Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Cessation de la protection des unités sanitaires civiles
    [p.175] Article 13 - Cessation de la protection des unités sanitaires civiles


    [p.176] Généralités

    546 Cet article s'inspire des articles 21 (pour son premier paragraphe) et 22 (pour le second) de la Ire Convention, fixant pour l'ensemble des unités sanitaires civiles des règles similaires à celles prévues dans ces articles pour les unités sanitaires militaires. En ce qui concerne les unités sanitaires civiles, un article similaire existe bien dans la IVe Convention - l'article 19 - mais sa portée se limite aux ' hôpitaux ' civils.

    547 Le but du présent article est de déterminer avec précision les actes entraînant la perte du droit à la protection, afin surtout d'éviter que de mauvais prétextes ne soient invoqués.

    548 Le paragraphe 1 fixe la règle dans sa première phrase et tempère la rigueur de celle-ci - au bénéfice des victimes - dans la seconde, alors que le paragraphe 2 décrit quatre actes qui ne doivent pas être considérés comme nuisibles à l'ennemi (alors même qu'ils pourraient paraître tels) et dont, par conséquent, la commission ne fait pas cesser le droit à la protection de l'unité sanitaire qu'ils concernent.


    Paragraphe 1


    ' Première phrase '

    549 Cette phrase démontre bien que la protection due aux unités sanitaires civiles ne peut cesser que dans un seul cas: lorsque ces unités sont utilisées pour commettre des actes nuisibles à l'ennemi. Aucune autre cause ne peut faire cesser leur droit à la protection. Cette formulation vient de l'article 21 de la Ire Convention, la Conférence diplomatique de 1949 ayant tenu à bien marquer que «la protection ne pouvait cesser que dans ce seul cas, alors qu'en 1929 on se bornait à dire que la protection cesserait si de tels actes étaient commis» (1). Si, cependant, l'unité sanitaire était systématiquement utilisée à des fins autres que sanitaires, même sans que ne soient commis des actes nuisibles à l'ennemi, elle perdrait son statut d'unité sanitaire au sens du Protocole qui ' définit ' ces unités comme étant affectées ' exclusivement ' à des fins sanitaires (2). Comme il s'agit bien ici d'unités sanitaires au sens du Protocole, on admet qu'elles sont exclusivement affectées à des fins sanitaires et que les actes nuisibles à l'ennemi qu'on peut leur imputer sont accidentels ou occasionnels et ne résultent pas d'une volonté d'affecter ces unités à des tâches militaires.

    550 On se demandera, ensuite, ce que sont ces ' actes nuisibles à l'ennemi ' prohibés. La Conférence diplomatique de 1949, comme celle de 1929, jugèrent inutiles de les définir, estimant que cette expression tombait sous le sens et devait demeurer [p.177] très générale (3); la Conférence diplomatique de 1974-1977 leur emboîta le pas. Le CICR avait cependant préparé une formule plus explicite, en 1949, pour le cas où la Conférence diplomatique aurait désiré une définition plus précise. Elle se lisait ainsi: «Actes ayant pour but ou pour effet, en favorisant ou en entravant des opérations militaires, de nuire à la Partie adverse».

    551 Quelques exemples d'actes nuisibles sont en outre donnés par le commentaire de l'article 21 de la Ire Convention. Ils éclairent aussi le sens à donner à cette expression: «abriter dans un hôpital des combattants ou des fuyards valides, y faire un dépôt d'armes ou de munitions, y installer un poste d'observation militaire, placer délibérément une formation sanitaire pour empêcher une attaque de l'ennemi» (4) (ce dernier acte étant d'ailleurs spécifiquement interdit par l'article 12 ('Protection des unités sanitaires '), paragraphe 4, première phrase, du Protocole, examiné ci-dessus). La notion de 'nuisible ' est donc large. Il ne s'agit pas seulement de nuire directement à l'ennemi, par exemple en lui tirant dessus, mais aussi d'entraver délibérément, de quelque manière que ce soit, son action militaire.

