Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Distribution
    [p.349] ARTICLE 61. - DISTRIBUTION (1)

    Le présent article énonce les principes afférents à la distribution et au transport des envois de secours mentionnés aux articles précédents (art. 59 et 60 ).
    L'expérience faite dans ce domaine pendant la dernière guerre mondiale a montré que le degré d'efficacité des secours est fonction des conditions de transport et de distribution (2).


    Alinéa premier. - Concours et contrôle

    1. ' Puissance protectrice '

    La première phrase précise que la distribution des secours sera faite avec le concours et sous le contrôle des Puissances protectrices. Si la Convention confère à celles-ci un rôle prépondérant, il n'en reste pas moins, comme nous le verrons tout à l'heure, que l'intervention d'autres Etats neutres demeure possible sous certaines conditions.
    En quoi consistera la tâche des Puissances protectrices ? La Convention se borne à indiquer que celles-ci devront apporter leur concours à la distribution des envois de secours, qui sera faite sous leur contrôle. Elle n'entre pas dans le détail des mesures à prendre. Ce silence est justifié, car, dans un domaine aussi vaste, [p.350] une réglementation systématique ne serait guère appropriée. On a fixé un certain nombre de principes de base à partir desquels l'action doit pouvoir se développer avec une souplesse suffisante pour s'adapter à chaque nouvelle éventualité.
    Il importe, avant tout, que le contrôle soit effectif ; sans un contrôle rigoureux et efficace, l'oeuvre risque d'être compromise. Il faut que les secours atteignent ceux à qui ils sont destinés et que toutes précautions soient prises pour que les bénéficiaires ne les écoulent pas au « marché noir » ; de fréquents sondages dans les entrepôts, la surveillance constante des distributions, la vérification des rapports établis par les organes distributeurs, permettront, entre autres mesures, d'assurer que l'affectation des secours sera respectée.
    La Convention s'abstient de prescrire une formule type de distribution. L'expérience a prouvé que le mode de répartition est fonction d'un ensemble complexe de facteurs divers (conditions politiques, économiques et sociales du pays assisté, importance et nature des secours). Au cours des derniers conflits, c'étaient les Croix-Rouges nationales qui assuraient les distributions, recevant les envois de l'étranger, les répartissant ensuite entre les sections locales, tandis que les délégués du Comité international de la Croix-Rouge prêtaient leur appui et assistaient aux distributions. Souvent, l'action de la Croix-Rouge nationale s'exerçait parallèlement à celles d'autres oeuvres, un comité de coordination assurant la bonne marche des opérations.


    2. ' Délégation du contrôle '

    La seconde phrase énonce la faculté, pour la Puissance protectrice, de déléguer les attributions précitées. L'organisme délégué peut être un Etat neutre autre que la Puissance protectrice, le Comité international de la Croix-Rouge ainsi que « tout autre organisme humanitaire impartial ».
    Le Comité international de la Croix-Rouge est mentionné nommément ici (comme à l'article 59 ) à double titre : 1° en raison de ses initiatives antérieures et de son expérience ; 2° en raison de son caractère d'intermédiaire neutre.
    La formule « tout autre organisme humanitaire » (3) rappelle l'activité d'un grand nombre d'organismes humanitaires pendant la seconde guerre mondiale.
    [p.351] La délégation est subordonnée à un accord entre la Puissance occupante et la Puissance protectrice. Elle ne pourra donc se faire par acte unilatéral. La volonté conjointe des deux parties est indispensable pour garantir une activité.
    Pour concourir à la distribution des secours et exercer un contrôle efficace, un personnel nombreux et instruit est nécessaire. Il faut que l'organisme humanitaire appelé à remplacer la Puissance protectrice offre non seulement toutes garanties d'impartialité, mais encore qu'il dispose d'un personnel qualifié et des moyens matériels indispensables. Il est certain que ce critère jouera un rôle déterminant lors de la décision des Puissances. Ces dispositions ne font pas double emploi avec celles de l'article 11 , relatif aux substituts des Puissances protectrices. Ce dernier traite de la substitution automatique de la Puissance protectrice, alors que le présent article n'envisage qu'une délégation, par commun accord, de certaines tâches limitées, délégation qui n'affecte en rien les autres activités conventionnelles. L'article 11 présuppose l'absence d'une Puissance protectrice et l'article 61, au contraire, son existence (4).


