité et des dispositions de l'article 40 ».
    La première réserve menace de nuire gravement aux personnes protégées et même de leur faire perdre entièrement le bénéfice de l'assimilation aux nationaux si, par exemple, les mesures de contrôle à quoi elles seraient astreintes pour des raisons de sécurité devaient les priver de la liberté d'action nécessaire à l'accomplissement d'un travail normal. L'alinéa 2 ci-après est destiné à pallier cette éventualité.
    La seconde réserve concerne le droit d'astreindre au travail les personnes protégées dans la même mesure que des nationaux (art. 40 ).
    Quant aux mesures de sécurité, elles pourront, dans la majorité des cas, être assez souples pour ne pas gêner les intéressés dans la recherche d'un emploi. Il en résultera que les civils ennemis se trouveront, sauf exceptions, dans la même situation que les [p.270] nationaux sur le marché du travail. Si, en outre, un travail rémunéré leur avait été garanti et si des allocations leur avaient été fournies inconditionnellement par la Puissance détentrice comme le prévoyait le projet de Stockholm, les civils ennemis eussent bénéficié d'un traitement préférentiel par rapport aux nationaux. La Conférence diplomatique a estimé que pareil privilège eût été excessif et elle a jugé bon de s'en tenir au principe du traitement national (4).
    Ainsi, dans tous les cas où elle aurait perdu sa situation en raison du conflit, une personne protégée est placée sur pied d'égalité avec les nationaux. Le bénéfice de la législation sociale et le concours éventuel de l'Etat lui sont acquis dans les mêmes conditions.


    Alinéa 2. - Subsides du pays de résidence

    Il reste cependant que l'Etat de résidence peut, s'il estime que l'intérêt national l'exige, prendre à l'égard des personnes protégées des mesures de contrôle. Or, l'expérience a montré que celles-ci limitent parfois la liberté d'action des personnes qui en font l'objet au point d'empêcher celles-ci de pourvoir à leur subsistance. Il en est ainsi, par exemple, des personnes mises en résidence forcée (5), ou frappées par l'interdiction de travailler dans certaines régions ou dans certaines industries déterminées. Ces étrangers sont contraints d'abandonner leur occupation et ne peuvent souvent retrouver du travail.
    C'est alors qu'intervient, de la part du pays de résidence, ce devoir d'assistance qui reste le même si la personne protégée ne trouve à s'employer qu'à des conditions non « raisonnables ». Les termes utilisés à ce sujet par la Convention laissent place, il est vrai, à interprétation : que faut-il entendre par « conditions raisonnables » ? S'agit-il de conditions minimales, laissées à l'appréciation des administrations compétentes ? Le texte n'en dit rien.
    On peut espérer, toutefois, que de telles situations, qui doivent rester exceptionnelles, seront appréciées avec équité. Ainsi le montant des subsides devra-t-il être mesuré d'après les besoins des intéressés et de leur famille afin de les maintenir en bon état de santé. En outre, l'étranger lésé pourra toujours s'adresser à la Puissance protectrice, dont le rôle consiste précisément à sauvegarder [p.271] les intérêts des personnes protégées dans tous les cas où la Convention laisse un pouvoir d'appréciation aux Parties au conflit.
    En tout état de cause, les intéressés doivent bénéficier au minimum d'allocations égales aux frais qu'entraînerait leur internement. Puisque l'Etat les considère comme moins dangereux que les internés, il ne saurait leur infliger un traitement moins favorable. On verra plus loin (6) qu'une personne protégée peut même, sous certaines conditions, réclamer son propre internement.


    Alinéa 3. - Autres subsides

    L'Etat de résidence a le devoir de prendre les mesures nécessaires pour faciliter le transfert et le paiement des subsides.
    Etant donné l'impossibilité de transactions financières directes entre Etats ennemis, le versement des fonds provenant du pays d'origine des personnes protégées devra s'effectuer par l'entremise d'un intermédiaire neutre. Ce sont en première ligne les Puissances protectrices qui seront appelées à assumer ce rôle, comme tel fut le cas lors de la dernière guerre mondiale (7).
    Mais le présent alinéa mentionne encore les Sociétés de bienfaisance indiquées à l'article 30 , c'est-à-dire le Comité international de la Croix-Rouge, la Société nationale de la Croix-Rouge du pays de résidence, ainsi que tout organisme qui pourrait venir en aide aux personnes protégées. La Conférence diplomatique a marqué par là que nul ne pouvait être exclu lorsqu'il s'agissait d'apporter un appui matériel aux personnes protégées et de contribuer à l'amélioration de leurs conditions d'existence.
    Au cours de la dernière guerre mondiale, le Comité international de la Croix-Rouge s'est efforcé de faire adopter par les Parties au conflit des mesures destinées à venir en aide aux familles dont le chef était interné en qualité d'ennemi ; dans certains cas, il fut autorisé à remettre des subsides à des civils non internés, bien que ce rôle fût en principe réservé aux Puissances protectrices (8).
    L'action des Sociétés de bienfaisance peut prendre une certaine ampleur si l'un des belligérants perd la personnalité internationale. Faute de mandant, les Puissances protectrices seraient alors [p.272] amenées à cesser leur activité et seules les Sociétés de secours garderaient le droit d'intervenir en faveur des personnes protégées. Dans cette hypothèse, la mention expresse des Sociétés de bienfaisance évitera qu'un belligérant n'invoque l'article 11, alinéa 3 , pour refuser les offres de service émanant d'un tel organisme, en prétendant que le transfert et le versement de fonds excèdent le cadre d'une activité humanitaire et qu'en conséquence il n'est pas tenu de les accepter.
    Il est bien entendu que le versement de secours en espèces ne constitue qu'une des multiples formes de l'assistance aux personnes protégées que les Autorités du pays de résidence sont tenues de faciliter en vertu de l'article 30 .
    Relevons, enfin, que la Convention énonce, dans son article 98 , une disposition analogue en faveur des internés.

    Notes: (1) [(1) p.268] Pour la genèse de l'article, voir
    Actes, I, p. 117 ; II-A, pp. 641, 724, 808 ; II-B,
    p. 404;

    (2) [(2) p.268] Voir p. 8;

    (3) [(3) p.268] Voir Norman Bentwich, ' Alien Enemies in
    the United States ', Contemporary Review, 1943,
    p. 226;

    (4) [(1) p.270] Voir Actes, I, p. 117 ; II-A, p. 724;

    (5) [(2) p.270] En ce cas, la Convention prévoit
    (art. 41, al. 2) que la Puissance détentrice se
    conformera aussi exactement que possible aux règles
    relatives au traitement des internés. Voir
    p. 276;

    (6) [(1) p.271] Voir art. 42 p. 277;

    (7) [(2) p.271] En effet, des fonds d'une valeur de
    plusieurs centaines de millions de francs suisses ont
    été transférés par l'entremise des Puissances
    protectrices aux civils retenus en pays ennemi;

    (8) [(3) p.271] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. I, p. 664.