    552 Toutefois, ces actes nuisibles à l'ennemi doivent, pour être interdits, se commettre ' en dehors de la destination humanitaire ' des unités sanitaires, ce qui laisse entendre que certains actes nuisibles à l'ennemi peuvent être conformes à cette destination humanitaire et, partant, accomplis licitement. Cette précision est aussi contenue dans l'article 21 de la Ire Convention, quoique formulée d'une manière légèrement différente (il y est dit: «en dehors de leurs devoirs humanitaires»). Elle se justifie, car il peut en effet arriver - même si cela doit rester exceptionnel - qu'un acte commis conformément à la destination humanitaire des unités sanitaires revête un caractère nuisible à l'ennemi, ou puisse à tort être interprété dans ce sens. On pensera par exemple au cas d'une unité sanitaire mobile qui tombe accidentellement en panne lors d'un déplacement conforme à sa destination humanitaire et obstrue un passage important sur le plan militaire. Lors de la Conférence de 1949, l'exemple des rayons d'un appareil de radiologie qui troubleraient l'émission ou la réception radiotélégraphique d'un poste militaire ou le fonctionnement d'un radar avait été mentionné (5).

    553 De tels actes, on l'a dit, restent bien sûr exceptionnels et des remèdes devront y être apportés dès que sera perçu leur caractère nuisible à l'ennemi. Il était important cependant d'apporter cette précision pour ne pas mettre sur un même plan les actes accomplis sans volonté de nuire, mais causant accidentellement un préjudice à l'ennemi, et les actes délibérément commis pour nuire à l'ennemi.


    ' Deuxième phrase '

    554 Cette deuxième phrase s'applique au cas où il existe un motif valable, au sens de la première phrase examinée ci-dessus, pour que cesse la protection due à une unité sanitaire civile. Elle aussi est reprise, avec de légères modifications de forme, de l'article 21 de la Ire Convention.

    555 [p.178] Le principe ici posé tend à atténuer les rigueurs du précédent, en vue, surtout, d'éviter que les blessés et malades hospitalisés dans l'unité ne deviennent les innocentes victimes d'actes dont ils ne sont pas responsables. Si l'unité sanitaire est utilisée pour commettre des actes nuisibles à l'ennemi, elle devient en effet un objectif militaire qu'il est licite d'attaquer, et même de détruire. Avant d'en arriver à cette extrémité, il est capital que le sort des occupants légitimes de l'unité soit assuré. C'est là le but de la sommation, dont le principe est ici posé. Elle pourra d'ailleurs être de différentes natures. Dans la plupart des cas, il devrait s'agir simplement de l'ordre de faire cesser l'acte nuisible dans un délai donné. Dans des cas plus graves, il pourra s'agir d'un délai pour évacuer l'unité, qui sera investie après ce délai.

    556 La durée du délai doit être ' raisonnable ', mais elle n'est pas fixée avec précision. Elle dépendra des cas d'espèce. Comme il est déjà dit dans le commentaire de l'article 21 de la Ire Convention, «on peut dire qu'elle doit être calculée pour permettre ou bien de mettre fin aux actes illicites, ou bien d'évacuer les blessés et malades et de les mettre en lieu sûr» (6). Ce délai devrait aussi laisser aux responsables de l'unité le temps de répondre aux reproches qui leur sont faits et, s'ils le peuvent, de s'en justifier. Il est cependant précisé qu'un délai ne sera fixé par la sommation que «chaque fois qu'il y aura lieu». Cette précision, reprise aussi de l'article 21 de la Ire Convention, n'est évidemment pas donnée pour permettre d'éluder le devoir de fixer un délai. Mais elle tient compte des cas où il n'est pratiquement pas possible d'en donner: pensons, par exemple, à une troupe accueillie par un feu nourri partant d'un hôpital. Même dans ces cas, cependant, on ne devrait pas oublier les exigences humanitaires. On ne détruira pas complètement un hôpital de huit cents lits au moyen d'obus de mortier parce qu'un soldat s'est embusqué dans une de ses chambres. Ici aussi le principe de la proportionnalité entre les nécessités militaires et les exigences humanitaires (7) doit être pris en considération.


    Paragraphe 2

    557 Ce paragraphe énumère quatre actes qui pourraient prêter à confusion et valoir à leurs auteurs l'accusation de commettre des actes nuisibles à l'ennemi, mais qu'on a estimé nécessaire d'autoriser. Il était indispensable, de ce fait, de préciser que ces actes ne doivent pas être considérés comme nuisibles à l'ennemi et, partant, ne font pas cesser le droit à la protection de l'unité concernée.

