Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Intangibilité des Droits
    ARTICLE 47. - INTANGIBILITE DES DROITS (1)


    I. ' Généralités '

    Cet article, placé en tête de la section traitant des territoires occupés, marque l'importance primordiale des garanties qu'il énonce. Au cours de la seconde guerre mondiale, des populations [p.294] entières avaient été soustraites à l'application du droit de l'occupation, privées, par conséquent, des garanties que ce droit comporte et livrées au pouvoir discrétionnaire de la Puissance occupante. Pour éviter le retour de tels agissements, les auteurs de la Convention ont tenu à poser des règles absolues. On les reprendra ci-après, dans l'ordre adopté par le texte.


    2. ' Changements dans les institutions ou le Gouvernement du
    territoire occupé '

    De fréquentes interventions de la Puissance occupante avaient, lors de la seconde guerre mondiale, revêtu des formes et des degrés très divers, suivant le but politique poursuivi : mentionnons, notamment, la transformation d'institutions constitutionnelles, le changement de la forme gouvernementale, la création de nouveaux organismes militaires ou politiques, la dissolution de l'Etat, la formation d'entités politiques nouvelles.
    Le droit international prohibe de telles opérations, qui se fondent exclusivement sur la force militaire de la Puissance occupante, et non sur une décision souveraine de l'Etat occupé. Sans doute, l'occupant s'efforçait-il généralement de donner quelque apparence de légitimité et d'indépendance à des organismes nouveaux, créés, le plus souvent, grâce au truchement d'éléments de la population occupée. Il était manifeste, cependant, que ces organismes demeuraient soumis à la volonté de la Puissance occupante. Ces pratiques étaient d'ailleurs incompatibles avec la conception classique de l'occupation de guerre, telle que l'exprime l'article 43 du Règlement de La Haye de 1907 , et selon laquelle l'occupant doit être considéré comme un simple administrateur de fait (2).
    Cette disposition du Règlement de La Haye ne vise pas seulement les habitants du territoire occupé ; elle protège aussi l'Etat, son individualité, ses institutions et ses lois. La nouvelle Convention de Genève ne fait rien perdre de sa valeur à ce texte ; elle se borne à le développer en ce qui concerne la protection des personnes civiles.
    L'ingérence de la Puissance occupante dans les institutions et le Gouvernement d'un pays occupé a pour effet de transformer plus ou moins profondément la structure et l'organisation de ce [p.295] pays. Cette transformation risque d'aggraver la situation des habitants ; aussi la présente disposition a-t-elle pour but d'éviter que les mesures prises par la Puissance occupante en vue de rétablir et d'assurer l'ordre et la vie publics ne portent préjudice aux personnes protégées. Elle n'interdit pas expressément à la Puissance occupante de modifier les institutions ou le Gouvernement du territoire occupé (3). On peut, en effet, concevoir que certains changements soient nécessaires et même heureux ; au surplus, le texte dont il s'agit est de caractère essentiellement humanitaire : il vise à sauvegarder la personne humaine et non à protéger l'Etat comme tel dans ses institutions politiques et son Gouvernement. Ce qui importe, au sens de la Convention, c'est que les interventions opérées dans l'organisation interne de l'Etat n'aient pas
    pour effet de priver les personnes protégées des droits et garanties créés en leur faveur. Il s'ensuit que la Convention doit pouvoir leur être appliquée intégralement, même si la Puissance occupante a procédé à des changements dans les institutions ou le Gouvernement du territoire occupé.


    3. ' Accord passé entre les Autorités du territoire occupé et
    la Puissance occupante '

    Les accords passés avec les Autorités du territoire occupé sont un moyen plus subtil pour la Puissance occupante de chercher à s'affranchir des obligations qui lui incombent aux termes du droit d'occupation ; aussi la possibilité de conclure de tels accords est-elle strictement délimitée par l'article 7, alinéa I , dont la présente disposition ne fait que réaffirmer le principe général. A ce titre elle constitue une disposition d'application de cette clause de sauvegarde valable pour l'ensemble de la Convention et l'on peut se reporter au commentaire de l'article 7 .
    Observons, toutefois, que si la Conférence diplomatique a tenu à réaffirmer ce principe général en l'inscrivant à nouveau au début du chapitre traitant des territoires occupés, c'est parce que le danger de voir la Puissance occupante contraindre la Puissance dont elle occupe le territoire à conclure des accords portant préjudice à la situation des personnes protégées est ici particulièrement grand. Il est d'ailleurs arrivé que les Autorités d'un territoire occupé, sous la pression de la Puissance occupante, aient renoncé [p.296] au contrôle de la Puissance protectrice, interdit l'activité d'organismes humanitaires, toléré l'enrôlement de force ou la déportation de personnes protégées par l'occupant. De telles stipulations sont en contradiction flagrante avec les articles 9 , 30 , 49 et 51 de la Convention et, de ce fait, rigoureusement prohibées.
    On relèvera, enfin, que la clause de sauvegarde s'applique aussi bien lorsque les Autorités légitimes du territoire occupé ont conclu l'accord dérogatoire avec la Puissance occupante, que lorsqu'il s'agit d'un Gouvernement installé et maintenu par l'occupant.