    Alinéa 2. - Franchises

    I. ' Le principe '

    Cette disposition tient compte du caractère particulier et éminemment humanitaire des secours. Il serait déplorable que des personnes fussent privées de ces secours parce qu'elles seraient incapables d'acquitter les taxes douanières frappant ordinairement les objets à l'importation. D'autre part, si ces frais devaient être payés par les donateurs, ils seraient presque certainement prélevés sur la masse des secours.
    C'est pourquoi la Conférence a décidé, à l'unanimité, d'accorder aux envois de secours en territoire occupé l'exonération des taxes à l'importation et droits de douane, ainsi que l'exemption de toute charge fiscale. Nous verrons plus loin, sous chiffre 2, dans quelle mesure ce principe est susceptible de dérogations.
    Cela ne veut pas dire que les secours doivent être donnés gratuitement à la population : si le principe de la gratuité est la règle en ce qui concerne les envois individuels de secours, il en est autrement pour les envois collectifs, afin de ne pas désorganiser l'économie du pays de destination. Le fait que la Convention exonère les envois de secours individuels des droits et taxes, [p.352] démontre, une fois de plus, que les dispositions des articles 59 à 61 ne s'appliquent qu'aux secours proprement dits, à des articles de première nécessité, indispensables à la subsistance et à la santé de la population.


    2. ' Réserve '

    Le principe de l'exemption des secours de tout droit, impôt ou taxe, n'a pas un caractère absolu. La Conférence diplomatique a réservé le prélèvement de tels droits, sur les envois de secours, lorsque ce sera dans l'intérêt de l'économie du territoire occupé. La Conférence a ainsi voulu tenir compte de l'éventualité où les envois de secours ne représenteraient pas des dons, mais seraient faits contre paiement, en vertu d'arrangements à long terme entre Gouvernements (5). Quel que soit le bien-fondé de cette disposition technique, il est essentiel que les belligérants s'efforcent de lui conserver un caractère strictement exceptionnel. Seule, en effet, la franchise absolue de toute charge est vraiment conforme à l'idée même des actions de secours et ce, dans la grande majorité des cas, dans l'intérêt bien compris des pays secourus.


    3. ' Facilités de distribution '

    La deuxième phrase du second alinéa précise que la Puissance occupante devra faciliter la rapide distribution des envois. L'effet d'une action de secours dépend essentiellement du temps dans lequel les envois arrivent aux destinataires ; il est donc important que les autorités d'occupation prennent toutes les dispositions propres à en faciliter l'expédition et la répartition (liquidation des formalités indispensables, mise à disposition de moyens de transport, octroi de permis de libre circulation, facilités de tout genre au personnel des organes distributeurs et de contrôle, etc.).


    Alinéa 3. - Transit

    Enfin, l'article 61 souligne que toutes les Parties contractantes devront s'efforcer de permettre le transit et le transport gratuits des envois de secours destinés à des territoires occupés.
    Cette disposition traite uniquement de l'aspect financier du transit et du transport des secours. Elle ne concerne point la question du libre passage (art. 59, al. 3 ). Elle ne fait pas de la franchise [p.353] du transit et du transport des secours dans un Etat tiers, l'objet d'une obligation. La Conférence estima, en effet, qu'une telle disposition pourrait constituer une charge peu équitable pour un petit pays dans lequel transiteraient de grandes quantités d'approvisionnements, et qu'elle risquerait en conséquence de ralentir le passage de ces envois. Elle n'a prévu, en conséquence, qu'une disposition de caractère facultatif, qui constitue cependant une invitation pressante à l'adresse de tous les Etats dont les voies de communication sont empruntées pour des envois de secours (6).

    Notes: (1) [(1) p.349] Pour la genèse de l'article, voir Actes,
    I, p. 120 ; II-A, pp. 736, 815-816 ; II-B,
    pp. 420-421;

    (2) [(2) p.349] Voir ' Rapport de la Commission mixte ',
    pp. 131 sq.;

    (3) [(1) p.350] Il va sans dire que les Sociétés
    nationales de la Croix-Rouge sont incluses;

    (4) [(1) p.351] Voir Actes, II-A, pp. 736, 815;

    (5) [(1) p.352] Voir Actes, II-A, pp. 736, 815-816 ;
    II-B, pp. 420-421;

    (6) [(1) p.353] Voir Actes, II-A, p. 816. Rappelons à ce
    propos que la Suisse, pays de transit par excellence,
    avait, dès 1940, accordé la franchise de transport
    et de transit aux envois destinés aux populations
    civiles des territoires occupés.