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Commentaire - Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles
    [p.183] Article 14 - Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles


    [p.184] Généralités

    575 Cet article a pour but de régler le problème de la réquisition des unités sanitaires civiles en territoires occupés, en vue de compléter les dispositions de l'article 57 de la IVe Convention, qui ne concernent que la réquisition des hôpitaux civils.

    576 Avant de traiter le problème même de la réquisition, la Commission II de la CDDH a jugé opportun de le situer en rappelant, au paragraphe 1, le devoir de la Puissance occupante à l'égard de la population civile des territoires occupés sur le plan médical. Le principe ici rappelé s'inspire de dispositions plus détaillées contenues aux articles 55, alinéa 1 , et 56, alinéa 1 , de la IVe Convention.

    577 L'obligation étendue rappelée au paragraphe 1 a pour conséquence générale de limiter très sévèrement la réquisition d'unités sanitaires civiles, interdite tant que ces unités sont nécessaires à la santé de la population civile et aux blessés et malades en traitement. C'est là le sens de la disposition contenue au paragraphe 2.

    578 Les réquisitions ne peuvent donc se faire que si elles sont conformes à la règle impérative fixée au paragraphe 2 et, même alors, les trois conditions mentionnées au paragraphe 3 doivent être remplies.

    579 Rappelons enfin que cet article ne concerne que la réquisition des unités sanitaires civiles, le sort des unités sanitaires militaires tombées aux mains de l'ennemi étant réglé par l'article 33 de la Ire Convention.


    Paragraphe 1

    580 Le principe ici rappelé se limite aux devoirs de la Puissance occupante sur le plan médical, car c'est à ceux-ci qu'est lié le problème de la réquisition des unités sanitaires civiles. Il doit être lu en connexion avec les principes suivants, posés aux articles 55 alinéa 1 , et 56, alinéa 1 , de la IVe Convention, qui lui sont complémentaires:

    «Dans toute la mesure de ses moyens, la Puissance occupante a le devoir d'assurer l'approvisionnement de la population en vivres et en produits médicaux; [...]» «Dans toute la mesure de ses moyens, la Puissance occupante a le devoir d'assurer et de maintenir, avec le concours des autorités nationales et locales, les établissements et les services médicaux et hospitaliers, ainsi que la santé et l'hygiène publiques dans le territoire occupé, [...]»

    581 On notera deux divergences entre l'énoncé de ces principes et le libellé donné au paragraphe 1 du présent article: on ne dit pas dans celui-ci que le devoir imposé à la Puissance occupante l'est «dans toute la mesure de ses moyens»; en revanche, on ne dit pas que cette Puissance doit s'assurer que les besoins médicaux de la population civile ' soient ' satisfaits, mais ' continuent ' d'être satisfaits. Ces divergences vont de pair.

    582 [p.185] Dans les dispositions ci-dessus mentionnées de la IVe Convention, il s'agit d'assurer la santé publique dans le territoire occupé indépendamment de ce qu'elle était auparavant. Or il peut arriver que l'état sanitaire existant dans un territoire avant l'occupation soit déplorable. Dans ce cas, la Puissance occupante ne pourra probablement pas y remédier rapidement, notamment si l'infrastructure est elle-même insuffisante. D'où la mention, nécessaire, du devoir à accomplir par la Puissance occupante «dans toute la mesure de ses moyens».

    583 Le principe posé au paragraphe 1 du présent article, en revanche, n'exige pas un effort particulier de la Puissance occupante. Il lui est seulement demandé d'assurer le bon fonctionnement du système médical déjà en place dans le territoire occupé. Il n'y a pas de raison, dès lors, de ne pas poser cette exigence d'une manière absolue.

    584 Or c'est bien dans le cadre du devoir d'assurer la continuation du système médical en place - et non pas dans celui d'assurer la santé publique indépendamment de son niveau antérieur - que se situe le problème de la réquisition des unités sanitaires civiles, qui risque en effet d'avoir un effet nuisible, au profit de la Puissance occupante, sur le système médical établi dans le territoire occupé.


    Paragraphe 2

    585 La disposition contenue dans ce paragraphe est la conséquence, en ce qui concerne la possibilité pour la Puissance occupante de réquisitionner les unités sanitaires civiles, du principe posé au paragraphe 1.

    586 Si la condition posée dans ce paragraphe est remplie, l'interdiction de réquisitionner le personnel et les biens qui ysont mentionnés est absolue. Voyons ce qu'il est interdit de réquisitionner et à quelle condition.