    558 Ce paragraphe s'inspire à la fois de l'article 22 de la Ire Convention, avec les modifications rendues nécessaires par le fait qu'il s'agit ici d'unités sanitaires ' civiles ', et de l'article 19, alinéa 2 , de la IVe Convention, qu'il complète par deux actes non prévus à cet article. Les quatre actes ici mentionnés et qui, donc, ne doivent pas être considérés comme nuisibles à l'ennemi, sont les suivants:

    [p.179] Alinéa a - «le fait que le personnel de l'unité soitdoté d'armes légères individuelles pour sa propre défense ou pour celle des blessés et des malades dont il a la charge»

    559 Même si l'armement du personnel sanitaire est déjà prévu par les Conventions dès 1906, ce point, non prévu dans le projet initial, est certainement celui qui a suscité les débats les plus animés au sein de la Commission II, lors de la CDDH. Deux questions ont en effet successivement été posées à son sujet. La première est celle du principe même d'armer le personnel des unités sanitaires civiles. Ce principe admis, la seconde question débattue fut celle de la nature des armes dont pouvait être doté ce personnel.

    560 L'armement du personnel sanitaire militaire avait été confirmé en 1949, quoique non sans résistance. On pourrait, en effet, prétendre que le plus sûr garant de la protection est d'être absolument sans défense et, donc, de ne pas présenter le moindre risque pour l'adversaire. Et, de fait, si l'armement du personnel sanitaire a finalement été accepté, ce n'est évidemment pas pour que ce personnel s'oppose par la force à la capture de son unité: il perdrait, dans ce cas, son statut et le droit à la protection qu'il lui confère. Mais il peut arriver que l'unité soit attaquée par des éléments incontrôlés ou par des pillards. Il peut aussi arriver que de grosses difficultés surgissent pour maintenir l'ordre parmi des blessés ou malades convalescents. Ces bonnes raisons l'emportèrent finalement et firent admettre, en 1949, l'armement du personnel sanitaire militaire. Mais il s'agissait, lors de la CDDH, de faire un pas supplémentaire, puisque c'étaient des civils qu'on armait, cette fois, alors que l'accent était mis, tout au long de la CDDH, sur l'importance de conserver une distinction claire entre civils et militaires. Par ailleurs, un tel armement n'était pas toléré dans le cadre de la protection accordée aux hôpitaux civils par l'article 19 de la IVe Convention. Si le principe de l'armement du personnel des unités sanitaires civiles fut néanmoins finalement adopté, c'est qu'on admit qu'étant exposé aux mêmes dangers et devant faire face aux mêmes situations que le personnel sanitaire militaire, du fait de l'extension de son rôle dans le Protocole, il devait disposer des mêmes moyens de se défendre.

    561 Mais il convient d'insister encore sur le fait que son caractère de personnel sanitaire et son caractère de civil mettent ce personnel dans l'obligation stricte de n'utiliser ses armes que pour sa propre défense et celle des blessés et malades dont il prend soin, c'est-à-dire pour empêcher que des violences ne soient commises à son égard ou à celui des blessés et malades. Le terme «défense» doit en effet être pris dans l'acception restreinte de défense contre la violence et le personnel sanitaire ne saurait, sans perdre son droit à la protection, tenter de s'opposer par la force à la prise de l'unité sanitaire par des combattants de la Partie adverse.

    562 Il est clair que lorsque l'on avait admis l'armement du personnel sanitaire, en 1949, on avait dans l'idée que l'usage licite qu'il pouvait faire de ses armes impliquait que celles-ci soient des armes légères. Mais on n'avait pas cru nécessaire de le préciser à l'article 22 de la Ire Convention.

