Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Réfugiés
    [p.283] ARTICLE 44. - REFUGIES (1)


    1. ' Généralités '

    Parmi les étrangers ennemis se trouvant sur le territoire d'une Partie au conflit, il peut y en avoir dont la situation mérite une considération particulière : ce sont les réfugiés que les événements ou les persécutions ont obligés à quitter leur patrie pour chercher asile sur un autre territoire.
    Lorsque le pays de refuge entre en guerre avec le pays d'origine, ils ont la qualité d'étrangers ennemis, puisqu'ils ont la nationalité d'une Puissance ennemie. Mais leur situation est spéciale, car il s'agit de personnes expatriées, n'ayant plus d'attaches avec leur Etat d'origine et ne bénéficiant pas de l'appui de la Puissance protectrice. Cependant, ils n'ont pas encore de liens permanents avec le pays qui les a accueillis. Ils ne jouissent donc de la protection d'aucun gouvernement.
    Pendant la seconde guerre mondiale, le nombre des réfugiés se trouvant sur le territoire des belligérants a atteint des chiffres inconnus jusqu'alors. Pour tenir compte de cet état de fait, la législation de différents pays belligérants a prévu des dispositions exemptant ces personnes des mesures prises contre les étrangers ennemis.
    Il en fut ainsi notamment dans certains Etats anglo-saxons, où le nombre des réfugiés était particulièrement élevé. Ces pays confiaient à des tribunaux spéciaux, répartis sur le territoire, l'examen des cas individuels, afin d'établir une distinction nette entre les étrangers ennemis (« real enemies ») et les réfugiés originaires d'un pays ennemi (« friendly enemies »). Ces derniers bénéficiaient d'un statut sensiblement plus favorable que les premiers. Un droit d'appel à des commissions consultatives (« advisory [p.284] committees »), composées par des personnalités indépendantes, augmentait les garanties ainsi données aux personnes qui désiraient se prévaloir de la qualité de réfugiés (2).
    C'est pour tenir compte de cette situation, ainsi que des observations formulées par l'Organisation internationale pour les Réfugiés et la délégation d'Israël, que la Conférence diplomatique adopta le présent article, consacré uniquement aux réfugiés.


    2. ' Définition et traitement '

    Plusieurs instruments du droit international, la Constitution de l'Organisation internationale pour les Réfugiés, le Statut du Haut Commissariat pour les Réfugiés et la Convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 (3), ont défini la notion de réfugié. Il s'agit là de notions valables dans le cadre du droit particulier qui les a créées.
    A l'égard de la Convention de Genève, ces définitions sont trop techniques et d'une portée trop restreinte.
    La Convention s'abstient de définir la notion de réfugié. Elle se borne à retenir le fait de l'absence, chez certaines personnes, « de la protection d'un gouvernement » : il suffit qu'une personne protégée, ressortissant juridiquement à un Etat ennemi, soit en fait privée de toute protection diplomatique (ou parce qu'elle a rompu avec le gouvernement de son pays, ou parce qu'elle ne peut ou ne veut se réclamer de la protection de ce dernier) pour qu'elle bénéficie de la présente disposition. C'est dans ce sens large qu'il convient d'interpréter ce texte conformément à l'esprit de la Convention.
    On ne saurait en effet traiter en ennemis des personnes qui en fait sont les premières victimes de la Puissance en guerre avec leur pays de refuge et qui, en certains cas, sont favorables à la cause de ce dernier. Aussi convient-il d'apporter un correctif au critère purement formel de la nationalité, qui repose sur une notion essentiellement juridique et technique, alors qu'une application stricte de ce critère contredirait la réalité humaine et heurterait les sentiments de la justice et de la morale.
    [p.285] Ainsi, en stipulant que l'examen de la situation d'un étranger ennemi ne devra pas se faire uniquement à la lumière de son appartenance juridique, la Convention invite les belligérants à tenir compte de tout un ensemble de circonstances qui sont de nature à révéler ce que l'on peut appeler « l'appartenance spirituelle », « l'allégeance idéologique » d'une personne protégée. C'est en fonction de ces données, et non plus en vertu du critère extérieur de la nationalité, que, dans le cas des réfugiés, un Etat devra décider si le recours à des mesures de sécurité est ou non justifié. Comme on l'a justement souligné (4), on est fondé à présumer que les ressortissants jouissant de la protection de leur gouvernement, et de son mandataire, la Puissance protectrice, sympathisent avec leur patrie et peuvent représenter un danger pour la sécurité du pays de résidence. En revanche, pour les réfugiés, la présomption est à l'opposé : cette notion implique plutôt qu'il s'agit d'adversaires du régime politique en vigueur dans leur pays d'origine et qui n'ont aucun intérêt
    à le favoriser de quelque façon que ce soit.
    Cette disposition ne crée pas, en faveur des réfugiés, un droit absolu à l'exemption des mesures de sécurité. Il ne s'agit que d'une recommandation pressante à l'adresse des belligérants. La qualité de réfugié ne confère donc pas, à elle seule, un titre à l'immunité. Elle n'empêche pas le recours à des mesures de sûreté, à l'internement par exemple. On peut concevoir que, parmi les réfugiés, puissent se trouver des personnes dont les convictions politiques ou les agissements présentent un danger pour la sécurité de l'Etat. Celui-ci serait alors en droit de recourir aux mesures de contrôle nécessaires, dans les mêmes limites et aux mêmes conditions que pour toute personne protégée par la Convention (5).
    Etant donné la complexité du problème et la diversité des cas pouvant se présenter en pratique, il a fallu se borner à fixer des règles générales, présentant toute la souplesse requise et laissant aux Etats une grande marge d'appréciation. A défaut d'une réglementation plus précise, qui n'a paru ni possible, ni opportune, il faut souhaiter que les belligérants appliquent la présente disposition dans le plus large esprit humanitaire, afin qu'il soit permis d'exploiter au maximum les ressources qu'elle offre pour la protection des réfugiés.

    Notes: (1) [(1) p.283] Pour la genèse de l'article, voir Actes,
    II-A, pp. 645, 742, 809 ; II-B, pp. 409-411 ; III,
    pp. 122-123, 130;

    (2) [(1) p.284] Pour de plus amples détails, voir
    R. M. W. Kempner, ' The enemy alien problem in the
    present War ', American Journal of International Law,
    1940, pp. 443 sq. ; R. R. Wilson, ' Treatment of
    civilian alien enemies ', loc. cit., 1943, pp. 30
    sq. ; G. Leibholz, ' Die völkerrechtliche Stellung
    der « Refugees » im Krieg ', Archiv für Völkerrecht,
    1949, pp. 146-147;

    (3) [(2) p.284] Cette Convention énonce une disposition
    analogue à celle que nous étudions, art. 8;

    (4) [(1) p.285] Voir Actes, III, pp. 122-123;

    (5) [(2) p.285] Voir Actes, II-B, pp. 409-411 ; III,
    p. 123.