    587 Il est interdit de réquisitionner les unités sanitaires civiles, leur équipement, leur matériel et leur personnel. Les unités sanitaires, civiles ou militaires, sont définies plus haut (1). L'équipement de ces unités, soit l'équipement médical comme les tables d'opération, mais aussi l'équipement de fonctionnement, comme les installations de chauffage ou de cuisine (dont on pourrait d'ailleurs même prétendre qu'elles font, pour une bonne partie, partie intégrante de l'unité) de même que le matériel (instruments chirurgicaux, médicaments, mais aussi lingerie ou services de cuisine) ne peuvent pas non plus être réquisitionnés: ils sont en effet indispensables à la bonne marche de l'unité et il serait inutile d'interdire la réquisition de celle-ci si l'on permettait que son fonctionnement soit entravé. Il en va de même pour le personnel de l'unité, qu'il s'agisse du personnel chargé des soins ou d'autres personnes indispensables à la bonne marche de l'unité (administrateurs, cuisiniers, blanchisseurs, etc.). Il est à noter que ce personnel est en outre couvert par l'article suivant du Protocole, l'article 15 (' Protection du personnel sanitaire et religieux civil '), qui concerne l'ensemble du personnel sanitaire et religieux civil.

    588 [p.186] La condition posée à cette interdiction absolue de réquisition est que «ces moyens soient nécessaires pour satisfaire les besoins médicaux de la population civile et pour assurer la continuité des soins aux blessés et malades déjà sous traitement».

    589 L'interdiction est absolue «aussi longtemps» que ces moyens sont nécessaires, c'est-à-dire que l'interdiction absolue porte seulement sur les moyens nécessaires aux fins mentionnées et cesse dès que leur nécessité n'existe plus.

    590 Par ' moyens ', il faut entendre tous les éléments ci-dessus mentionnés, y compris le personnel sanitaire, qui n'est donc ici considéré que dans sa fonction (l'article 15 - ' Protection du personnel sanitaire et religieux civil ', s'occupant de sa protection).

    591 Le mot «nécessaires» n'est évidemment pas très clair. Il se situe dans un éventail entre l'utile et l'indispensable. Toute réquisition qui compromet à l'évidence, sur le plan médical, un des buts fixés à ces moyens est interdite. On ne saurait réquisitionner, par exemple, le seul chirurgien d'un hôpital comptant de nombreux blessés. En revanche, on peut admettre une certaine souplesse, au vu des circonstances, en ce qui concerne les moyens utiles sans être indispensables (on pourrait tolérer, par exemple, une légère réduction du personnel infirmier assez nombreux d'un hôpital).

    592 Les fins auxquelles ces moyens doivent être nécessaires sont au nombre de deux:


    a) ' Satisfaire les besoins médicaux de la population civile '

    593 Ici aussi, un large degré d'appréciation est laissé par le législateur. La densité de médecins par habitant varie énormément d'un point du globe à un autre, bien davantage pour des raisons économiques qu'en fonction des besoins sanitaires des populations. Comment, de ce fait, apprécier ce que sont les besoins médicaux de la population civile? Il n'est évidemment pas dans le cadre du Protocole de faire de la politique sociale et de fixer un critère général de ce que sont les besoins d'une population civile quelle qu'elle soit. Le contexte dans lequel on se trouve ici est celui de la ' continuation ' du système médical qui existait avant l'occupation. Il s'agit donc avant tout, pour apprécier les besoins médicaux tels qu'on les entend ici, de se fonder sur les habitudes des populations locales sur le plan médical: l'assistance d'un gynécologue pour accoucher est ressentie comme une nécessité dans certaines régions par exemple, comme un luxe superflu dans d'autres. La notion de besoins médicaux, par ailleurs, doit être comprise dans un sens large. Les habitudes prophylactiques (hygiène, vaccins, contrôles) doivent aussi être prises en considération.


    b) ' Assurer la continuité des soins aux blessés et malades déjà sous traitement '

    594 Il y a là un impératif à court terme qu'il était important de souligner. Même si certains traitements (par exemple de chirurgie esthétique) n'entrent pas dans les ' besoins ' médicaux de la population civile, il est important que tout traitement en cours soit achevé (ou peut-être, dans certains cas, interrompu) sans que la vie ou [p.187] la santé du patient ne soit mise en danger par des soins insuffisants ou inadéquats.

    595 Notons encore que le principe posé à ce paragraphe pourrait paraître contredire le principe de la non-discrimination, sauf selon des critères médicaux, des soins à donner aux blessés et malades (2). Comment devrait agir une Puissance occupante dont des membres des forces armées en très grand nombre seraient blessés et sans soins, si les conditions pour la réquisition n'étaient pas remplies? A long terme, il est clair que sa responsabilité de Puissance occupante exige d'elle qu'elle trouve une solution qui ne porte aucun préjudice à la population civile du territoire occupé. Dans l'immédiat, cependant, même si elle n'a certes pas le droit de ' réquisitionner ' les «moyens» sanitaires ici mentionnés contrairement au principe exprimé dans ce paragraphe, elle pourrait néanmoins transporter provisoirement ces blessés dans les unités sanitaires civiles du territoire occupé. Le principe de la non-discrimination dans les soins exige en effet des responsables de ces unités qu'ils ne refusent pas ces blessés, mais les soignent parallèlement aux blessés civils de l'unité et ne s'occupent que de l'état médical des gens qu'ils ont à soigner. Même si un personnel infirmier surchargé et les corridors d'un hôpital encombrés de blessés ne sont pas sans inconvénients pour les blessés civils soignés dans cet hôpital, il serait en effet inadmissible que des blessés meurent sans soins aux portes de celui-ci. Mais, insistons encore sur ce point, cette solution ne devrait être que provisoire, la qualité de Puissance occupante impliquant le devoir de faire face à de telles situations.