    563 La question fut toutefois remise sur le tapis au sein de la Commission II, lors de la CDDH, et la décision finalement prise de préciser que l'armement toléré du personnel de l'unité sanitaire civile se limite aux «armes légères individuelles». Cette expression n'a pas été définie, mais il ressort des débats en Commission II, à propos de cet article et à propos de la cessation de la protection due aux [p.180] organismes civils de protection civile (8), qu'il s'agit des armes qui sont généralement transportées et utilisées par un seul individu. Ne sont donc pas seulement admis les armes de poing, telles que les pistolets, mais aussi les fusils, voire les mitraillettes. En revanche les mitraillettes et toutes armes lourdes, qui ne sont pas facilement transportables par un seul individu ou qui doivent être maniées à plusieurs, sont interdites. On constate donc que la tolérance est tout de même assez grande. Mais si c'est le cas, c'est avant tout pour éviter que le droit à la protection de l'unité ne cesse trop facilement. Indépendamment des armes dont il dispose, le personnel ne peut les utiliser, on l'a vu, que pour des fins très précises et c'est avant tout là qu'il ne faut pas commettre d'abus. Un pistolet devrait certainement suffire pour remplir ces tâches, mais peu importe finalement, si le personnel s'en tient strictement à ses compétences, qu'il préfère utiliser un fusil.

    564 On notera enfin que l'armement toléré du personnel des unités sanitaires militaires n'est pas précisé à l'article 22 de la Ire Convention mais que, la fonction qu'il doit remplir étant la même que dans le présent article, un armement plus lourd que celui ici prévu ne saurait être attribué à ce personnel sans risque d'éveiller de graves soupçons et, partant, sans mettre en danger la protection de l'unité sanitaire.


    Alinéa b - «le fait que l'unité est gardée par un piquet, des sentinelles ou une escorte»

    565 Cet acte est aussi mentionné à l'article 22 de la Ire Convention, mais il ne paraît admis dans ce cadre qu'«à défaut d'infirmiers armés». Le commentaire de cette disposition indique cependant qu'il n'était pas dans la volonté du législateur d'exclure la présence conjointe d'infirmiers armés et d'une garde militaire et qu'on a simplement voulu marquer que, dans la règle, la garde d'une formation sanitaire doit être assurée par son propre personnel (9). Cette mention prêtant cependant à confusion, elle a été supprimée dans le Protocole.

    566 Qu'il s'agisse d'un piquet, de sentinelles ou d'une escorte, la garde ici mentionnée est généralement formée de militaires, puisque le service de santé relève de l'armée et que sa protection est normalement assurée par l'autorité militaire. Cependant, au cas exceptionnel où la garde serait confiée à des membres de la police civile en uniforme, il n'y aurait pas là entorse au Protocole. Tout comme le personnel sanitaire, la police n'est, en général, pourvue d'armes légères qu'à des fins de protection et de maintien de l'ordre. Elle ne sortirait pas de son rôle.

    567 L'usage de leurs armes par les membres de cette garde affectée à une formation sanitaire est soumis aux mêmes conditions que l'usage de ses armes par le personnel sanitaire. Ces gardes sont là pour éviter le pillage ou les violences, mais [p.181] n'ont pas à s'opposer à l'occupation ou au contrôle de l'unité sanitaire par la Partie adverse.

    568 Quant au statut des gardes militaires, nous reproduisons ici un passage du Commentaire de la Ire Convention qui explique clairement ce qu'il a été et ce qu'il est aujourd'hui (étant entendu que les membres de la garde militaire d'une unité sanitaire ont le même statut, que l'unité soit civile ou militaire):

    «La Convention de 1906 (art. 9, al. 2) les assimilait entièrement au personnel sanitaire, pourvu qu'ils soient munis d'un mandat régulier (art. 8, chiffre 2). Ils avaient droit à la même protection et ne devaient pas être traités en prisonniers de guerre. La Conférence de 1929 a résolument rejeté ce système comme impraticable. Il n'avait pas été respecté lors de la première guerre mondiale et avait donné lieu à des abus. L'attribution d'un mandat régulier a paru irréalisable pratiquement. Ainsi donc leur statut sera celui des militaires ordinaires, bien que leur présence même dans une unité sanitaire les mette en fait à l'abri des attaques. Cette immunité de fait est d'ailleurs logique, puisqu'ils n'ont aucun rôle offensif et qu'ils ne sont là que pour protéger les blessés et malades. Mais, en cas de capture, ils seront prisonniers de guerre.» (10)


    Alinéa c - «le fait que se trouvent dans l'unité des armes portatives et des munitions retirées aux blessés et aux malades et n'ayant pas encore été versées au service compétent»

    569 Cette disposition est reprise de l'article 22 de la Ire Convention. Les armes et les munitions seront retirées aux blessés, puis versées au service compétent. Mais cette opération peut demander un certain délai et il est important de préciser que, si ces armes sont entreposées quelque temps dans l'unité sanitaire, celle-ci n'en perd pas pour autant son droit à la protection.