    4. ' Annexion '

    L'occupation de guerre, comme nous l'avons souligné déjà à propos de l'article 4 , est un état de fait essentiellement provisoire, qui n'enlève à la Puissance occupée ni sa qualité d'Etat, ni sa souveraineté ; elle entrave seulement l'exercice de ses droits. Elle se distingue par là de l'annexion, par laquelle la Puissance occupante acquiert tout ou partie du territoire occupé pour l'incorporer à son propre territoire (4).
    Ainsi, l'occupation pour cause de guerre, qui a le caractère d'une possession de fait, ne saurait-elle comporter un droit quelconque de disposition sur un territoire. Aussi longtemps que les hostilités sont en cours, la Puissance occupante ne pourra donc pas « annexer » le territoire occupé, même si elle occupe l'ensemble de ce territoire. Seul le traité de paix pourra se prononcer à cet égard. C'est là un principe universellement acquis et confirmé par la doctrine et de nombreux jugements rendus par des tribunaux internationaux ou nationaux.
    Cependant, la seconde guerre mondiale a montré plusieurs exemples d'annexions anticipées, résultant de la disposition unilatérale par le vainqueur de territoires occupés par lui. Soustraites au statut d'occupation, privées des droits et garanties auxquels elles pouvaient légitimement prétendre, les populations de ces territoires, souvent étendus, se trouvaient ainsi assujetties aux lois et règlements que l'Etat annexant s'était plu à promulguer.
    Consciente de l'extrême danger de ces procédés, qui ouvrent la voie à l'arbitraire, la Conférence diplomatique a jugé nécessaire de prévoir que de telles dispositions seraient sans effet sur le droit de personnes protégées, qui resteraient aptes, néanmoins, à bénéficier de la Convention.
    [p.297] Il convient d'ailleurs de noter que l'allusion faite à l'annexion dans la présente disposition ne saurait être considérée comme une reconnaissance implicite de ce mode d'acquisition de la souveraineté. Les travaux préparatoires le confirment. En effet, pour faire mieux apparaître le caractère illicite de l'annexion en temps de guerre, les experts gouvernementaux de 1947 avaient proposé d'ajouter l'épithète « prétendue » avant le mot « annexion » (5). Poussés par la même préoccupation, plusieurs délégués à la Conférence diplomatique sont même allés jusqu'à proposer d'éliminer l'hypothèse de l'annexion dans cet article. Si la Conférence a décidé en définitive de la maintenir, c'est qu'elle a jugé ces craintes sans fondement, estimant, au surplus, qu'il était préférable d'envisager expressément cette situation, afin de mieux y parer (6).
    On peut dégager de ce qui précède le principe fondamental suivant : une Puissance occupante demeure tenue d'appliquer intégralement la Convention, même dans le cas où, passant outre aux règles du droit des gens, elle prétendrait procéder, durant le conflit, à l'annexion de tout ou partie du territoire occupé.

    Notes: (1) [(1) p.293] Pour la genèse de l'article, voir Actes,
    I, p. 118 ; II-A, pp. 647-648, 757-758 ; II-B, p. 413;

    (2) [(1) p.294] Ce texte se lit ainsi : « L'autorité du
    pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains
    de l'occupant, celui-ci prendra toutes les mesures
    qui dépendent de lui en vue de rétablir et
    d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la
    vie publics, en respectant, sauf empêchement absolu,
    les lois en vigueur dans le pays »;

    (3) [(1) p.295] L'article 43 du Règlement de La Haye ne
    comporte lui non plus qu'une interdiction relative,
    prescrivant de respecter, « sauf empêchement
    absolu, les lois en vigueur dans le pays »;

    (4) [(1) p.296] L'Etat annexant « succède » dans le
    territoire annexé à tous les droits de
    souveraineté de l'Etat démembré;

    (5) [(1) p.297] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 289-290;

    (6) [(2) p.297] Voir Actes, II-A, pp. 647-648, 757-758.