    Paragraphe 3

    596 La réquisition des unités sanitaires civiles, de leur équipement, de leur matériel ou de leur personnel n'est donc envisageable que si ces «moyens» ne sont pas nécessaires aux fins que nous venons d'examiner, mentionnées au paragraphe précédent. Mais même s'ils ne sont pas nécessaires à ces fins, ces «moyens» ne peuvent être réquisitionnés de bon droit par la Puissance occupante que sous trois conditions supplémentaires, prescrites au présent paragraphe, qui doivent toutes être remplies:


    Alinéa a - ' Ces moyens doivent être nécessaires pour assurer un traitement médical immédiat et approprié aux blessés et malades des forces armées de la Puissance occupante ou aux prisonniers de guerre '

    597 Ces moyens, donc, doivent garder leur destination médicale. Il n'est pas question de réquisitionner une unité sanitaire, par exemple, pour en faire un dépôt de munitions.

    598 En outre, ils doivent être nécessaires pour assurer un traitement médical ' immédiat ' et ' approprié '. ' Immédiat ' signifie qu'ils doivent servir à l'instant à fournir des soins à des blessés et malades qui en ont besoin. Ils ne sauraient être [p.188] réquisitionnés pour des besoins futurs, même s'ils sont vraisemblablement prévisibles. ' Approprié ' signifie que les moyens réquisitionnés doivent correspondre aux soins à donner et aux possibilités de les donner. Il n'est pas permis de réquisitionner un appareil dont on n'a pas l'usage ou alors qu'on ne dispose pas de personnel sachant le faire fonctionner. Enfin, les blessés et malades pour lesquels ces moyens peuvent être réquisitionnés sont ceux des forces armées de la Puissance occupante ou des prisonniers de guerre qui sont entre les mains de celle-ci. Il s'agit donc des blessés et malades des forces d'occupation et des combattants ennemis qu'elle a capturés (soit notamment des soldats originaires du territoire occupé qui défendaient leur patrie). Il est illicite, par conséquent, de réquisitionner les «moyens» ici prévus pour les utiliser dans le territoire de la Puissance occupante.


    Alinéa b - ' La réquisition ne doit pas excéder la période où cette nécessité existe '

    599 Cette deuxième condition découle de la première. Elle est destinée, elle aussi, à éviter les abus. La nécessité médicale des «moyens» réquisitionnés ne doit pas exister qu'au moment de la réquisition, mais tout au long de celle-ci. Dès qu'elle disparaît, la réquisition doit cesser et les «moyens» réquisitionnés doivent être rendus à leur destination première ou remis au service de la population civile du territoire occupé.


    Alinéa c - ' Des dispositions immédiates doivent être prises pour que les besoins médicaux de la population civile, ainsi que ceux des blessés et malades sous traitement affectés par la réquisition, continuent d'être satisfaits '

    600 Cette troisième condition paraît superflue à première vue, puisque le paragraphe 2 interdit toute réquisition de moyens» nécessaires à ces besoins. Elle ne l'est pas, cependant. Il peut arriver en effet que certains «moyens» soient réquisitionnés sans porter préjudice aux blessés et malades sous traitement ou à la population civile pour peu, cependant, que l'organisation adéquate soit mise sur pied. Ainsi en est-il, par exemple, de deux hôpitaux équipés identiquement et dont certains appareils ne sont utilisés qu'à moins de la moitié de leur capacité. Dans un tel cas, certains moyens peuvent être réquisitionnés pour peu que diverses mesures soient prises (spécialisation des hôpitaux, transfert de certains malades, etc.). Il était donc important de mentionner que la réquisition est interdite non seulement si les moyens dont on envisage la réquisition sont nécessaires aux besoins médicaux globaux de la population civile, mais aussi, au cas où ils ne le sont pas dans l'absolu, si des dispositions pratiques ne sont pas prises pour éliminer les effets nuisibles que pourrait avoir la réquisition pour la population civile des territoires occupés.


    Y.S.

    Notes:

    (1) Cf. commentaire art. 8, al. e, supra, pp. 131-132;

    (2) Cf. commentaire art. 10, par. 2, supra, pp. 149-150.