    570 Les armes dont il s'agit sont des armes portatives. Il faut entendre par là des armes portables par des hommes. Il n'est pas mentionné, en revanche, qu'il doit s'agir d'armes individuelles. Des armes légèrement plus lourdes que celles autorisées pour le personnel sanitaire peuvent donc entrer en considération, comme par exemple de petites mitrailleuses, pour peu qu'elles restent portatives (même, le cas échéant, par deux ou trois soldats). On relèvera cependant le caractère très meurtrier, du fait des progrès techniques, de certaines armes portatives actuelles.


    [p.182] Alinéa d - «le fait que des membres des forces armées ou autres combattants se trouvent dans ces unités pour des raisons médicales»

    571 Vu les conditions des conflits actuels, les blessés et malades civils et militaires sont souvent mêlés et peuvent, par conséquent, être recueillis par les mêmes unités sanitaires. Il convient dès lors qu'on ne puisse arguer de la présence de blessés et militaires civils dans une unité militaire, ni de celle de blessés et malades militaires dans une unité civile, pour faire cesser la protection à laquelle ces unités ont droit. La présente mention supprime toute équivoque à cet égard, comme le font des mentions équivalentes à l'article 22 de la Ire Convention, en ce qui concerne les unités sanitaires militaires, et à l'article 19 de la IVe Convention, pour les hôpitaux civils.

    572 L'expression «ou autres combattants» a été ajoutée à l'expression «membres des forces armées» pour que soient bien compris tous les combattants au sens de l'article 43 (' Forces armées ') du présent Protocole. Cette adjonction, faite au cours de la CDDH, a finalement été maintenue, bien qu'elle soit devenue superflue au vu du libellé final de l'article 43 (' Forces armées '). Les forces armées étant définies d'une manière très large au paragraphe 1 de cet article, il n'est en effet pas de combattants, au sens du Protocole, qui ne soient membres des forces armées d'une Partie au conflit.

    573 L'expression «pour des raisons médicales» a été préférée à l'expression «pour traitement médical» contenue dans le projet. Il peut arriver en effet que des membres des forces armées se trouvent dans une unité sanitaire pour des raisons médicales sans que l'on puisse parler de ' traitement ' médical stricto sensu. Ce sera le cas par exemple lors d'examens médicaux ou de vaccinations. La formule finalement adoptée est plus souple et devrait permettre d'éviter qu'on accuse abusivement l'unité sanitaire d'être utilisée pour commettre des actes nuisibles à l'ennemi.

    574 Il est à noter, enfin, que les militaires traités dans une unité sanitaire civile peuvent être des militaires de la Partie à laquelle l'unité est rattachée, mais peuvent aussi être, dans des cas d'urgence, des combattants de la Partie adverse, qui devront être traités conformément au principe de la non-discrimination entre les blessés et les malades (11). Etant prisonniers de guerre, ces blessés seront cependant transférés, dès que leur état et la situation le permettront, dans une unité sanitaire militaire, une unité sanitaire civile n'ayant pas, en principe, à assurer la garde de prisonniers de guerre.


    Y.S.

    Notes:

    (1) ' Commentaire I ', p. 221;

    (2) Cf. commentaire art. 8, al. k, supra, pp. 134-136;

    (3) Cf. ' Commentaire I ', p. 221;

    (4) Ibid., p. 222;

    (5) Ibid.;

    (6) Ibid., p. 223;

    (7) Au sujet duquel cf. commentaire art. 12, par. 4, 1re phrase, supra, pp. 172-173;

    (8) Cf. commentaire art. 65, par. 3, infra, pp. 795-798;

    (9) Cf. ' Commentaire I ', p. 225;

    (10) Ibid., p. 226;

    (11) Cf. commentaire art. 10, par. 2, seconde phrase, supra, pp. 149-150.